Анализ эффективности реализации проектного управления здравоохранением в регионе

Введение

Вызовы, с которыми сталкивается в последние годы система здравоохранения Российской Федерации, требуют поиска эффективных методов для ответа на них. Способом разрешения существующих проблем является внедрение новых инструментов и механизмов, процедур и методов управления, создание эффективной модели управления системой здравоохранения и ее элементами с помощью проектного подхода и управления программами и проектами [15, c. 54] (Zlodeeva, 2020, р. 54).

На сегодняшний день проектный подход становится современным трендом в государственном управлении Российской Федерации. Он хорошо зарекомендовал себя в течение нескольких десятилетий во многих развитых странах [13, с. 96] (Gurina, Yatsukhin, Zubkov, Shchetinina, Vladimirova, 2021, р. 96). Применение проектного подхода в государственном секторе является актуальной мерой, направленной на повышение эффективности реализации государственного управления сложными стратегическими задачами. С теоретической точки зрения использование проектного подхода заключается в обеспечении соблюдения гарантированных конечных результатов и сроков, четкой последовательности, личной ответственности, простом управлении проектом, оптимизации и улучшении качества предоставляемых услуг [16, c. 72; 11, с. 16] (Zubareva, 2019, р. 72; Gabueva, Gabuniya, 2021, р. 16).

Активное развитие проектной деятельности в нашей стране берет начало с издания Президентом РФ Указа от 7 мая 2018 года № 204 [1], а также Постановления Правительства РФ от 15.10.2016 года № 1050 [4]. В документах декларирируется введение и использование таких инструментов управления, как национальный, федеральный, ведомственный, а также региональный проекты. Организацию проектной деятельности в настоящее время обеспечивает Департамент проектного управления при Минэкономразвития РФ.

В рамках каждого национального проекта реализуются федеральные проекты. Если говорить о национальном проекте «Здравоохранение», то на его реализацию планируется потратить 1725,8 млрд руб., что составляет 8,9% в общем объеме финансирования всех национальных проектов в Российской Федерации на 2019–2024 гг. [14] (Zaigralova, 2020).

Национальный проект «Здравоохранение» включает в себя федеральные проекты, связанные с противодействием онкологическим заболеваниям; противодействием заболеваниям сердечно-сосудистой системы; повышением уровня обеспеченности медицинской сферы кадрами высокой квалификации; развитием инфраструктуры детского здравоохранения; внедрением современных медицинских технологий; развитием сети медицинских исследовательских центров по всей стране; совершенствованием системы оказания первичной медицинской помощи; созданием на основе единой информационной системы здравоохранения в стране общего цифрового контура. Особо стоит отметить, что серьезные ограничения в реализации проекта в последние два года были связаны с пандемией [14, c. 149; 20, с. 103] (Zaigralova, 2020, р. 149; Yarasheva, Makar, 2020, р. 103).

В Липецкой области реализуются более пяти десятков региональных проектов, которые направлены на достижение целей национальных проектов. Среди них проект «Здравоохранение» [7].

Недостаточная разработанность вопросов формирования и развития системы управления проектами при решении государственных задач, в частности при решении проблем развития сферы здравоохранения в регионе, послужила основанием для проведения данного исследования, в рамках которого обобщаются результаты деятельности региональных органов власти по реализации проектов в сфере здравоохранения.

В настоящем исследовании мы рассмотрели проектное управление в сфере здравоохранения на региональном уровне и проанализировали эффективность и перспективы реализации государственной программы и региональных проектов в данной сфере. Таким образом, предметом данного исследования выступают результаты, отражающие эффективность функционирования системы проектного управления здравоохранением на региональном уровне.

Цель исследования – проведение анализа реализации региональных проектов в сфере здравоохранения Липецкой области органами власти и выявление проблем и перспектив развития в данной сфере.

Научная новизна результатов исследования заключается в обосновании использования элементов системы проектного управления в повышении эффективности управления здравоохранением на региональном уровне.

Результаты деятельности региональных органов власти по проектному управлению здравоохранением в регионе

В Липецкой области функционирует многоуровневая структура проектного управления, работа которой направлена на реализацию национальных и региональных проектов (программ). Ее организационным штабом, принимающим стратегические решения по управлению проектной деятельностью, выступает координационный Совет по проектному управлению в регионе [8, 9].

В регионе успешно реализуются мероприятия федеральных и региональных программ и проектов в сфере здравоохранения, направленные на достижение национальных целей, предусмотренных Указами Президента РФ от 21.07.2020 № 474 [2] и от 04.02.2021 № 68 [3].

Рассмотрим результаты реализации региональных проектов в сфере здравоохранения Липецкой области (рис. 1).

Рисунок 1. Финансовое обеспечение региональных проектов в сфере здравоохранения в Липецкой области в 2022 г. (план), млн руб.

Источник: составлено авторами.

Так, в рамках регионального проекта «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи» обеспечивается оптимальная доступность для населения медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь. Так, в 2021 г. на оказание медицинской помощи с использованием санитарной авиации было предусмотрено 30,5 млн руб. План по вылетам на 2021 г. достигнут: осуществлено 59 вылетов (план – 40 вылетов), эвакуировано 58 пациентов, в т.ч. двое детей. Кассовые расходы составили 21,6 млн руб. В целях создания условий для обеспечения доступности медицинской помощи сельскому населению на создание 16 модульных фельдшерско-акушерских пунктов предусмотрено 160,17 млн руб., в том числе средств федерального бюджета – 62,7 млн руб., из регионального бюджета – 97,5 млн руб. Завершается оснащение 15 создаваемых в муниципальных районах Липецкой области МФАП мебелью, медицинской мебелью, медицинскими и прочими изделиями, автоматизированными рабочими местами (предусмотрено 18,5 млн руб. областного бюджета, кассовые расходы составили 13,1 млн руб.) [24].

В соответствии с региональной программой модернизации первичного звена здравоохранения Липецкой области осуществляется строительство и капитальный ремонт стационарно-поликлинических корпусов, зданий детских поликлиник и женской консультации, фельдшерско-акушерских пунктов, закупается медицинское оборудование автомобилей для доставки пациентов, медицинских работников, а также перевозки биологических материалов и лекарственных препаратов до жителей отдаленных районов области. На эти цели в 2021 году было предусмотрено 488 млн руб. [23, 24].

С целью повышения доступности медицинской помощи путем оптимизации внутренних процессов работы с минимизацией потерь времени и ресурсов в Липецкой области реализуется проект «Бережливая поликлиника». В 2021 году продолжена работа в этом направлении в 35 поликлиниках (поликлинических отделениях), обслуживающих взрослое население, и 35 детских поликлиниках (отделениях) региона [23]. В поликлиниках созданы и успешно функционируют открытые регистратуры, комплексы электронной очереди; продолжается работа по широкому внедрению системы 5С на рабочих местах. Этапы внедрения бережливых технологий в медицинских организациях Липецкой области представлены на рисунке 2.

Рисунок 2. Этапы внедрения бережливых технологий в медицинских организациях Липецкой области

Источник: составлено авторами.

В Липецкой области реализуются мероприятия регионального проекта «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями», на исполнение которых в 2021 году предусмотрено 75,1 млн руб. (кассовые расходы составили 74,8 млн руб.). Результатом реализации мероприятий в рамках этого проекта стало переоснащение оборудованием региональных сосудистых центров [24].

Особую актуальность имеет повышение уровня оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями. Так, в 2021 году в рамках одноименного регионального проекта на эти цели было предусмотрено 135,9 млн руб. Это позволило закупить 6 единиц медицинского оборудования. Кроме того, частично реализованы мероприятия по закупке медицинского и прочего оборудования, начатые в 2019 году, направленные на оснащение находящегося на стадии строительства операционного корпуса ГУЗ «Липецкий областной онкологический диспансер». На эти цели в 2021 году было предусмотрено 283,5 млн руб. и при этом освоено 75% [24].

Согласно региональному проекту «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям», на развитие материально-технической базы в 2021 году было предусмотрено 136,5 млн руб. Заключены контракты на поставку рентгеновских аппаратов на сумму 131,9 млн руб. В целях создания организационно-планировочных решений в 9 медицинских организациях области заключены контракты на сумму 3,1 млн руб. [23].

В рамках регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения» реализуется ряд системных мер по модернизации и развитию региональной информационно-аналитической системы (РИАМС) и сопутствующей ей инфраструктуры (в т.ч. увеличены серверные мощности центра обработки данных), закупке автоматизированных рабочих мест и многофункциональных устройств [17; 19, c. 620] (Ignatova, Zolochevskaya, Podolskaya, 2022; Manuylov, Sanina, Kravtsova, Shcherbyuk, Guseva, 2022, р. 620). Так, в 2021 году на эти цели из бюджета было выделено 142 млн руб., кассовые расходы составили 141,0 млн руб. Для нужд медицинских организаций было закуплено 380 автоматизированных рабочих мест и 380 многофункциональных устройств для медицинских сотрудников [24].

В связи со сложной эпидемиологической обстановкой для улучшения качества оказания медицинской помощи населению в условиях борьбы с новой коронавирусной инфекцией были разработаны и внедрены во всех медицинских организациях региона модули «Экстренное оповещение об инфекционных заболеваниях» и «Вызов врача на дом через ЕПГУ». Кроме того, реализован плановый переход на новую платформу РИАМС в части выписки и отпуска льготных лекарственных препаратов, оказания медицинской помощи по стоматологическому, амбулаторному и стационарному профилю. Продолжается работа по улучшению взаимодействия между РИАМС и Единой диспетчерской службой Липецкой области, на базе которой с 2020 года населению предоставляются услуги записи к врачу и вызова врача на дом. Завершились работы согласно государственному контракту по подключению к локальным вычислительным сетям в медицинских организациях области, по подключению лабораторного и диагностического оборудования. В рамках развития РИАМС в 2021 году были разработаны, модернизированы, внедрены и адаптированы к нуждам медицинских организаций региона 23 модуля и подсистемы [23].

В Липецкой области активно развиваются и внедряются телемедицинские технологии. Проведена апробация нового цифрового решения – робота «Ксения» (пилотный проект с использованием телемедицинской платформы компании «СберЗдоровье»). «Ксения» проводит дистанционный опрос пациентов, собирает и анализирует информацию основных показателей здоровья: температура тела, артериальное давление, тяжесть в груди, общее самочувствие, и передает ее в электронную медицинскую карту пациента. Если наблюдается ухудшение состояния пациента, робот немедленно передает информацию врачу.

Еще раз отметим, что мероприятия национального проекта «Здравоохранение» в части реализуемых на территории Липецкой области региональных проектов включены в состав соответствующих подпрограмм государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области». В рамках этой программы создаются условия для повышения качества и доступности медицинской помощи населению, лекарственного обеспечения населения, распространения здорового образа жизни, а также внедрения инновационных технологий в здравоохранении. В 2021 году на эти цели по данной программе из регионального бюджета было выделено 11953,8 млн руб. [25, 10]. Кроме того, 1800,8 млн руб. поступили из федерального бюджета, бюджет ОМС составил 12 010,6 млн руб. Всего объем финансирования составил 27057,5 млн руб. (рис. 3).

Источники финансового обеспечения мероприятий в рамках указанной программы в 2021 году представлены в таблице 1. В данном случае мы видим, что основные средства направлены на профилактику заболеваний и совершенствование оказания специализированной помощи.

Значения трех индикаторов задач и 30 показателей государственной программы достигли 100%, в частности удовлетворенность населения качеством медицинской помощи – 63% (100% к плану). Более 10 показателей, таких, например, как смертность от всех причин, а также снижение общей заболеваемости населения, оказались ниже запланированного значения, что связано с распространением новой коронавирусной инфекции.

Рисунок 3. Источники финансирования государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области» в 2021 году; %

Источник: составлено авторами.

Таблица 1

Финансирование мероприятий в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области» в 2021 г., млн руб.

В целом по результатам проведенного за 2021 год мониторинга эффективности реализации программы «Развитие здравоохранения Липецкой области» итоговая балльная оценка программы составила 8,71 балла, то есть государственная программа оценивается как эффективная. Таким образом, можно сделать вывод об относительно успешной реализации проектной деятельности региональных органов власти в рассматриваемой сфере.

Эффективность и перспективы реализации проектного управления здравоохранением в регионе

Продолжая говорить об оценке эффективности реализации программы «Развитие здравоохранения Липецкой области», стоит отметить, что ее динамика имеет тенденцию к снижению (рис. 4).

Рисунок 4. Итоговая оценка эффективности реализации государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области» в 2017–2021 гг.

Источник: составлено авторами.

Это вполне объяснимо, учитывая общую тенденцию динамики результативности государственных программ в Липецкой области, а также сложившуюся непростую ситуацию с пандемией.

Это же касается и других показателей эффективности реализации программы развития здравоохранения региона (достижение целевых индикаторов и показателей задач программы и ее подпрограмм) – они оказались ниже запланированного уровня и имеют тенденцию к снижению по годам (рис. 5).

Рисунок 5. Оценка эффективности реализации государственной программы «Развитие здравоохранения Липецкой области» в 2017–2021 гг. по показателям

Источник: составлено авторами.

Более того, и оценка наступления и достижения значений контрольных событий в рассматриваемом периоде уменьшается, что может свидетельствовать об ухудшении прогноза достижения показателей программы в заявленные сроки. Однако средняя степень достижения целевых индикаторов и показателей задач по программе развития здравоохранения в разрезе государственных программ повысилась с 112,5% в 2017 году до 125,97% в 2021 году, что соответствует общей тенденции повышения показателей выполнения программ Липецкой области (с 105,2% в 2017 году до 122,21% в 2021 году).

При этом нельзя не отметить, что развитие системы управления проектами зависит от стадии развития организации проектной деятельности в регионе. Для сферы здравоохранения Липецкой области, как утверждают специалисты, – это начальная стадия внедрения проектного управления. Очевидно в связи с этим, что результаты деятельности Управления здравоохранения Липецкой области, в том числе по реализации управления проектами, можно признать вполне высокими, соответствующими плановым и способствующими развитию региона.

Опираясь на данные исследований систем проектного управления регионов страны, согласно которым общая сформированность системы проектного управления в Липецкой области может быть оценена как средняя [18, с. 12] (Kelesh, 2019, р. 12), в качестве рекомендаций по повышению эффективности реализации управления проектной деятельностью в сфере здравоохранения Липецкой области можно предложить совершенствование оценки эффективности управления проектами в сфере здравоохранения, а также повышение мотивации участников проектов. В первом случае речь идет о создании единой системы показателей, позволяющих оценивать результаты применения инструментов управления проектами и проводить сравнительную оценку организаций и учреждений в данном аспекте. Во втором случае имеется в виду система стимулирования участников проектов. Немаловажным является также повышение эффективности существующих в регионе механизмов проектного управления в сфере здравоохранения и совершенствование деятельности по практической реализации этих проектов.

Для формирования системы и организационной поддержки на уровне региона, а также на уровне медицинской организации необходимо формирование системы принятия решений проектного управления в сфере здравоохранения Липецкой области. В ней должны быть взаимоувязаны созданная на уровне регионального органа власти в сфере здравоохранения система управления программами, а также входящими в них подпрограммами, государственными проектами, региональными проектами, с системой управления локальными проектами и системой управления проектами с лежащим в ее основе проектным менеджментом на уровне учреждений здравоохранения.

Заключение

Подводя итоги вышесказанному, необходимо отметить, что использование перспективных методов управления должно существенно повышать результативность деятельности государственных органов и, следовательно, улучшить качество жизни населения. В качестве эффективных моделей государственного управления, отвечающих современным вызовам, выступает проектный подход, активно используемый государственными органами разных стран.

Анализ предмета исследования показал, что использование государственных программ для развития здравоохранения обусловлено необходимостью претворения в жизнь тех стратегических приоритетов, которые ставятся перед данной сферой с целью формирования современной системы оказания медицинской помощи населению.

В Липецкой области реализуются мероприятия государственных программ и региональных проектов, направленных на реализацию в регионе федеральных проектов, которые предусмотрены в структуре национального проекта «Здравоохранение». Речь идет о государственной программе «Развитие здравоохранения Липецкой области» и региональных проектах в сфере здравоохранения.

Основные проблемы реализации проектного управления, в частности в сфере здравоохранения региона, лежат в области формирования механизма управления программами и проектами. В связи с этим ключевыми направлениями повышения эффективности реализации проектной деятельности в сфере здравоохранения на региональном уровне должны стать совершенствование оценки эффективности управления проектами, а также повышение мотивации участников проектов.