Разработка проектов стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении

Под проектом стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении понимается комплекс мероприятий, реализуемый органами власти в сфере управления здравоохранением и частным партнером в целях повышения доступности и качества оказания медицинской помощи населению, повышения эффективности использования государственного имущества и достижения целевых показателей в сфере здравоохранения, предполагающий распределение функций, полномочий, ресурсов, финансовой нагрузки, рисков и ответственности на условиях соглашения, принятого партнерами.

Сценарии действий

В отличие от традиционного понимания государственно-частного партнерства при стратегическом партнерстве акцент ставится не на привлечение инвестиций для «латания дыр» в сфере оказания медицинских услуг, а на достижение стратегических целей в здравоохранении. Государство в процессе управления здравоохранением должно формировать среду кооперации интересов и предотвращения конфликтов между заинтересованными участниками системы здравоохранения (Валесян, 2009).

Целесообразно выделить следующие стадии реализации стратегического партнерства государства и бизнеса:

1) определение приоритетных стратегических направлений в совершенствовании здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса;

2) стадия формирования, аккумулирования и отбора инициатив, направленных на совершенствование здравоохранения, которые целесообразно реализовывать при взаимном участии государства и бизнеса;

3) стадия принятия решения о разработке проекта в здравоохранении, реализуемого в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

4) стадия подготовки проекта в здравоохранении в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

5) мониторинг реализации проекта в здравоохранении в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса;

6) оценка результатов проекта в здравоохранении, реализуемого при взаимодействии государства и бизнеса.

Стадия определения приоритетных стратегических направлений в совершенствовании здравоохранения реализуется государством при участии общественности и признанных представителей медицины. Приоритетные стратегические направления целесообразно определять как на федеральном, так и на региональных уровнях. На федеральном уровне приоритетные направления закреплены в Концепции развития здравоохранения. Например, Концепция развития здравоохранения РФ содержит следующие приоритетные направления:

1) создание условий, возможностей и мотивации населения Российской Федерации для ведения здорового образа жизни;

2) переход на современную систему организации медицинской помощи;

3) конкретизация государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи;

4) создание эффективной модели управления финансовыми ресурсами программы государственных гарантий;

5) улучшение лекарственного обеспечения граждан в амбулаторных условиях в рамках системы обязательного медицинского страхования;

6) повышение квалификации медицинских работников и создание системы мотивации их к качественному труду;

7) развитие медицинской науки и инноваций в здравоохранении; информатизация здравоохранения.

По каждому из стратегических направлений целесообразно выбрать те, которые следует реализовывать предпочтительно на основе взаимодействия государства и бизнеса. Это может быть как направление в целом, так и отдельная его составляющая (все составляющие должны быть предварительно выделены).

Вторая стадия – формирование, аккумулирование и отбор инициатив, направленных на совершенствование здравоохранения, – может быть реализована по 4 сценариям (см. рис. 1). Первоочередной задачей является формирование портфеля инициатив, для чего необходимо организовать деятельность по их поиску и отбору (Живиця, 2010).

После прохождения отбора инициативы ранжируются. В ранжировании участвуют инициативы, которые предлагаются к реализации в ближайший год. Инициативы, предлагаемые к реализации в более поздний срок, участвуют в ранжировании в последующие периоды.

Рисунок 1. Сценарии действий при инициировании проекта разными сторонами

Инициативы расставляются в порядке убывания интегральных значений. Первоочередными считаются те, у которых интегральное значение более высокое.

Третья стадия принятия решения о разработке проекта в здравоохранении в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса. Для принятия решения о разработке проекта по каждой инициативе готовится аннотация, которая включает в себя следующие позиции: цель, решаемые задачи, функции публичного и частного партнера, ожидаемые выгоды участников и заинтересованных сторон.

Весь перечень инициатив, по которым принято положительное решение оформляются в единую программу, которая согласуется с органами власти в сфере здравоохранения. По результатам согласования в программу могут быть внесены изменения. Принятая программа взаимодействия государства и бизнеса на текущий год утверждается уполномоченными органами.

В связи с тем, что инициативы поступают ежегодно, а срок реализации инициатив может составлять более 20 лет, формируемая ежегодная программа учитывает как вновь поступившие инициативы, так и проекты, реализация которых начата в предыдущие периоды и продолжится в текущий год. Однако реализуемые инициативы должны ежегодно пересматриваться и по результатам промежуточной оценки при необходимости корректироваться.

Стадия подготовки проекта

Стадия подготовки проекта в здравоохранении на основе стратегического партнерства государства и бизнеса включает в себя три этапа:

Этап 1. Обоснование инициативы.

Этап 2. Подготовка проектной документации для заключения контракта.

Этап 3. Подготовка реализации проекта.

На этапе обоснования инициативы составляется предварительная смета затрат на реализацию инициативы, рассчитывается бюджетная и экономическая эффективность, конкретизируются внеэкономические выгоды. На данном этапе целесообразно определить возможные формы и модели взаимодействия государства и бизнеса, провести проверку соответствия проекта по инициативе действующей нормативно-правовой базе.

На первом этапе выявляется необходимость привлечения сторонних организаций (консалтинговых, научно-исследовательских) для участия в подготовке проекта, определяются возможные источники финансирования и их соотношение, составляется план-график подготовки проектной документации. На первом этапе формируется проектная группа. Проектная группа готовит проект, и каждый участник должен предварительно пройти соответствующее обучение.

Подготовка проектной документации для заключения контракта имеет свою специфику от выбранной формы взаимодействия государства и бизнеса. Наиболее трудоемким является процесс подготовки проектной документации для проектов, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства по контрактной основе.

В соответствии с действующим законодательством отбор частного партнера осуществляется на конкурсной основе. Подготовка проектной документации осуществляется с юридической, экономической, организационной и технической сторон.

В соответствии с методическими рекомендациями Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка юридическая подготовка проекта включает анализ прав на имущество и оформление правоустанавливающих документов, анализ нормативных актов, юридическую структуру отношений партнеров, подготовку проекта контракта.

Экономическая подготовка проекта включает анализ спроса и предложения, обоснование тарифов, обоснование бюджетных субсидий, обоснование бюджетной эффективности, подготовку бизнес-плана и финансовой модели.

Техническая подготовка проекта включает определение показателей качества и эффективности проекта, выработку технических решений по ее достижению, анализ вопросов получения разрешений и согласований, оценку проектных затрат.

На наш взгляд, на данном этапе весьма актуальна организационная подготовка проекта, которая включает установление перечня участников проекта, функции каждого участника, регламенты взаимодействия участников, определение границ объекта взаимодействия государства и бизнеса, конкретизацию сроков проекта. Второй этап заканчивается проведением конкурса о заключении контракта с частным партнером.

На этапе подготовки реализации проекта осуществляется заключение соглашений с финансирующими организациями, осуществляется подготовка персонала, задействованного в реализации проекта, осуществляется необходимое материально-техническое оснащение.

Стадия мониторинга исполнения проекта в здравоохранении, реализуемого в рамках стратегического партнерства государства и бизнеса, является наиболее ответственной в ходе взаимодействия государства и бизнеса в здравоохранении. В заключаемом партнерами контракте должны быть четко определены показатели для мониторинга и определены критерии оценки деятельности частного партнера. В случае если критерии по результатам плановых проверок не соблюдены, создается согласовательная комиссия. Согласовательная комиссия включает представителей частного и публичного партнера и определяет план по устранению возникших отклонений с указанием сроков. По истечении установленного срока осуществляется повторная проверка; если критерии, установленные в договоре, по-прежнему не удалось соблюсти, контракт с частным партнером расторгается досрочно.

Заключительная стадия реализации проектов на основе стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении – оценка результатов проекта в здравоохранении, реализуемого при взаимодействии государства и бизнеса. Оценка результатов осуществляется по окончании проекта.

В ходе оценки выявляется степень достижения поставленных целей и задач, проводится расчет отклонений плановой и фактической бюджетной и экономической эффективности, определяется степень достижения планируемых внеэкономических выгод, определяются внеплановые выгоды и затраты. По окончании проекта развития здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса целесообразно формировать паспорт проекта. База данных паспортов реализованных проектов в здравоохранении позволит более обоснованно осуществлять выбор инициатив и выполнять проектные работы в будущем.

Наличие паспортов проектов позволяет выявить наиболее предпочтительные и наиболее рискованные варианты партнерства, что будет иметь существенное значение при дальнейшем взаимодействии государства и бизнеса в здравоохранении.

Реализация проектов на основе стратегического партнерства государства и бизнеса в здравоохранении требует сформированной инфраструктуры. Под инфраструктурой понимается совокупность организаций и субъектов, обеспечивающих условия и участвующих в реализации взаимодействия государства и бизнеса в здравоохранении.

На наш взгляд, целесообразно создание координационного органа по реализации проектов на основе стратегического партнерства между государственными органами в сфере здравоохранения и частным партнером (далее – координационный орган).

Для более четкой координации предлагается создание координационной площадки. Координационная площадка – это организация (либо реальная, либо виртуальная), формирующая рынок инициатив в сфере здравоохранения путем организации и регулирования взаимодействия инициаторов, инвесторов и органов государственного управления, осуществляемого в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным ею правилам.

Функции координационной площадки:

- анализ рынка инициатив в сфере здравоохранения;

- прогноз потребностей на проекты с совместным участием государства и бизнеса в здравоохранении;

- формирование баз данных инициатив, базы данных предпочтений со стороны органов государственной власти в сфере здравоохранения и инвесторов;

- получение, хранение и обработка информации аккумулированной в ходе работы координационной площадки;

- информационное обслуживание участников координационной площадки;

- осуществление процедуры предоставления доступа к участию на координационной площадке инициаторам, инвесторам и органам государственной власти;

- консультации по вопросам взаимодействия государства и бизнеса (в том числе государственно-частного партнерства) в здравоохранении;

- оформление соглашений о намерениях и договоров между партнерами;

- контроль соблюдения участниками координационной площадки условий работы на ней;

- совершенствование работы координационной площадки с целью облегчения доступа к интеллектуальным и финансовым ресурсам в целях развития здравоохранения;

- привлечение участников с помощью продвижения на координационную площадку.

Роль координационной площадки при реализации стратегического партнерства государства и бизнеса наиболее высока на стадии аккумулирования инициатив.

Стадии отбора проектов в здравоохранении в условиях работы координационной площадки:

Стадия 1. Отбор участников координационной площадки.

Стадия 2. Предварительный отбор инициатив для возможности выставить ее на торги.

Стадия 3. Отбор инициативы органами государственной власти – результат подтверждения заинтересованности.

Стадия 4. Отбор инициативы частным партнером – результат подтверждения заинтересованности.

Стадия 5. Заключительная стадия отбора проектов в здравоохранении в условиях работы координационной площадки – отбор проекта для включения в программу развития здравоохранения на основе взаимодействия государства и бизнеса на будущий год.

Для отбора проекта требуется не изолировано оценить проект, а в комплексе, в целом, рассмотреть каждую возможную комбинацию проектов, отобранных для включения в программу.

В ходе процедур отбора инициатив и проектов агент имеет право формировать и привлекать различные экспертные и консультационные советы.

Выводы

В целях регламентации процесса взаимодействия государства и бизнеса, на наш взгляд, целесообразно выделить стадии и этапы разработки проектов стратегического партнерства в здравоохранении, которые позволят на основании определения приоритетных направлений осуществить формирование базы данных по инициативам в сфере стратегического партнерства в здравоохранении, их отбор, разработку и реализацию проектов, мониторинг и контроль за их реализацией.

Выгодами от отбора проектов, предполагающих участие государства и бизнеса в условиях функционирования координационной площадки, являются экономия времени и средств на подбор партнера.

Координационная площадка должна быть сформирована на основе отлаженности процедур работы на ней как для инициаторов, так и для органов государственной власти в сфере здравоохранения и для инвесторов.