Разработка проектов стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении

Под проектом стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении понимается комплекс мероприятий, реализуемый органами власти в сфере управления здравоохранением и частным партнером в целях повышения доступности и качества оказания медицинской помощи населению, повышения эффективности использования государственного имущества и достижения целевых показателей в сфере здравоохранения, предполагающий распределение функций, полномочий, ресурсов, финансовой нагрузки, рисков, и ответственности на условиях соглашения принятого партнерами.

Сценарии действий

В отличие от традиционного понимания государственно-частного партнерства при стратегическом партнерстве акцент ставится не на привлечение инвестиции для «латания дыр» в сфере оказания медицинских услуг, а на достижение стратегических целей в здравоохранении. Государство в процессе управления здравоохранением должно формировать среду кооперации интересов и предотвращения конфликтов между заинтересованными участниками системы здравоохранения [1].

Целесообразно выделить следующие стадии реализации стратегического партнерства государства и бизнеса:

1) определение приоритетных стратегических направлений в совершенствовании здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса;

2) стадия формирования, аккумулирования и отбора инициатив, направленных на совершенствование здравоохранения, которые целесообразно реализовывать при взаимном участии государства и бизнеса;

3) стадия принятия решения о разработке проекта в здравоохранении, реализуемого в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

4) стадия подготовки проекта в здравоохранении в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

5) мониторинг реализации проекта в здравоохранении в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

6) оценка результатов проекта в здравоохранении, реализуемого при взаимодействии государства и бизнеса.

Стадия определения приоритетных стратегических направлений в совершенствовании здравоохранения реализуется государством при участии общественности и признанных представителей медицины. Приоритетные стратегические направления целесообразно определять как на федеральном, так и на региональных уровнях. На федеральном уровне приоритетные направления закреплены в Концепции развития здравоохранения. Например, Концепция развития здравоохранения РФ содержит следующие приоритетные направления:

1) создание условий, возможностей и мотивации населения Российской Федерации для ведения здорового образа жизни;

2) переход на современную систему организации медицинской помощи;

3) конкретизация государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи;

4) создание эффективной модели управления финансовыми ресурсами программы государственных гарантий;

5) улучшение лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках системы обязательного медицинского страхования;

6) повышение квалификации медицинских работников и создание системы мотивации их к качественному труду;

7) развитие медицинской науки и инноваций в здравоохранении; информатизация здравоохранения.

По каждому из стратегических направлений целесообразно выбрать те, которые следует реализовывать предпочтительно на основе взаимодействия государства и бизнеса. Это может быть как направление в целом, так и отдельная его составляющая (все составляющие должны быть предварительно выделены).

Вторая стадия – формирование, аккумулирования и отбор инициатив, направленных на совершенствование здравоохранения может быть реализована по 4 сценариям (см. рис. 1). Первоочередной задачей является формирование портфеля инициатив, для чего необходимо организовать деятельность по их поиску и отбору [2].

После прохождения отбора инициативы ранжируются. В ранжировании участвуют инициативы, которые предлагаются к реализации в ближайший год. Инициативы, предлагаемые к реализации в более поздний срок участвуют в ранжировании в последующие периоды.

Рис. 1. Сценарии действий при инициировании проекта разными сторонами

Инициативы расставляются в порядке убывания интегральных значений. Первоочередными считаются те, у которых интегральное значение более высокое.

Третья стадия принятия решения о разработке проекта в здравоохранении, в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса. Для принятия решения о разработке проекта по каждой инициативе готовится аннотация, которая включает в себя следующие позиции: цель, решаемые задачи, функции публичного и частного партнера, ожидаемые выгоды участников и заинтересованных сторон.

Весь перечень инициатив, по которым принято положительное решение оформляются в единую Программу, которая согласуется с органами власти в сфере здравоохранения. По результатам согласования в Программу могут быть внесены изменения. Принятая Программа взаимодействия государства и бизнеса на текущий год утверждается уполномоченными органами.

В связи с тем, что инициативы поступают ежегодно, а срок реализации инициатив может составлять более 20 лет, формируемая ежегодная программа учитывает как вновь поступившие инициативы, так и проекты, реализация которых начата в предыдущие периоды и продолжится в текущий год. Однако реализуемые инициативы должны ежегодно пересматриваться и по результатам промежуточной оценки при необходимости корректироваться.

Стадия подготовки проекта

Стадия подготовки проекта в здравоохранении на основе стратегического партнерства государства и бизнеса включает в себя три этапа:

Этап 1. Обоснование инициативы.

Этап 2. Подготовка проектной документации для заключения контракта.

Этап 3. Подготовка реализации проекта.

На этапе обоснования инициативы составляется предварительная смета затрат на реализацию инициативы, рассчитывается бюджетная и экономическая эффективность, конкретизируются внеэкономические выгоды. На данном этапе целесообразно определить возможные формы и модели взаимодействия государства и бизнеса, провести проверку соответствия проекта по инициативе действующей нормативно-правовой базе.

На первом этапе выявляется необходимость привлечения сторонних организаций (консалтинговых, научно-исследовательских) для участия в подготовке проекта, определяются возможные источники финансирования и их соотношение, составляется план-график подготовки проектной документации. На первом этапе формируется проектная группа. Проектная группа готовит проект и каждый участник должен предварительно пройти соответствующее обучение.

Подготовка проектной документации для заключения контракта имеет свою специфику от выбранной формы взаимодействия государства и бизнеса. Наиболее трудоемким является процесс подготовки проектной документации для проектов реализуемых в рамках государственно-частного партнерства по контрактной основе.

В соответствии с действующим законодательством отбор частного партнера осуществляется на конкурсной основе. Подготовка проектной документации осуществляется с юридической, экономической, организационной и технической стороны.

В соответствии с методическими рекомендациями центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка юридическая подготовка проекта включает: анализ прав на имущество и оформление правоустанавливающих документов, анализ нормативных актов, юридическую структуру отношений партнеров, подготовку проекта контракта.

Экономическая подготовка проекта включает: анализ спроса и предложения, обоснование тарифов, обоснование бюджетных субсидий, обоснование бюджетной эффективности, подготовку бизнес-плана и финансовой модели;

Техническая подготовка проекта включает определение показателей качества и эффективности проекта, выработку технических решений по ее достижению, анализ вопросов получения разрешений и согласований, оценку проектных затрат.

На наш взгляд на данном этапе весьма актуальна организационная подготовка проекта, которая включает: установление перечня участников проекта, функции каждого участника, регламенты взаимодействия участников, определение границ объекта взаимодействия государства и бизнеса, конкретизацию сроков проекта. Второй этап заканчивается проведением конкурса о заключении контракта с частным партнером.

На этапе подготовки реализации проекта осуществляется заключение соглашений с финансирующими организациями, осуществляется подготовка персонала, задействованного в реализации проекта, осуществляется необходимое материально-техническое оснащение.

Стадия мониторинга исполнения проекта в здравоохранении, реализуемого в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса, является наиболее ответственной в ходе взаимодействия государства и бизнеса в здравоохранении. В заключаемом партнерами контракте должны быть четко определены показатели для мониторинга и определены критерии оценки деятельности частного партнера. В случае если критерии по результатам плановых проверок не соблюдены, создается согласовательная комиссия. Согласовательная комиссия включает представителей частного и публичного партнера и определяет план по устранению возникших отклонений с указанием сроков. По истечении установленного срока осуществляется повторная проверка, если критерии, установленные в договоре, по-прежнему не удалось соблюсти, контракт с частным партнером расторгается досрочно.

Заключительная стадия реализации проектов на основе стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении – оценка результатов проекта в здравоохранении, реализуемого при взаимодействии государства и бизнеса. Оценка результатов осуществляется по окончании проекта.

В ходе оценки выявляется степень достижения поставленных целей и задач, проводится расчет отклонений плановой и фактической бюджетной и экономической эффективности, определяется степень достижения планируемых внеэкономических выгод, определяются неплановые выгоды и затраты. По окончании проекта развития здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса целесообразно формировать паспорт проекта. База данных паспортов реализованных проектов в здравоохранении позволит более обоснованно осуществлять выбор инициатив и выполнять проектные работы в будущем.

Наличие паспортов проектов позволяет выявить наиболее предпочтительные и наиболее рискованные варианты партнерства, что будет иметь существенное значение при дальнейшем взаимодействии государства и бизнеса в здравоохранении

Реализация проектов на основе стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении требует сформированной инфраструктуры. Под инфраструктурой понимается совокупность организаций и субъектов, обеспечивающих условия и участвующих в реализации взаимодействия государства и бизнеса в здравоохранении.

На наш взгляд целесообразно создание координационного органа по реализации проектов на основе стратегического партнерства между государственными органами в сфер здравоохранения и частным партнером (далее – координационный орган).

Для более четкой координации предлагается создание координационной площадки. Координационная площадка – это организация (либо реальная, либо виртуальная), формирующая рынок инициатив в сфере здравоохранения путем организации и регулирования взаимодействия инициаторов, инвесторов и органов государственного управления, осуществляемой в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным ею правилам.

Функции координационной площадки:

- анализ рынка инициатив в сфере здравоохранения;

- прогноз потребностей на проекты с совместным участием государства и бизнеса в здравоохранении;

- формирование баз данных инициатив, базы данных предпочтений со стороны органов государственной власти в сфере здравоохранения и инвесторов;

- получение, хранение и обработка информации аккумулированной в ходе работы координационной площадки;

- информационное обслуживание участников координационной площадки;

- осуществление процедуры предоставления доступа к участию на координационной площадке инициаторам, инвесторам и органам государственной власти;

- консультации по вопросам взаимодействия государства и бизнеса (в том числе государственно-частного партнерства) в здравоохранении;

- оформление соглашений о намерениях и договоров между партнерами;

- контроль соблюдения участниками координационной площадки условий работы на ней;

- совершенствование работы координационной площадки с целью облегчения доступа к интеллектуальным и финансовым ресурсам в целях развития здравоохранения;

- привлечение участников с помощью продвижения на координационную площадку.

Роль координационной площадки при реализации стратегического партнерства государства и бизнеса наиболее высока на стадии аккумулирования инициатив.

Стадии отбора проектов в здравоохранении в условиях работы координационной площадки:

Стадия 1. Отбор участников координационной площадки.

Стадия 2. Предварительный отбор инициатив для возможности выставить ее на торги.

Стадия 3. Отбор инициативы органами государственной власти – результат подтверждения заинтересованности.

Стадия 4. Отбор инициативы частным партнером – результат подтверждения заинтересованности.

Стадия 5. Заключительная стадия отбора проектов в здравоохранении в условиях работы координационной площадки – отбор проекта для включения в программу развития здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса на будущий год.

Для отбора проекта требуется не изолировано оценить проект, а в комплексе, в целом каждую возможную комбинацию проектов, отобранных для включения в программу.

В ходе процедур отбора инициатив и проектов агент имеет право формировать и привлекать различные экспертные и консультационные советы.

Выводы

В целях регламентации процесса взаимодействия государства и бизнеса, на наш взгляд, целесообразно выделить стадии и этапы разработки проектов стратегического партнерства в здравоохранении, которая позволит на основании определения приоритетных направлений осуществить формирование базы данных по инициативам в сфере стратегического партнерства в здравоохранении, их отбор, разработку и реализацию проектов, мониторинг и контроль за их реализацией.

Выгодами от отбора проектов, предполагающих участие государства и бизнеса в условиях функционирования координационной площадки, являются экономия времени и средств на подбор партнера.

Координационная площадка должна быть сформирована на основе отлаженности процедур работы на ней как для инициаторов, так и для органов государственной власти в сфере здравоохранения и для инвесторов.