Развитие межмуниципального сотрудничества – приоритет обеспечения устойчивого экономического роста территорий

Введение

В последнее десятилетие в системе территориального устройства местного самоуправления происходили радикальные изменения путем широкого распространения не всегда однозначной практики преобразования муниципальных районов в городские округа, т. е. осуществлялся переход на двухуровневую модель устройства местного самоуправления. При этом не всегда учитывались интересы населения, а расчеты эффективности реформирования муниципальных образований зачастую проводились формально за счет экономии бюджетных средств из-за сокращения численности работников органов местного самоуправления. Однако на деле укрупнение муниципальных образований не приводит к существенному сокращению расходов по первому разделу «Общегосударственные вопросы» [6, с. 7].

Стратегией пространственного развития России приоритетной целью признано устойчивое и сбалансированное развитие территорий, сокращение различий в уровне и качестве жизни людей в разных регионах, ускорение темпов экономического роста и технологического развития [21]. Ключевым трендом реализации этой стратегии в современных условиях признано усиление роли межмуниципального сотрудничества с учетом интересов населения и бизнеса. Его роль обусловлена возможностью укрепления хозяйственных связей, сокращением дублирующих структур, объединением экономического потенциала и повышением эффективности бюджетных расходов. Ключевыми формами межмуниципального сотрудничества в настоящее время признаны агломерации, перспективные центры экономического роста и разные виды договорных отношений, основанные на заключении соглашений между муниципальными образованиями по совместному использованию инфраструктурных объектов и решению других общих проблем.

Целью настоящего исследования является систематизация основных форм межмуниципального взаимодействия на основе совместного использование ресурсов для качественного и эффективного решения вопросов местного значения, проведение оценки их использования, рассмотрение позитивных и негативных сторон при использовании разных инструментов совместного решения вопросов местного значения. Акцентировано внимание на обосновании развития механизмов финансового обеспечения при реализации совместных межмуниципальных проектов, целесообразности использования передового опыта в практике муниципального управления.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые рассматриваются преимущества межмуниципального сотрудничества по сравнению с широко распространенной практикой преобразования муниципальных образований в связи с отказом от двухуровневой модели территориального устройства, показана целесообразность синхронизации инновационных источников его финансового обеспечения с результатами достижения национальных целей. Разработаны отдельные научно-методические и практические рекомендации по сбалансированному развитию территорий муниципальных образований в условиях глобальных вызовов.

Основная часть

В последние годы активно происходило реформирование территориального устройства местного самоуправления. В связи с состоявшимися преобразованиями и для обеспечения их правовой основы на законодательном уровне были дополнительно введены три типа муниципальных образований: внутригородской район, городской округ с внутригородским делением и муниципальный округ. Однако «новые» типы муниципальных образований не получили широкого распространения: по состоянию на 1 января 2022 года их общее количество составило 135 единиц или менее 0,7 % от общего количества муниципальных образований. [10, с. 4]. Одновременно в ряде регионов происходило преобразование муниципальных образований в городские округа без соблюдения законодательно установленных критериев. Например, в 2021 году при объединении нескольких муниципальных образований в Городской округ Коломна площадь сельских населенных пунктов превышал площадь городских населенных пунктов более чем в два раза [22].

Вместе с тем экономические эффекты от укрупнения муниципальных образований не всегда достигались, а нередко не принимались во внимание интересы населения. Подтверждением такого вывода является сохранение значительной дифференциации бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Например, в 2021 году величина разрыва в бюджетной обеспеченности до выравнивания в большинстве регионов находилась в интервале от 2 до 5 раз, а после выравнивания – от 1 до 2 раз [10, c. 50]. Однако в целом даже после выравнивания для сельских поселений характерен высокий уровень дифференциации бюджетной обеспеченности: в 10 из 20 регионов величина разрыва составляет более 10 раз [10, с. 61]. Главная причина – огромная дифференциация показателей производительности труда по разным видам экономической деятельности [20, с. 22]

В ряде муниципальных образований сохраняется низкое качество финансового менеджмента вследствие недостатка квалифицированных кадров и отсутствия реальных стимулов по достижению реальных результатов деятельности. Об этом свидетельствуют многократные заключения контрольно-счетных органов муниципальных образований о неполном использовании средств из-за нарушения сроков проведения конкурсных процедур, выполнения работ, неумением иди нежеланием подготовки необходимых документов для санкционирования расходов и т.д. [7, с. 40].

Существенная дифференциация средней заработной платы работников, в том числе и в бюджетной сфере, по регионам России. Например, при средней заработной плате врачей в первом квартале 2022 года в размере 92 018 рублей она колеблется от 226 839 рублей в Ямало-Ненецком округе до 45 754 рублей в Кабардино-Балкарской республике, т. е. различается почти в 5 раз. Значительные колебания характерны и по регионам в пределах одного федерального округа: от 1,34 раза в Северо-Западном федеральном округе до 3,24 раз в Уральском федеральном округе [9]. «Низкий уровень оплаты труда при сложившейся структуре российской экономики становится тормозом экономического роста и качественных сдвигов в социальной сфере» [2].

Сохраняется зависимость большинства местных бюджетов от межбюджетных трансфертов, которая наглядно характеризуется степенью дотационности местных бюджетов (табл. 1)

Таблица 1

Доля муниципальных образований по степени дотационности

в 2021 году, %

Большинство субъектов РФ наращивают объемы межбюджетной помощи местным бюджетам, связанной с финансовым обеспечением реализации ими собственных полномочий. В то же время за счет более существенного прироста собственных доходов доля указанных трансфертов от объема собственных доходов местных бюджетов несколько сократилась в целом по стране [10, с. 44].

Поэтому в последнее время одновременно с укрупнением муниципалитетов акцентируется внимание на развитии альтернативных, более гибких механизмов по консолидации ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, организационных и других) нескольких муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения и сокращения дифференциации бюджетной обеспеченности местных бюджетов. «Межмуниципальное взаимодействие в условиях ограниченности бюджетных средств позволяет муниципалитетам достичь так называемого синергетического эффекта, когда эффект суммы больше суммы эффектов» [17, с. 333]. В связи с этим в Стратегии пространственного развития России сфокусировано внимание на межмуниципальном сотрудничестве. «Мировой опыт показывает, что институт межмуниципального взаимодействия представляет собой важный механизм не только экономии ресурсов муниципальных образований, но и повышения качества оказываемых услуг» [14, с. 220]. Особую роль межмуниципальное взаимодействие играет в период преодоления глобальных вызовов.

Сегодня в России достаточно широкое распространение получили ассоциативные объединения на федеральном уровне (например, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, Всероссийский Совет местного самоуправления, секция муниципальных финансов в Союзе финансистов России и другие) и региональном (Советы муниципальных образований, координационные комиссии и т. д.) уровнях. Наряду с этим распространены и побратимские связи. Их деятельность способствует обмену опытом, дает возможность совместного обсуждения программ и стратегий, представлению их интересов на федеральном и региональном уровнях. Уплата взносов в эти объединения органами местного самоуправления осуществляется за счет средств, предусмотренных в местном бюджете по первому разделу бюджетной классификации «Общегосударственные вопросы».

Кроме того статьей 68 федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ [24], которая в настоящее время является наименее распространенной формой и в их создание принимают участие всего лишь 264 муниципалитета. Вместе с тем, они решают самые разные задачи в области водоснабжения, вывоза, сбора и утилизации мусора и твердых бытовых отходов, транспортного обслуживания населения и другие [12, с. 23]. Основной причиной такой ситуации, скорее всего, являются особенности их функционирования, связанные с тем, что муниципальные образования утрачивают право собственности на передаваемое имущество и возникает проблема с организацией контроля. При создании таких обществ внесение денежных средств в их уставный капитал осуществляется по соответствующим разделам бюджетной классификации, а при их функционировании законодательством предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам.

Драйвером межмуниципального взаимодействия в настоящее время признано развитие договорных форм путем заключения соглашений по решению вопросов местного значения. Такие соглашения создают условия для сбалансированного развития территорий путем объединения ресурсов и повышения эффективности бюджетных расходов, а также четко определяют цели и результаты такого сотрудничества. Однако на 1 марта 2020 года имели договора (соглашения) о сотрудничестве с другими муниципальными

образованиями (в пределах Российской Федерации) менее 2,5 % от общего количества муниципалитетов [12, с. 32] Это обусловлено, в основном, необходимостью уточнения правовой базы, созданием организационных механизмов взаимодействия, формированием четких моделей финансового обеспечения.

Кроме того органы местного самоуправления также могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации, иных некоммерческих организаций, а также разрабатывать комплексные стратегии социально-экономического развития территорий, создавать координационно-консультативные органы, участвовать в разработке схем территориального планирования и т. д.

Таким образом, в современных условиях в основном реализуются «организационные и информационные формы межмуниципального взаимодействия, при этом имеется потребность в его развитии для решения вопросов совместного обслуживания объектов инфраструктуры и укрепления производственных связей» [23, c. 109].

В XXI веке в России и в мире формирование агломераций стало признаваться локомотивом сбалансированного пространственного развития. В Российской Федерации сформировалось более 40 крупных и крупнейших городских агломераций, а также обычных городских агломераций, в большинстве из которых численность населения с начала 2000-х годов устойчиво возрастает, и в настоящее время превысила 73 млн. человек [21, с. 5]. Развитие агломераций способствует сбалансированному развитию входящих в нее населенных пунктов, создает предпосылки для формирования эффективной системы социальной, транспортной и производственной инфраструктуры, наконец, решает многие вопросы социальной политики и, прежде всего, посредством формирования единого кадрового и трудового пространства, вопросы трудоустройства [14, с. 215]. Однако эксперты считают, что агломерации могут создать проблемы с властями на местах [5, c. 6].

В России значительная часть населения проживает в населенных пунктах, которые не входят в состав агломераций. Поэтому в целях сбалансированного пространственного развития территорий и объединения экономического потенциала муниципальных образований предполагается возможность формирования и развития перспективных центров экономического роста. Они предусматривают создание относительно нового механизма для сокращения дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований, повышения качества и доступности инфраструктурных объектов и обеспечивают доступ к дополнительным финансовым ресурсам. В настоящее время количество перспективных центров экономического роста признано недостаточным. Поэтому одним из приоритетов достижения национальных целей признано увеличение их количества с максимальным рассредоточением по территории России [21, с. 7]. В стратегии пространственного развития России перспективные центры экономического роста в зависимости от их вклада в экономический рост разделены на 3 основные категории, минерально-сырьевые и агропромышленные центры, а также центры экономического роста, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня.

Позитивными результатами межмуниципального сотрудничества может стать модернизация инфраструктурных объектов, экономия ресурсов, повышение качества публичных услуг, использование административных преференций для стимулирования предпринимательской активности, оказание консультационной и методической поддержки, внедрение инновационных инструментов для решения проблем по достижению национальных целей, снижение конфликтности при решении задач по повышению экономического потенциала.

Одновременно возникает ряд проблем развития механизма межмуниципального сотрудничества, основными являются:

1. Нестабильность и неоднозначность перечня вопросов местного значения в связи с частыми изменениями действующего законодательства. Например, в качестве одной из мер нефинансовой поддержки муниципальных образований сегодня признано снятие ограничений на 2023 год по исполнению дотационными муниципальными образованиями расходных обязательств, установленных статьей 136 Бюджетного кодекса РФ. Однако данная мера может одновременно стать одним из самых противоречивых инструментов по развитию межмуниципального сотрудничества, поскольку, с одной стороны большинство муниципальных образований России является дотационным, а межмуниципальное сотрудничество, с другой стороны, направлено на достижение стратегических целей. «Эффективность межмуниципального сотрудничества в долгосрочной перспективе будет выше в силу стратегического характера, качественного развития основных сфер влияния» [16, c. 47].

2. Высокий риск признания расходов местных бюджетов неправомерными либо нецелевыми в связи с предоставлением органам муниципального финансового контроля прав по возможности неодназначного толкования инновационных финансовых механизмов и недостаточная квалификация их отдельных специалистов, что выражается в недостаточных знаниях, умениях и навыках в использовании информационных систем объектов контроля [8, с 1472]

3. Возможность возникновения конфликтных ситуаций между участниками соглашений по определению доли участия, в частности финансового участия, в проектах [3, c. 17], а так же проблема множественности ответственности, согласно которой участники реализации совместных проектов должны соблюдать требования нормативно-правовых актов разных муниципалитетов.

4. Отсутствие в нормативно - правовых актах рекомендаций о необходимости синхронизации программно-целевого бюджетирования в муниципальных программах с финансовым обеспечением и результатами межмуниципального сотрудничества [14, 18].

Поэтому для эффективного развития межмуниципального взаимодействия необходима синхронизация действующих финансовых механизмов с инновационными управленческими инструментами, задачей которых должно стать стимулирование вовлечения муниципальных образований в развитие территорий путем объединения различных ресурсов муниципалитетов с целью их экономии и эффективного использования для финансового обеспечения совместных проектов. «Ключевыми принципами являются комплексность принимаемых мер, а также соответствие ресурсным возможностям» [11, с. 273].

Вектором финансового обеспечения реализации межмуниципального сотрудничества стало совершенствование бюджетного законодательства, нацеленное на развитие инновационных механизмов управления муниципальными финансами. Фактически оно направлено на активизацию деятельности органов местного самоуправления и формирование целостной модели объединения их решений с решениями органов власти субъектов РФ.

Для стимулирования межмуниципального сотрудничества при совместном развитии инфраструктуры, в декабре 2022 года при внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, были расширены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установлению дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, подлежащих в соответствии с законодательством зачислению в региональный бюджет. Для создания реальной заинтересованности целесообразно внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ о том, что при расчете Министерством финансов субъектов РФ уровня дотационности для определения ограничений по исполнению расходных обязательств не учитывать объем средств, поступивших в местные бюджеты по данным нормативам [4]. При применении дифференцированных нормативов предусмотрена обязательность соблюдения следующих критериев:

- наличие соглашений о межмуниципальном сотрудничестве для развития инфраструктурных объектов;

- их размеры должны устанавливаться законами субъектов РФ с неограниченным сроком действия при недопустимости принятия такого решения законами о региональных бюджетах;

- возможность учета показателей об обеспеченности инфраструктурными объектами и их развитие.

Следующим инструментом финансового обеспечения межмуниципального сотрудничества является возможность предоставления одним муниципальным образованием другому муниципалитету бюджетных кредитов в пределах одного субъекта РФ на срок не более трех лет. При использовании данного инструмента предусмотрена определенная синхронизация документов (табл. 2).

Таблица 2

Нормативно-правовая база при использовании межмуниципальных бюджетных кредитов

Введение такого инструмента межбюджетного сотрудничества расширяет границы заимствований и возможности для обеспечения устойчивости местных бюджетов в кризисных ситуациях. Использование такого инструмента при своевременном формировании нормативной базы муниципальных образований могло бы показать его результативность при переходе в 2023 году на единый налоговый платеж. Однако формальный подход не позволил реализовать его преимущества.

Начиная с бюджетов на 2020 год стали применяться горизонтальные субсидии. Правовой основой для возможности их применения является статья 142.3 Бюджетного кодекса РФ. В развитие федерального и регионального законодательства представительные органы местного самоуправления принимают муниципальный правовой акт с конкретизацией случаев и порядка заключения соглашений с соблюдением действующих требований нормативно-правовых актов.

Внедрение горизонтальных субсидий как важнейшего инструмента финансового механизма межмуниципального взаимодействия ориентировано на достижение результатов по реализации мероприятий национальных проектов по повышению качества и уровня жизни населения. Целью их использования должно стать повышение эффективности исполнения полномочий органами местного самоуправления; сокращение уровня дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований и стимулирование инициативы органов местного самоуправления.

Позитивным примером использования механизма горизонтальных субсидий при реализации полномочий в сфере осуществления мероприятий по работе с молодежью является Шебекинский муниципальный район Тульской области [1, с. 87]. В России в 2021 году механизм межмуниципальных горизонтальных субсидий использовали 35 муниципальных образований, а их объем увеличился по сравнению с 2020 г. на 69,8 % и составил 970,7 млн. рублей. [10, с. 75]. Это свидетельствует о недостаточном распространении данного инструмента в управлении муниципальными финансами при постепенном росте востребованности в них. Это связано с отсутствием реальных стимулов к его использованию, недостаточной квалификацией ряда муниципальных служащих и отсутствуем организационных механизмов такого взаимодействия.

Для консультационной и методологической помощи Министерством финансов РФ с учетом практического опыта муниципалитетов, признанных лидерами по качеству управления финансами, разработаны Методические рекомендации по их предоставлению. Основными моделями предоставления горизонтальных субсидий могут быть [13]:

а) предоставление муниципальных услуг в сфере образования, физической культуры и спорта, транспортного обслуживания населения и других одним публично-правовым образованием потребителям, проживающим, как правило, в соседнем публично-правовом образовании. Данный вид субсидий направлен на создание условий для оптимальной доступности публичных услуг с учетом современных технологий их предоставления;

б) проведения межмуниципальных культурных, спортивных и иных мероприятий, что направлено не только на экономию бюджетных средств, но и передачу передового опыта, повышение качества публичных услуг;

в) реализация совместных инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры, например по утилизации мусора, дорожного хозяйства, транспортного обслуживания, коммунальной инфраструктуры, развитию туристических кластеров и т. д. Данный вид горизонтальных субсидий сегодня признан приоритетным направлением межмуниципального сотрудничества и направлен на повышения комфортности среды проживания населения. В целях обеспечения единообразного методологического подхода по их использованию и синхронизации решения задач между уровнями власти принято постановление Правительства РФ от 6 февраля 2023 года № 167, которым установлены общие требования к порядку заключения соглашений о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры [19].

Трендами внедрения горизонтальных субсидий является сфокусированность на развитии программно-целевого и риск-ориентированного бюджетирования, т. е. в соглашениях о межмуниципальном сотрудничестве обязательно должны быть четко указаны цели с учетом приоритетности, конкретные индикаторы результатов, оценка эффективности их использования, учет рисков при изменении условий внешней среды и ответственность за нарушение обязательств.

Для реализации этого тренда должен быть разработан практико-ориентированный порядок осуществления оценки результатов использования горизонтальных субсидий, ориентированный на синхронизацию методологических подходов с региональными методиками и уровень достижения непосредственных результативных показателей. Кроме того в нем целесообразно предусмотреть индикаторы, которые достаточно точно и обоснованно показывают влияние этих субсидий на ситуацию с качеством финансового менеджмента, а также показывать четкую взаимосвязь их объемов с качеством муниципальных услуг в динамике. Для оказания стимулирующего воздействия на развитие межмуниципального сотрудничества органам исполнительной власти субъектов РФ целесообразно внедрять преференции при оценке деятельности высших должностных лиц органов местного самоуправления.

Другим трендом использования горизонтальных субсидий является акцент на принципе законности:

- межмуниципальное сотрудничество рекомендовано ограничивать исполнением расходных обязательств по выполнению вопросов местного значения с их отражением в реестрах расходных обязательств;

- наличие в местных бюджетах (сводных бюджетных росписях) бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения заключенных соглашений.

Несмотря на значительные изменения в законодательстве и подготовкой Министерством финансов РФ методических рекомендаций в сфере межбюджетных отношений [13] в России межмуниципальное сотрудничество зачастую носит формальный характер. Кроме того, в теории и на практике постоянно развиваются методы управления муниципальными финансами, поэтому в целях распространения прогрессивного опыта по обеспечению эффективного межмуниципального взаимодействия целесообразно проведение систематического мониторинга результатов и подготовка рекомендаций по развитию и синхронизации различных форм межмуниципального сотрудничества.

Заключение

В условиях глобальных вызовов существенно возрастает роль местного самоуправления в достижении национальных целей. В течение последних лет происходила трансформация территориального устройства местного самоуправления путем укрупнения муниципальных образований. В целом при позитивных результатах остаются нерешенными целый ряд проблем:

- сохранение значительной дифференциации бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

- низкое качество финансового менеджмента в ряде муниципальных образований$

- существенные различия в средней заработной плате работников, в том числе в бюджетной сфере, по регионам России;

- зависимость большинства местных бюджетов от межбюджетных трансфертов и высокий уровень их дотационности.

Поэтому органами власти, так и представителями научного сообщества все больше внимания уделяется необходимости более широкого использования гибких моделей совместного решения вопросов местного значения. Перспективным направлением совершенствования устойчивого экономического роста признано межмуниципальное сотрудничество.

Позитивными результатами межмуниципального сотрудничества могут стать:

укрепление хозяйственных связей путем консолидации ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, организационных) для совместного решения вопросов местного значения;

модернизация инфраструктурных объектов и более оптимальное их использование;

повышение эффективности бюджетных расходов и качества государственных (муниципальных) услуг;

использование административных преференций для стимулирования предпринимательской активности;

внедрение и распространение инновационных инструментов для решения проблем по достижению национальных целей;

снижение конфликтности при решении задач по повышению экономического потенциала.

Одновременно проведенное исследование позволило выявить следующие основные проблемы в организации межмуниципального сотрудничества:

- нестабильность и неоднозначность перечня вопросов местного значения в связи с частыми изменениями действующего законодательства;

- высокий риск признания расходов местных бюджетов неправомерными либо нецелевыми в связи с предоставлением органам муниципального финансового контроля прав по возможности неодназначного толкования инновационных финансовых механизмов;

- проблема множественности ответственности, согласно которой участники реализации совместных проектов должны соблюдать требования нормативно-правовых актов разных муниципалитетов.

Эффективность межмуниципального сотрудничества в значительной степени зависит от использования адекватного финансового механизма. Для этого бюджетным законодательством предусмотрено расширение инструментов его финансового обеспечения путем возможности использования межмуниципальных бюджетных кредитов, горизонтальных субсидий и предоставлением права субъектам РФ дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов.

Для повышения благосостояния граждан и обеспечения клиентоцентричности деятельности органов местного самоуправления автором предложены направления по его совершенствованию:

- обеспечение синхронизации действующего законодательства и нормативно-правовых актов с исключением барьеров по их применению, которые проявляются в наличии противоречий между ними;

- расширение сферы использования инициативного бюджетирования на межмуниципальное сотрудничестве;

- разработка и использование единых практико-ориентированных методик оценки влияния объемов финансового обеспечения межмуниципального сотрудничества на качество жизни населения, которое проживает на территориях участников;

- целесообразно внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ о том, что при расчете уровня дотационности для определения ограничений по исполнению расходных обязательств не учитывать объем средств, поступивших в местные бюджеты по дифференцированным нормативам, установленным для стимулирования взаимодействия;

- внесение изменений в показатели для оценки деятельности высших должностных лиц путем включения индикатора результатов от межмуниципального сотрудничества;

- использование технологии бенчмаркинга путем систематизации и распространения передового опыта:

- совершенствование механизма реализации муниципальных программ для участников межмуниципального сотрудничества путем включения организационных, финансовых и административных механизмов по координации деятельности участников для обеспечения приоритетного развития территорий.

В условиях российских реалий при организации стимулирования органами государственной власти межмуниципального сотрудничества драйвером сбалансированного развития муниципалитетов и повышения бюджетной обеспеченности местных бюджетов станут горизонтальные субсидии. Поэтому логичным развитием данной тематики является анализ рисков их использования и совершенствование методики оценки по синхронизации объемов финансового обеспечения межмуниципального сотрудничества со степенью достижения национальных целей.