Управление долговой нагрузкой на мезоэкономическом уровне: динамика, факторы, направления оптимизации

Введение

Необходимость преодоления деструктивных социально-экономических последствий пандемии коронавирусной инфекции закономерно актуализирует исследования, направленные на стабилизацию финансового состояния регионов Российской Федерации и муниципальных образований. Одной из форм пополнения доходной части региональных и муниципальных бюджетов является заимствование денежных средств. С учетом вышеизложенного, не подлежит сомнению актуальность и своевременность исследований, направленных на анализ наиболее экономически эффективных для субъектов бюджетной системы способов кредитования.

Исследованием комплекса вопросов, связанных с функционированием региональной финансовой системы, занимались Яшина Н.И., Яшин С.Н., Богомолов С.В., Малова Н.Г. [20] (Yashina, Yashin, Bogomolov, Malova, 2020), Ишина И.В. [7] (Ishina, 2015), Кадомцева С.В. [8] (Kadomtseva, Pivkina, 2018). Проблемы управления бюджетом муниципальных образований рассматриваются в работах Раст Д.В. [15] (Rast, 2015), Тимашёвой И.В., Сабатовича М.В., Паздниковой Н.П. [18] (Timashyova, Sabatovich, Pazdnikova, 2017) и других ученых. Отдавая долг уважения коллегам, необходимо сказать о том, что направления повышения эффективности долговой политики субъектов РФ и муниципальных образований не получили исчерпывающей научной интерпретации. С учетом сказанного, целью исследования является обоснование предложений, направленных на снижение бюджетных расходов, связанных с обслуживанием накопленной задолженности. Авторская гипотеза заключается в том, что при реализации на федеральном уровне комплекса организационно-экономических и нормативно-правовых мероприятий достигается экономический эффект, выражающийся в значительном сокращении расходов субъектов РФ и муниципалитетов, связанных с обслуживанием накопленной задолженности, что способствует повышению устойчивости финансовой системы как регионов и муниципалитетов РФ, так и РФ в целом.

Научная новизна заключается в конкретизации организационно-экономических и нормативно-правовых мероприятий, направленных на повышение эффективности финансовой системы субъектов РФ и муниципальных образований, в частности введение моратория на коммерческое кредитование для субъектов РФ и муниципалитетов, а также формирование специального фонда для осуществления бюджетного кредитования.

В процессе исследования использовались методы группировки статистических данных, расчета динамики показателей за период наблюдения, удельного веса элементов в совокупности.

Мониторинг кредитоспособности важен для определения стоимости размещаемых ресурсов (низкий уровень кредитоспособности способствует увеличению надбавки за риск и цены заемных ресурсов), объемов заимствований и формирования кредитного портфеля государственного долга с учетом оценки кредитного риска муниципалитетов и регионов [2, 20] (Vovk, 2017; Yashina, Yashin, Bogomolov, Malova, 2020).

Основная часть

Конституция РФ, Бюджетный кодекс закрепляют за субъектами РФ и муниципальными образованиями право самостоятельно распоряжаться собственными доходами и расходами. Реализуя указанные права, субъекты РФ и муниципальные образования осуществляют собственную бюджетную политику. Балансировка доходной и расходной частей бюджета является одной из приоритетных задач органов управления на региональном и местном уровнях. Для финансирования своего долга субъекты РФ и муниципальные образования могут использовать такие предусмотренные законом инструменты, как кредитование (коммерческое, бюджетное), эмиссия ценных бумаг. При этом, как подчеркивает А.В. Якунина [19] (Yakunina, 2020), для муниципалитетов облигации являются единственным доступным для эмиссии видом ценных бумаг.

Как отмечает П.А. Ибрагимов, в целях снижения долговой нагрузки регионов по банковским кредитам федеральным центром был принят ряд смягчающих мер, таких как выделение дешевых (0,1 % годовых) бюджетных кредитов и рост объема «безвозмездных поступлений [6] (Ibragimov, 2016). Согласно положениям статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, долговая устойчивость субъектов РФ и муниципальных образований РФ представляет собой «состояние, структуру и сумму задолженности, позволяющие заемщику в полном объеме выполнять обязательства по погашению и обслуживанию этой задолженности, исключающие нанесение ущерба социально-экономическому развитию и необходимость ее списания и (или) реструктуризации». Оценка долговой устойчивости осуществляется на основе Правил проведения оценки долговой устойчивости (утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2020 г. № 227). Основными критериями отнесения регионов в группы долговой устойчивости являются следующие: величина отношения госдолга субъекта РФ к общему объему доходов бюджета субъекта РФ; доля расходов на обслуживание госдолга субъекта РФ в общем объеме расходов бюджета субъекта РФ; годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию госдолга субъекта РФ, возникшего по состоянию на 1 января очередного финансового года. Методика расчета критериальных значений представлена в Правилах проведения оценки долговой устойчивости, государственную функцию по осуществлению расчета и группировке регионов осуществляет Министерство финансов РФ [12].

В таблице 1 [12] представлена группировка регионов РФ по уровню долговой устойчивости, выполненная Министерством финансов РФ.

Таблица 1

Группировка регионов РФ по уровню долговой устойчивости

Анализ информации, представленной в таблице 1, показывает, что для большинства субъектов Российской Федерации (43 региона) характерен средний уровень долговой устойчивости, то есть субъектами и муниципалитетами накоплена задолженность, однако регион способен самостоятельно обслуживать долг в кратко- и среднесрочной перспективе. Однако имеет место риск того, что вследствие реализуемых мер по предотвращению распространения пандемии коронавируса реальный сектор экономики, в частности отрасли экономики, связанные с общественным питанием, туризмом, логистикой и др., значительно сократит свои доходы. В свою очередь, снижение деловой активности провоцирует падение налоговых поступлений в бюджетную систему РФ в целом и регионов РФ в частности.

Высокий уровень долговой устойчивости наблюдается в 37 регионах РФ. Низкий уровень долговой устойчивости характерен для пяти российских регионов. Для данных субъектов характерен низкий уровень накопленной задолженности, сравнительно небольшие затраты, связанные с обслуживанием консолидированного регионального долга.

Субъекты РФ, относящиеся к данной группе, не располагают финансовыми возможностями для самостоятельного обслуживания накопленного долга и не могут обходиться без прямых целевых поступлений из федерального бюджета. В целом для российских регионов характерна резкая дифференциация по собственным доходам, качеству бюджета. Например, для субъектов РФ, входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, характерен значительный дисбаланс региональных бюджетов [10] (Maltseva, Paladova, 2017). Подобная неоднородность проявляется как в межрегиональных сопоставлениях, так и на уровне отдельного региона, проявляясь среди муниципалитетов. Крупные промышленно-хозяйственные агломерации являются своего рода «полюсами роста», притягивая к себе квалифицированные кадры и инвестиции. В то же время малые муниципалитеты постепенно теряют ресурсы для развития, прежде всего кадровые, что негативно сказывается на экономическом потенциале и, как следствие, качественных характеристиках местного бюджета. Указанная тенденция характерна для всех регионов Российской Федерации, в т. ч. дальневосточных [8] (Kadomtseva, Pivkina, 2018). Увеличение налоговой базы за счет формирования условий для успешного развития хозяйствующих субъектов – налогоплательщиков является одним из способов повышения инвестиционной привлекательности региона (муниципалитета) и вследствие этого увеличения собственных налоговых доходов регионов и муниципалитетов [4, 11] (Ermakova, 2017; Moskalenko, Moskalenko, Revunov, Vildyaeva, 2018).

Согласно точке зрения С.Н. Солдаткина, «серьезным сдерживающим фактором сегодня является то, что существенно сужены права и, следовательно, возможности региональных властей через прямые бюджетные расходы стимулировать и поддерживать развитие инновационной и инвестиционной деятельности в регионе» [17] (Soldatkin, 2014). При этом действующее законодательство РФ позволяет регионам и муниципальным образованиям осуществлять заимствования различными способами, в том числе посредством эмиссии ценных бумаг (муниципальные облигации и государственные облигации субъектов РФ [3] (Goryainova, 2016)).

Динамика накопленной задолженности субъектов РФ и муниципальных образований РФ за период 2015–2019 гг. представлена в таблице 2.

Таблица 2

Динамика накопленной задолженности субъектов РФ и муниципальных образований РФ за период 2015–2019 гг.

Источник: [12, 13, 14].

Результаты расчетов, отраженных в таблице 2, свидетельствуют о разновекторных тенденциях, наблюдаемых за период 2015–2019 гг. В частности, накопленный долг субъектов Российской Федерации снижается с 2191235330,48 тыс. руб. до 1917718131,63 тыс. руб. за период наблюдения. В то же время накопленная задолженность муниципальных образований возрастает за период наблюдения на 29965712,99 тыс. руб. В структуре совокупного муниципального долга преобладают банковские кредиты, доля которых увеличивается с 56,15% в 2015 г. до 64,61% в 2019 г. При этом отмечается падение удельного веса бюджетных кредитов в структуре: с 32,46% до 27,32% за период наблюдения. Также в абсолютном и относительном выражениях уменьшаются муниципальные гарантии.

Заключение

В завершение сформулируем следующие основные выводы:

1. Для регионов Российской Федерации характерно улучшение качественных характеристик финансового состояния. Подобная тенденция находит отражение в снижении общего уровня накопленной государственной задолженности субъектов РФ. В то же время в РФ отмечается региональная неоднородность. Большинство субъектов имеют высокий и средний уровни долговой устойчивости, однако в пяти субъектах ситуация с госдолгом очень сложная. По нашему мнению, в целях стабилизации финансового состояния регионов, относящихся к группе с низкой долговой устойчивостью, федеральным органам в лице Министерства финансов, Федерального казначейства, Росфинмониторинга необходимо осуществлять координацию бюджетной политики субъектов, сопровождая ее реализацией пакета антикризисных организационно-экономических мер. По мнению исследователей [5, 7, 9, 11, 15] (Zakharchenko, 2016; Ishina, 2015; Kizil, 2016; Moskalenko, Moskalenko, Revunov, Vildyaeva 2018; Rast, 2015), улучшение прозрачности и качества финансовой политики (в том числе за счет увеличения доли муниципальных образований в совокупных налоговых сборах), инвестиционной привлекательности на мезоэкономическом уровне способствует развитию предпринимательской активности, созданию новых рабочих мест и повышению налоговых отчислений в бюджетную систему РФ.

2. Негативной тенденцией является ухудшение качества кредитного портфеля, выражающееся в сокращении доли дешевых бюджетных кредитов при увеличении абсолютной и относительной величины дорогих банковских кредитов в составе накопленной задолженности муниципальных образований. Сохранение подобной негативной тенденции провоцирует увеличение расходов местных бюджетов, связанных с обслуживанием долга. В результате получается, что денежные средства налогоплательщиков, поступающие в местный бюджет для повышения качества жизни граждан, оказываются в распоряжении кредитных организаций.

3. Согласно точке зрения авторов, в условиях ликвидации социально-экономических последствий пандемии коронавирусной инфекции для органов местного самоуправления необходимо ввести временный мораторий на любые виды заимствований, за исключением бюджетных кредитов. Экономический эффект вследствие реализации подобного предложения заключается в экономии денежных средств местных бюджетов, образующейся вследствие отказа от сравнительно дорогостоящих банковских кредитов. Вместе с тем для решения проблемы балансировки местных бюджетов представляется необходимым формирование специального кредитного фонда, администрируемого Министерством финансов РФ, основной целью которого будет прямое бюджетное кредитование (без участия субъекта РФ) муниципальных образований. Практическое воплощение подобной инициативы позволит ускорить процедуру получения муниципалитетами РФ необходимых для реализации социально-экономических программ денежных средств.