Закупки спутников для военного космоса США: анализ проблем в контексте цивилизационного вызова

В любой стране закупки вооружений и военной техники (ВВТ) для вооруженных сил (ВС) — вопрос особой важности, ибо значительно влияет на национальную (в первую очередь военную) безопасность, научно-технологическое развитие, занятость населения и др. Не исключение и США, однако здесь важность закупок определяется не военной безопасностью, а следующими двумя специфичными факторами.

1. ВС в этой стране играют особую роль: начиная со Второй мировой войны они являются одним из основных инструментов «Большой стратегии» [1] (а соответственно и текущей политики) США, ее острием, а потому выполняют значительно больший спектр задач, чем в других странах. Направляемая «Большой стратегией» военная мощь в последние более чем полвека играет большую роль во внешней политике США, направленной на глобальное доминирование и обретение устойчивого экономического процветания страны [2], а ныне является и важным инструментом преодоления переживаемого ею цивилизационного кризиса.

Для выполнения этой роли ВС должны быть хорошо вооружены, что предполагает эффективную систему закупок ВВТ.

2. Вторым по значимости специфическим фактором, по оценкам автора, является текущая экономическая необходимость и частные экономические интересы. Почему?

Во-первых, средства, выделяемые США на закупки ВВТ, очень велики — в десятки раз больше, чем в других странах (рис. 1); поэтому экономика и наука в значительной степени «запускаются» военными заказами, а в силу примата экономики (базиса) закупки оказывают большое влияние и на все другие стороны американского общества (надстройку). Таким образом, большие военные расходы, их рациональное использование в закупках ВВТ важны для нормального функционирования экономики, развития науки и технологий. Результат создает возможности для далеко идущей «Большой стратегии», а в силу принципа целесообразности — и необходимость в ней. Будучи сформулированной и развиваясь, «Большая стратегия» обретает субъектность в реализующей её системе, формулирует и продвигает свои потребности. Таким образом, «закольцовывается» взаимоусиливающая связь текущей экономической необходимости и потребностей Большой стратегии, причём Большая стратегия играет ведущую роль.

Во-вторых, большое влияние (через СМИ, лоббирование в органах власти и проч.), выросшее на обширных заказах ВВТ, имеет военно-промышленный бизнес. Соответственно, поскольку закупки ВВТ важны для военно-промышленного бизнеса — они становятся важными для всего государства.

Рис. 1. Глобальное распределение военных расходов в 2010 г. (по данным [16])

Именно эти два фактора («Большая стратегия» и текущая экономическая необходимость), взаимосвязь между ними, а не острота военной опасности для США (которой, в общем, нет), определяют размер их военных расходов (рис. 1) и объемы закупок ВВТ. Мощное непосредственное влияние военных расходов на базис-экономику распространяется через этот базис на всю надстройку, на весь государственный организм.

Военный космос — один из краеугольных камней военной мощи США, а потому эффективность закупок для него особенно важна. Вместе с тем, в системе закупок существуют проблемы (см. ниже). В чем они состоят, насколько серьезны, как воспринимаются, как сказываются, каковы их причины?

1. Проблемы в закупках для военного космоса

В мае 2011 г. опубликован доклад руководителя отдела Управления закупками и снабжением Счетной палаты США (United States Government Accountability Office — GAO, прежнее название — General Accounting Office) [2] Кристины Т. Чаплин подкомитету по стратегическим силам комитета по ВС Сената США [17]. Он посвящен анализу проблем закупок спутников для военного космоса. Здесь отмечается, что на протяжении двух последних десятилетий почти в каждой программе закупок спутников для военного космоса Министерство обороны США (МО) сталкивается с одними и теми же трудностями. В ходе исполнения заказов возрастают:

а) время их исполнения. Большинство программ закупок спутников отстает от плановых сроков, а некоторые из них — на годы (рис. 2). Например, отставание программы SBIRS High (рис. 2) составило 9 лет;

Справка:

SBIRS High (Space-Based Infrared System High) — ныне развертываемая система из четырех геостационарных спутников инфракрасной разведки GEO-1 — GEO-4. Является одной из ключевых компонент системы противоракетной обороны (ПРО) США.

Рис. 2. Исходная оценка и реальное количество месяцев от начала программы закупки до запуска первого спутника по этой программе [17]

б) стоимость одного спутника и программ закупок в целом относительно начальных смет (см. рис. 3, 4);

в) технические риски.

При этом характеристики спутников в некоторых случаях снижаются относительно первоначально согласованных и утвержденных.

На рис. 3. показано сколь значительно удорожание портфеля основных закупок для военного космоса США на 2010‒2015 бюджетные годы: текущая по состоянию на 2011 г. оценка совокупной стоимости программ закупки на 2010‒2015 гг. возросла относительно исходной на 13,9 млрд. долл. (на 286%).

Рис. 3. Исходная и текущая оценки стоимости основных закупок [3] для военного космоса США на 2010‒2015 бюджетные годы [17]

Рис. 4. Цена одного спутника: исходная и по состоянию на 2011 год [17]

На рис. 4 и 5 видно, что стоимости некоторых программ закупок и единиц спутников по состоянию на 2011 г. с момента официального начала программ возросли в несколько раз.

Кроме того, для успешности программ закупок новых спутников очень важен профессионализм:

Рис. 5. Исходная и текущая (на начало 2011 г.) оценки стоимости некоторых основных программ закупок для военного космоса США [17]

Итак, основными проблемами в закупках для военного космоса США являются: увеличение времени исполнения заказов, увеличение стоимости единичных спутников и программ закупок в целом относительно начальных смет, увеличение технических рисков (исполнимости) заказов, снижение характеристик спутников относительно первоначально согласованных и утвержденных, недостаток профессионализма сотрудников МО, работающих в системе закупок, а также снижение опытности и профессионализма научно-технических специалистов, осуществляющих исследования, проектирование и производство ВВТ. Эти проблемы порождают негативные следствия.

2. Следствия проблем в закупках спутников

Проблемы в закупках спутников сказываются в следующих основных аспектах.

1. ВС получают ВВТ в результате их закупок (планирования тактико-технических характеристик и количества заказываемых ВВТ, сроков их поставки, заказа ВВТ подрядчикам, контроля изготовления, поставки в ВС). Поэтому проблемы с закупками прямо сказываются на оснащенности ВС вооружением и военной техникой, а значит — на их возможностях по предназначению.

2. В наше время ритм истории ускоряется: ситуация (в том числе характер угроз национальной безопасности и возможности по их отражению) изменяется быстро. А длительные циклы разработки и производства высокотехнологичных ВВТ не позволяют своевременно использовать отмеченные возможности и давать своевременный cфокусированный ответ на угрозы.

3. Чем больше отставание той или иной программы закупок от графика (см. рис. 2), тем больше риск снижения возможностей ВС в соответствующем направлении за пределы допустимого. Например, так произошло с доступностью СВЧ-связи ВС вследствие задержки запуска первого спутника MUOS.

4. Чем ниже характеристики заказываемых спутников относительно первоначально согласованных и утвержденных значений, тем в меньшем объеме и на худшем уровне выполняют эти спутники задачи по предназначению, тем больше спутников необходимо для выполнения одних и тех же задач (см. рис. 5).

5. Чем больше разрыв (см. рис. 3, 5) между исходной и текущей стоимостями программ закупки, тем ниже финансовая обеспеченность текущих программ закупок, тем меньше средств остается для инвестирования в новые программы: министерство обороны США вынуждено отменять заказы на закупки, заказывать меньше спутников, уменьшать требования к их характеристикам и пр. Это приводит к снижению возможностей ВС в таких областях, как предупреждение о ракетах, военной связи, мониторинге погоды и др.

6. Определяемая отмеченными выше проблемами неритмичность закупок спутников, финансовая недообеспеченность программ дестабилизируют научно-промышленную базу, «вымывают» высококвалифицированный персонал из военно-промышленного комплекса. Поэтому наблюдается острая проблема с набором, подготовкой, сохранением и развитием высококвалифицированного персонала (рассматриваемая, как национальная проблема), т.е. проблема недостатка опыта и профессионализма персонала, осуществляющего исследования, разработку и производство спутников.

7. Недостаточный профессионализм сотрудников МО, работающих в системе закупок, приводит к недостаткам в процессах заключения контрактов и к слабости надзора за исполнением заказов.

8. Закупки для ВС США составляют более 70% всех закупок, осуществляемых государством, т. е. на это тратятся огромные государственные ресурсы, а в силу отмеченных выше проблем — тратятся недостаточно эффективно.

Таким образом, проблемы в закупках военных спутников снижают:

3. Причины проблем в закупках спутников

В подписанной президентом Б. Обамой Стратегии национальной безопасности США [14, с. 34] указываются общие причины проблем в закупках США, и прежде всего в Министерстве обороны: расточительные расходы, дублирование программ, плохой надзор за исполнением контрактов.

Счётная палата США более детально, конкретно для военного космоса, представила следующие причины проблем с закупками [17].

1. Как правило:

Когда заказ на поставку ВВТ включает в себя и изобретение новых технологий:

4. Программы исторически пытались удовлетворить всем требования сразу, одним махом, независимо от сложности проекта и зрелости технологий. МО предпочитало заказывать меньше спутников, но более тяжелых, более крупных, более сложных, которые бы выполняли множество задач на самом высоком уровне. Стремление максимизировать возможности спутников также обусловливалось тем, что спутники дорого запускать. Это в некоторых случаях раздувало технологические проблемы за пределы возможностей их разрешения. В таких случаях рациональнее было бы заказывать менее сложные спутники — с постепенным повышением их характеристик в последующих заказах, по мере накопления опыта, знаний, технологической искушённости, то есть по мере повышения обеспеченности успеха (рис. 6).

Из масштабов проблем с закупками для военного космоса, их следствий и причин следует, что эти проблемы — стратегического, общегосударственного уровня. Поэтому их решением занимаются органы государственного управления самого высшего уровня — конгресс, президент с подчиненными ему органами, а также гражданское общество.

3. Восприятие проблем

Проблемы с закупками ВВТ для военного космоса развиваются в общем контексте цивилизационного вызова, переживаемого США [5], и тесно взаимосвязаны с этим кризисом. Как отмечено на «Круглом столе», состоявшемся 16.03.2011 г. в институте Маршалла [8], США сегодня имеют столь же высокие расходы федерального бюджета (в том числе и расходы на военный космос) в процентах от ВВП, как в годы Второй мировой войны, и самый низкий уровень доходов федерального бюджета в процентах от ВВП с 1950 г. Поэтому госбюджет ежегодно планируется и исполняется с большим дефицитом (в 2011 г. с дефицитом примерно 1,5 трлн. долл.), который в значительной степени покрывается за счет увеличения государственного долга (на весну 2012 г. он превосходит 15 трлн. долл.). Иными словами, страна довольно давно живет на слишком «широкую ногу», не по средствам. Можно было бы и дальше беззаботно «жировать», однако долг быстро растет (в 2011 г. — примерно на 10%), а соответственно возрастающие текущие платежи по нему ежегодно отбирают все большую часть госбюджета, увеличивают его дефицит. Соответственно, для покрытия дефицита нужно больше брать в долг. Таким образом, замыкается цикл непрерывного ухудшения макроэкономической ситуации. Кроме того, рост дефицита госбюджета чреват ухудшением кредитного рейтинга страны, что автоматически увеличит стоимость заимствований, необходимых для покрытия дефицита госбюджета, а это в свою очередь ляжет новой нагрузкой на бюджет. Отмеченный макроэкономический кризис усугубляется глобальным структурным кризисом мировой экономики — известным от К. Маркса кризисом перепроизводства. То, что производится в мире, уже в значительной мере не интересует покупателя или «не по карману» ему.

Понимание ситуации в руководстве США есть, однако особого алармизма типа «Караул, спасите!» по этому поводу нет. Кризис публично в полном объеме признается, и:

В соответствии с этим решением механически (например, пропорционально) сокращать финансирование государственных программ, а в 1-ю очередь отмеченных статей?

Рис. 7. Дефицит федерального бюджета США в млрд. долл. [10]

Однако:

Каков выход? Его дает современное управление, один из краеугольных принципов которого: «всякая проблема — не беда, а возможность; большая проблема — большая возможность». Если есть проблемы — есть возможность улучшить ситуацию, есть возможность развития за счет их решения: иначе говоря, проблемы — это потенциал улучшения, развития. Например, тонет корабль — кризисная ситуация, беда. Если есть беда, но нет проблем — остается полагаться на Высшие силы, и корабль наверняка утонет. А если выявить проблему (это, скорее всего, пробоина или течь) — ситуацию вполне можно исправить, заделав пробоину (течь) и включив водоотливные насосы.

Ситуация с экономикой США в свете приведённого принципа выглядит так. США «тонут» (см. рис. 7), чтобы не оказаться «на дне», им необходимо найти:

При частном взгляде (в рамках рассматриваемой темы) на общую ситуацию:

Выводы

Таким образом, система закупок для военного космоса (как, впрочем, и весь государственный организм США) выполняет свою функцию недостаточно эффективно (см. рис. 7). А, как известно из теории систем, система и функция взаимно обусловливают друг друга: какова система, такова и функция. Поэтому существенно поправить функцию, не исправляя систему, и в первую очередь — систему управления, никак не получится. Это универсальный закон эволюции: существенное развитие функции достигается изменением системы, ее структуры. Итак, отмеченные проблема и возможность требуют соответствующей настройки, корректировки системы управления.

Именно так США рассматривают сложность своей ситуации: они стремятся не только выйти из этой ситуации, но и извлечь из нее максимальную пользу. Поэтому активная ревизия функций, выполняющих эти функции систем, а также процессов, реализуемых этими системами, идет не только в военном космосе, и даже не только в министерстве обороны, а во всем государственном организме США, по всему спектру направлений его деятельности. «Напор» в этом направлении силен, поскольку на карту поставлены благополучие как Америки, так и правящей республиканской администрации и республиканской партии.

Общая направленность ревизии:

[1] «Большая стратегия» — целенаправленное скоординированное использование государством всех доступных ему инструментов мощи (интеллектуальной, экономической (в том числе финансовой), дипломатической, разведывательной, военной, подрывной (например, мятежевойна и «цветные» революции), научно-технологической, культурной, морально-этической, информационно-психологической, концептуальной и проч.) для достижения стратегических целей во внешнем мире (экономических, политических, оборонных и пр.), которые обычно достигались военной силой. Военная сила — лишь один из инструментов Большой стратегии, и зачастую не самый главный [11], [12].

[2] Счетная палата — важнейший элемент законодательной ветви власти США (обратная связь второго порядка (рефлексивная) в контуре государственного управления). Законодательная ветвь власти создает институциональную основу государства, определяет структуру, полномочия органов исполнительной власти, совершенствует законодательную систему. Соответственно, ей необходима объективная обратная связь от результатов своей деятельности — для оценки, обучения на результатах своей деятельности, для совершенствования своей деятельности, для ответственности.

Счетную палату США характеризуют как «аналитический орган конгресса», а также как «сторож конгресса». Она помогает Конгрессу в выполнении его конституционных обязанностей по контролю и повышению эффективности расходования государственных средств и работы федерального правительства. Палата способствует повышению подотчетности федерального правительства (исполнительной ветви власти) конгрессу (законодательной ветви власти) во благо США.

Если Счетная палата не была бы элементом законодательной ветви власти или была бы «прикормленной» исполнительной властью, обратная связь в контуре управления законодательной власти была бы разорвана. А управление с разорванной обратной связью безответственно и неэффективно в принципе — со всеми вытекающими последствиями (воровство («распил» бюджета), кратно более высокая стоимость программ и работ над существующими в мировой практике при гораздо более низком качестве, неэффективная работа и безответственность исполнительной власти и проч.). Поэтому в каждом эффективном государстве законодательная власть имеет свою Счётную палату с тем или иным названием.

[3] Эти основные закупки включают: спутники системы засекреченной СВЧ связи AEHF (Advanced Extremely High Frequency), спутники глобальной широковещательной системы Global Broadcast System, спутники системы глобального позиционирования 2-го и 3-го поколения GPS II и GPS III, геостационарные спутники системы узкополосной СВЧ связи для подвижных объектов ВМФ Mobile User Objective System (MUOS), геостационарные спутники инфракрасной разведки ПРО SBIRS High (Space Based Infrared System High), спутники широкополосной глобальной связи WGS (Wideband Global SATCOM).

[4] Имеется в виду подпроцесс программирования из принятого в МО США процесса закупок PPBE — Planning, Programming, Budgeting and Execution (Планирование, Программирование, Бюджетирование, Исполнение заказа).

[5] Определяемый прежде всего макроэкономическим кризисом (дефицит бюджета) и лежащими в его основе системными причинами.

[6] В том числе военных. Это важно, поскольку доминирование США особенно значительно именно в военной сфере, а ответ на исторический вызов в современном глобализованном мире США в большой степени видят именно во внешнем мире.