Методические основы исследования проблем военно-бюджетного планирования

Характер программно решаемых проблем, временные и ресурсные ограничения, намечаемые сроки и область действия программ, состав исполнителей, специфика действующих рыночных механизмов и отношений накладывают отпечатки на применяемую методику разработки программ, порядок выполнения расчетно-аналитических процедур. Это особенно важно в условиях развития Вооруженных Сил РФ.

Наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации целевых программ в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в уникальности и специфике каждой из них.

Конечно, формируя новую программу, разработчик использует опыт разработки аналогичных программ, применяет методические рекомендации, выработанные теорией программно-целевого планирования и управления. Но обладание этой информацией недостаточно для полноценной разработки целевой программы.

Критерий бюджетной достаточности

В условиях реформирования Вооруженных Сил необходимо выработать общие требования к формированию целевых программ для военно-бюджетного планирования. Речь идет не об общепринятых критериях отбора проблем для программной проработки, таких, как важность и приоритетность проблемы, невозможность их решения в нужных объемах и в желательные сроки общими рыночными механизмами, комплексность, новизна решения проблем, целевой характер и др. На наш взгляд, с научной точки зрения целесообразно выделить бюджетные критерии программно-целевого планирования, которые требуют специального рассмотрения.

Целевые программы являются по своей сути бюджетным документом. Формирование перечня федеральных целевых программ (ФЦП) и определение объема их финансирования за счет федерального бюджета являются составными частями единого бюджетного процесса. По сути дела перечень федеральных целевых программ представляет собой самостоятельный программный раздел федерального бюджета страны.

Применение программно-целевого метода связано с решением отдельных проблем социально-экономического развития. Поэтому приходится иметь в виду связь данной программной проблемы с другими проблемами и с общими политическими, экономическими, социальными, экологическими условиями внешней среды. Наличие этой среды накладывает ряд ограничений на избираемые программные способы решения проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Учет подобных ограничений наряду с анализом возможных побочных последствий предпринимаемых программных действий возможен при корректном использовании программно-целевого метода.

Основное назначение целевых программ – ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения целевых ориентиров. Поэтому основным бюджетным критерием отбора проблем для включения в перечень ФЦП является возможность федерального бюджета финансировать все ФЦП без ущерба для непрограммной части бюджета и без образования его дефицита. Этот критерий может быть назван критерием бюджетной достаточности.

В части целевых программ военного назначения данный критерий необходимо рассматривать совокупно с общим объемом ресурсов, который государство может направить на оборону. Для оценки возможного объема ассигнований целесообразно перейти к показателям, инвариантным к таким факторам, как масштаб цен, неконвертируемость валюты (или несоответствие ее обменного курса товарному), инфляция и др.

Критерий полноты финансирования и критерий экономической обоснованности

Среди экономистов нет единого взгляда на значение предельной доли ресурсов, которую в мирное время при отсутствии конкретных внешних угроз государство без значительного ущерба для уровня потребления населения и темпов своего экономического развития может выделить на военные цели. В годы холодной войны приемлемой величиной военных расходов считался уровень в 10–12% от ВВП.

На наш взгляд, резервы увеличения затрат федерального бюджета на реализацию целевых программ имеются, но они небезграничны. Поэтому критерий достаточности бюджетных ресурсов для полного финансирования ФЦП должен строго соблюдаться. Ориентировочная сумма бюджетного финансирования целевых программ должна быть определена уже на предварительной стадии отбора проблем для программной проработки и сопоставлена с прогнозной оценкой возможностей федерального бюджета.

Если на этой стадии выявляется, что сумма финансирования всех целевых программ превышает возможности федерального бюджета, то исключению из предварительного перечня подлежат менее приоритетные проблемы. После этого наступает стадия разработки целевых программ, в процессе которой уточняются суммы необходимого финансирования из федерального бюджета и новое их сопоставление с его возможностями.

Критерий полноты финансирования программ на весь срок их реализации – это еще один критерий тесно связанный с предыдущим. Дело в том, что наиболее опасным для реализации каждой целевой программы является случай, когда федеральным бюджетом данного года выделено полное финансирование и начали осуществляться конкретные работы. При этом бюджетами следующего года (или следующих лет) необходимых средств не предусматривается, и финансирование либо заморожено, либо осуществляется в меньшем объеме, чем это определено на каждый год программным документом. В этом случае нарушается последовательность работ, зачастую приходится консервировать начатое строительство, нарушать договорные отношения с поставщиками, возникает угроза срыва целевых программ.

В целевой программе стремятся обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Перечень программных мероприятий формируется путем их объединения вокруг каждой задачи для ее решения.

Очевидно, что практически любая программа реализуется в условиях ограниченности ресурсов и вопрос об оптимальности их распределения является ключевым. Исходя из этого, следующий бюджетный критерий формирования целевых программ можно определить как критерий экономической обоснованности программных мероприятий.

Критерий соблюдения приоритетов

Каким бы ни был методический подход и инструментарий программно-целевого бюджетного планирования, как бы тщательно ни обосновывались планы и программы военного строительства, реальная жизнь всегда отличается от прогнозов. Поэтому всегда приходится решать задачу по корректировке намеченных целевых программ: чаще – сокращать их перечень в связи с урезанием финансирования, реже (но и такие прецеденты уже появились) – включать программы, которые можно выполнить за счет появившегося излишка средств.

В любом из этих случаев возникает задачи о том, какой целевой программе отдать предпочтение, какие программы следует считать приоритетными как при сокращении, так и при увеличении расходов сверх предварительно запланированной суммы.

Таким образом, следующим бюджетным критерием формирования целевых программ является критерий соблюдения приоритетов.

Очевидно, что распределению ресурсов между целевыми программами должна предшествовать работа по оценке важности задач, решаемых каждой из них.

Поскольку решение этой задачи, как правило, связано с кратчайшими сроками на принятие управленческих решений, причем на самом высоком уровне, постольку основы должны быть заложены заранее.

Иными словами, на стадии программно-целевого бюджетного планирования должны быть не только составлены всевозможные планы, включая финансовый план, но и программы работ.