Сравнительный анализ систем муниципального управления России и Финляндии, преимущества и особенности

Введение

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества и частью повседневной жизни людей. Зарубежный, главным образом, западный, муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления, что связано с многовековой историей его эволюции. В основном большинство муниципалитетов и крупных регионов ориентируются на социальную модель управления в западном стиле. Особенно сильные автономии и широкий мандат муниципальных образований существует в странах Северной Европы. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического климата, доминирующей в стране идеи или доктрины организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

Современная система местного самоуправления в России в целом и система организации предоставления муниципальных услуг в условиях конкурентной экономики не может похвастаться богатой историей, поэтому важно изучать и анализировать международный опыт муниципального хозяйствования с точки зрения возможности его применения в России. Более привлекательным и целесообразным для использования для России остается опыт западноевропейских стран, так как Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления и в целом объявила себя готовой для масштабных муниципальных реформ. Таким образом, основные подходы к компетенции, правомочиям и организации местного самоуправления и системы муниципальных услуг в силу этого международно-правового акта являются едиными для всех европейских стран – участниц соглашения. К тому же интерес представляет наличие в европейском опыте долгих традиций как в сфере местного самоуправления, так и развитой рыночной, конкурентной экономики.

Изучение и использование зарубежного опыта публичного управления представляет собой сложную теоретическую и практическую проблему: в каждой стране существуют особенности, связанные с се географическим положением, историей, уровнем экономического развития, составом населения и т.п. В данном контексте опыт Финляндии по многим основаниям представляет особый интерес для муниципалитетов России, т.к. по природно-климатическим условиям, территориальной структуре местного уровня (наличие многочисленных мелких муниципальных образований и т.д.), именно эта северная страна может показать положительные примеры развития местного самоуправления и его способность решать вопросы местного значения достаточно качественно и эффективно.

Становление местного самоуправления в России проходит в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Особенности характеристик российской государственности, включая значительные территории, разбросанные на несколько тысяч километров, и к тому же не похожие по параметрам социально-экономического развития, многонациональный состав населения и его различная плотность размещения, несомненно, накладывают свой отпечаток на базисные принципы организации местной власти.

Финляндия, которая по численности населения является страной сравнительно небольшой (5,5 млн чел. по данным на начало 2017 г.), за достаточно небольшой промежуток времени добилась огромных успехов. Еще в середине прошлого века Финляндия относилась к группе стран аграрно-промышленного типа. Однако уже к 1970-м Финляндия заняла лидирующие позиции среди индустриальных развитых стран (прежде всего, за счет развитого лесопромышленного комплекса и судостроения). В группу стран технологических лидеров в мировой экономике Финляндия вошла в 1980-е, создав общество благосостояния [1] (Drobot E.V., 2017).

В Финляндии, как в большинстве европейских стран, муниципалитеты уполномочены решать самые различные вопросы, но только в том случае, если таковые могут быть отнесены к ведению местного самоуправления, т.е. являются публичными (общественными) задачами, и при этом не отнесены к компетенции государства; таким образом местное самоуправление имеет широкий спектр полномочий и мало зависимо от государственных органов. Муниципалитетам (или коммунам, как их принято здесь называть) передан максимум социальных функций государства: попечение всех поликлиник и больниц, образования (включая высшее), детских садов, забота о престарелых инвалидах, состояние окружающей среды, а также коммунальное хозяйство и инфраструктура.

Система публичного управления Финляндии представляет собой один из наиболее рационально организованных и эффективно функционирующих вариантов систем управления в Европе. Эффективность системы подтверждена высокими результатами в сфере социально-экономического развития, а также уровнем наиболее значимых параметров качества жизни. Так, в сравнительных общеевропейских исследованиях качества подготовки школьников Финляндии лидирует по всем направлениям. Показатели качества здоровья населения, экологического состояния территории также выгодно отличаются от других европейских государств. Это не означает, что в стране не существует проблем, в том числе и в сфере управления, однако, система публичной власти обладает достаточной реактивностью и адаптивностью для их своевременного конструктивного решения [2] (Vulfovich R.M., 2013).

Основными уровнями публичной власти в стране являются общенациональный уровень государственного управления и уровень местного самоуправления, которые разделяют между собой полномочия и функции по обеспечению оптимального единообразного качества жизни всех жителей Финляндии, а также многочисленных туристов и отдыхающих, прибывающих в страну в любое время года и обеспечивающих значительную часть доходов бюджетов всех уровней. В числе иностранных туристов значительную часть составляют граждане РФ, в том числе, из Санкт-Петербурга, Ленинградской области и других северных регионов России.

В рамках государственных административных структур на региональном уровне, были сформированы 6 Региональных государственных административных агентств (Regional State Administrative Agencies (AVIs), осуществляющих мониторинг деятельности по представлению услуг муниципалитетами в сфере социального обеспечения, здравоохранения, образования и культуры. Они несут также ответственность за деятельность полиции и административных судов, выдают разрешения на различные виды деятельности, затрагивающие экологическое состояние территории, занимаются защитой прав потребителей и вопросами, связанными с пожарной безопасностью и обеспечением готовности в случае чрезвычайных ситуаций. 15 Центров экономического развития, транспорта и защиты окружающей среды (Centres for Economic Development, Transport and the Environment (ELYs) стимулируют предпринимательскую активность, регулируют функционирование рынка труда, развитие компетенций и культурных навыков. Они гарантируют бесперебойную и безопасную работу общественного транспорта, здоровую окружающую среду и устойчивое развитие территорий путем рационального использования природных ресурсов, а также несут ответственность за решение проблем, связанных с миграцией и занятостью [3].

В России за муниципальными образованиями закрепляется финансирование и организация предоставления бюджетных услуг также достаточно широкого спектра. В отличие от большинства стран с развитым местным самоуправлением, российским органам местной власти вменяется в обязанность предоставление таких бюджетных услуг, как дошкольное, школьное и дополнительное образование, равно как вопросы «первичного уровня» здравоохранения. Однако существующее законодательство позволяет ограничивать объем предоставления таких услуг конкретным муниципалитетам, в зависимости от переданных в его распоряжение объектов социальной инфраструктуры. Тем самым разделение полномочий по предоставлению бюджетных услуг между органами власти субъекта РФ и местным самоуправлением зависит от характера и объемов разграничения собственности на объекты социальной инфраструктуры.

В муниципалитетах Финляндии распространена коллегиальная форма управления, в которой роль главы муниципального образования играет правление муниципалитета, формируемое советом из состава депутатов, т.е. своего рода выборный орган. Глава муниципалитета несет политическую и функциональную ответственность за качество жизни в городе, что повышает эффективность муниципального управления, а также политическую ответственность перед жителями. Существуют также полуавтономные агентства и специальные службы, специализирующиеся на курировании отдельных отраслей и сфер деятельности (транспорт, инфраструктура, социальные услуги). В местном самоуправлении акцент делается на повышении уровня социальной ориентации деятельности муниципалитетов, с требованием проявления активной позиции каждого жителя города для соблюдения его права на участие в принятии важнейших решений.

В финансовом положении система местного самоуправления (далее – МСУ) Финляндии четко разграничивает полномочия между уровнями управления, распределяя финансовые потоки. Здесь большая роль отводится согласованию позиций с каждым отдельным муниципалитетом, поиску лучшей модели объединения муниципалитетов, а также участию граждан в принятии решений, где каждый желающий имеет право и возможность проконтролировать процесс бюджетных расходов. Широкий перечень функций, переданный государством на местный уровень, очень хорошо подкреплен в финансовом отношении. Здесь главная роль принадлежит налогам, которые почти на 50 % формируют доходы местной казны. (Для сравнения: доля налоговых поступлений в муниципалитет России составляет в среднем 19 %). Ключевое право коммун – устанавливать свои собственные налоги, в том числе основной – налог на заработную плату. Средний налог на зарплату составляет от 15 до 21 процента. Каким будет подоходный налог – ежегодно решает представительный орган коммуны. В руках городского совета сосредоточена вся местная представительная власть. Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном – чтобы выровнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий зачастую может превышать 50 % доходов местных бюджетов [4].

Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. Экономисты констатируют, что количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом, что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются [5] (Mayonen K., 2011).

Финляндия является одной из европейских стран с развитой экономикой, член Европейского союза, ВТО. Страна активно участвует в развитии международных торгово-экономических и инвестиционных связей, деятельности мировых и европейских кредитно-финансовых институтов. Имеются благоприятные возможности по выходу и закреплению на рынке Финляндии российских инвесторов, по продвижению российских инновационных разработок, развитию технологических обменов и формированию производственных цепочек, экспорту услуг [6] (Drobot E.V., Ilyina D.D., 2017).

В России, как правило, основную роль на местах играет глава муниципального образования. Он и является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется Уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Уставом также предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа (ст. 34 п. 2 ФЗ № 131), что является недостатком, так как увеличивается риск возникновения авторитарности власти, когда одно лицо (глава муниципального образования) имеет бóльшую легитимность, нежели представительный орган. Вместе с тем, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу. Муниципальному управлению в наследство от государства достались объекты ЖКХ, социальной сферы, которые нужно содержать и приводить в порядок, поскольку износ основных фондов в среднем составляет 70 %, и на эти цели тратится 40–50 % местных бюджетов. В Финляндии таких затрат нет, поскольку в основе бюджетной политики МСУ – решение социальных вопросов.

Во всех муниципалитетах Финляндии, создано множество каналов, с помощью которых жители могут непосредственно влиять на жизнь города. Как минимум горожане могут свободно присутствовать на депутатских заседаниях и вносить свои предложения. Достаточно даже 2 % горожан, желающих выступить с инициативой, как местная власть обязана рассмотреть предложение на заседании горсовета. Для организации общенародного голосования по какому-то масштабному вопросу, нужно собрать подписи всего пяти процентов жителей и предоставить их депутатам, которые в обязательном порядке обязаны рассмотреть инициативу.

Проблемы реформы местного самоуправления и ее результаты обсуждаются муниципальными политиками и служащими Финляндии. Активно участвуют в обсуждении и специалисты Ассоциации местных и региональных властей Финляндии, здесь обобщается, анализируется и осмысливается опыт различных регионов Финляндии, а также проводится сравнение с опытом других европейских стран, где реформы местного самоуправления прошли раньше. Значительное внимание уделяется в ходе анализа исследованию опыта внедрения принципов «эффективного управления». Специалистами Ассоциации совместно с муниципалитетами подготовлена и представлена программа «Новый муниципалитет 2017 – программа развития», отражающая наиболее острые проблемы и вызовы современного этапа развития местного самоуправления Финляндии и формулирующая базовые направления дальнейшего развития. Программа предусматривает создание гибкой системы развития местного самоуправления в условиях быстрого и интенсивного изменения окружающей среды, в которой муниципалитетам необходимо адаптироваться к широкому кругу политических, экономических, финансовых, социальных и экологических проблем, а также создать систему включения граждан в принятие политических решений. Соответственно, принципы «эффективного управления», ориентированные на социальное и этническое разнообразие, соблюдение прав граждан на волеизъявление и т.п., должны играть в этих процессах решающую роль. Целью проекта является «формулировка совместно с муниципалитетами видения и основных направлений политики по созданию структуры жизнеспособных муниципалитетов, способных функционировать в различном окружении и усилению местного самоуправления, готового удовлетворять потребности населения путем предоставлению различных видов социальных услуг» [7].

Заключение

Сейчас как в России, так и в Финляндии муниципалитеты переживают сложный процесс реформирования. Прослеживается тенденция к укрупнению муниципалитетов. Существующая разветвленная система управления требует больших затрат на ее содержание. К примеру, только в ведомстве одного департамента образования города Хельсинки – 8800 служащих разного рода, а если учитывать, что в среднем зарплата чиновника и служащего здесь варьируется от 2500 до 4000 евро, то итоговая сумма жалования составляет весомый фонд муниципальных расходов. На сегодняшний день правительство Финляндии планирует вдвое уменьшить число муниципалитетов, что вызывает недовольство у населения, так как высказываются опасения, что муниципальные услуги станут территориально недоступны. Российская система МСУ ставит во главу угла право населения на самоуправление, уделяя меньшее значение самой его организации на местах. Способность исполнения возложенных на систему МСУ функций в Евросоюзе тесно увязывается с принятыми там социальными стандартами, одинаковыми для всех стран-членов ЕС. В России на федеральном уровне единые стандарты пока не определены, но неспособность многих дефицитных муниципалитетов выполнять порученные им полномочия очевидна, и требует внимательного анализа для будущих решений. В такой ситуации эти полномочия берут на себя государственные органы, например, в отношении организации социального обеспечения населения. С другой стороны, при этом права местного самоуправления снова ограничиваются, а его будущее развитие ставится в прямую зависимость от объемов финансирования насущных потребностей территорий.

Наконец, явным недостатком российского опыта местного самоуправления можно считать определенную подконтрольность по вертикали институтам государственной власти, прежде всего уровня субъекта РФ. Традиция развития европейских муниципалитетов в гораздо большей мере состоит в движении инициативы снизу, от местных интересов навстречу центральным властным структурам, что может быть важным опытом для складывающейся российской системы МСУ.