Система государственного регулирования внешнеторговой деятельности России: методологические подходы к динамическому анализу развития

Введение

Непрерывная трансформация социально-экономической системы России определила формирование устойчивой исследовательской тенденции к применению методологии институциональной экономической теории при оценке, анализе или интерпретации тех или иных событий. Устойчивость данной тенденции определена, с одной стороны, вероятными инерционными свойствами отдельных социально-экономических проблем, с другой стороны, широким методологическим диапазоном институциональной экономической теории, имеющим междисциплинарный характер.

На основе анализа различных определений термина «институт» в российской и зарубежной литературе [16] наиболее целесообразным считаем придерживаться «индивидуализированного», основанного на нормативном подходе, определения институтов, приведенного Б.Г. Клейнером. Под институтами будем понимать «относительно устойчивые по отношению к изменению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные и неформальные нормы либо системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп» [6; с.19].

Действия экономических институтов различны в зависимости от сферы экономической деятельности, ее специфических, пространственных и временных характеристик. Особенности российской экономики, а также изменения мировой экономической конъюнктуры определили приоритеты государственной политики в сфере внешнеэкономической, в том числе внешнеторговой, деятельности, имеющие национальный характер: «создание конкурентоспособной (по сравнению с лучшей зарубежной практикой) и доступной для широкой массы предпринимателей национальной системы институтов и механизмов развития ВЭД; формирование системы государственного регулирования ВЭД, эффективно обеспечивающей национальные интересы и интересы российского бизнеса в процессе международного экономического сотрудничества с учетом изменившихся условий внешней среды» [11]. При этом констатируются системно-стратегические проблемы институционального свойства, а именно: «несогласованное и несбалансированное развитие элементов национальной системы поддержки развития ВЭД, с одной стороны, и национальной системы поддержки развития ВЭД и системы государственного регулирования и администрирования ВЭД, с другой стороны, что может девальвировать усилия на одних направлениях за счет их отсутствия или торможения на других <…>» [11].

В работах зарубежных и отечественных ученых достаточно широко представлены организационно-экономические аспекты совершенствования системы государственного регулирования ВТД России ( [1], [2], [17]), вопросы оценки интеграционных перспектив Евразийской экономической интеграции ( [3] [5], [7]), общие проблемы институциональных преобразований ( [10], [18]). Вместе с тем динамика Евразийской экономической интеграции определяет широкий исследовательский диапазон в разработке проблем институционального устройства системы государственного регулирования ВТД России с усиленной наднациональной составляющей при наличии посылки о низкой эффективности предшествующей траектории развития системы на национальном уровне.

Цель настоящей работы – обобщение основных методологических подходов к исследованию инерционности стратегических проблем в системе государственного регулирования ВТД России, приведение основных теоретических результатов данного исследования с оценкой отдельных перспектив развития евразийской интеграции.

Основная часть

Системный подход: организационные аспекты системы государственного регулирования ВТД России

Решение многочисленных проблем требует рассмотрения системы государственного регулирования ВТД России как системы организационной [9], назначение которой состоит в поддержании определенного порядка осуществления ВТД посредством применения органами власти и иными уполномоченными организациями в отношении участников ВТД, прежде всего, мер регулирования, а также мер поддержки в соответствие с законодательством РФ (рисунок 1).

Рисунок 1 – Организационные характеристики системы государственного регулирования ВТД России (разработан автором)

Субъектно-функциональная структура системы государственного регулирования ВТД России представлена соответствующими органами власти, национальными «институтами развития», а также наднациональным органом регулирования Евразийского экономического союза - Евразийской экономической комиссией.

Федеральные органы власти, в частности исполнительной власти, являются наиболее сложным элементом системы государственного регулирования ВТД, поскольку, во-первых, являются субъектами как системы непосредственного регулирования ВТД, так и системы развития и поддержки экспорта; во-вторых, функционируют в условиях значительного усложнения иерархии в подсистеме непосредственного регулирования ВТД в связи с образованием и расширением ЕАЭС при значительной слабости системы поддержки и развития экспорта на национальном уровне.

В Государственной программе РФ «Развитие внешнеэкономической деятельности» деятельность органов исполнительной власти России оценивается как фактор дестабилизации системы государственного регулирования ВЭД и сохранения высоких трансакционных издержек российских участников ВЭД, в частности:

- подчеркивается низкий уровень межведомственного взаимодействия между органами исполнительной власти, слабость кадровой политики в федеральных и региональных органах исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере ВЭД;

- констатируется обременительный характер административных и таможенных формальностей и процедур, в том числе при пересечении государственной границы;

- отмечается необходимость усиления «координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ при осуществлении ими функций в сфере поддержки и развития ВЭД» [11].

Таким образом, рассмотрение системы государственного регулирования ВТД России как системы организационной позволило определить центральное положение федеральных органов исполнительной власти в данной системе, что позволило в последующем провести динамический анализ их функционирования в ключе феномена «Path Dependence», или зависимости от траектории предшествующего пути развития (более подробно [14; 142-149]).

Аспектно-эмпирический подход: система и структура федеральных органов исполнительной власти как объект динамического анализа

Системообразующей информационно-аналитической платформой данного анализа послужили факты единовременных изменений системы и структуры органов исполнительной власти, осуществляемые посредством принятия соответствующих указов Президента РФ. Число таких указов с 1992 года составило 12 (таблица 1).

Таблица 1

Ключевые указы Президента РФ в области реорганизации федеральных органов исполнительной власти России (1992-2016 гг.)

Данные «изменения системы и структуры исполнительных органов власти сконцентрированы в основном на распределении полномочий по горизонтали между новыми типами органов» [8]. Отмечено, что высокая частота и разнообразие подходов к решению задачи системной оптимизации исполнительной власти в условиях изменения внутренней социально-экономической ситуации, а также внешнеторговой конъюнктуры, определили множественные проблемы и нормативные пробелы в регулировании соответствующими сферами [4; с. 42-46], [12]. «Инерция ограничительного, административно-бюрократического подхода к регулированию ВЭД» [11] включена в основные риски реализации подпрограммы «Совершенствование системы государственного регулирования ВЭД»; административная реформа включена в число наиболее значимых рисков реализации подпрограммы «Создание национальной системы поддержки ВЭД» как «ведущая к дальнейшей децентрализации функций управления ВЭД, снижающая возможности программно-целевого развития, координации и оказания государственных услуг в сфере ВЭД» [11].

Проведение временного анализа смены соответствующих федеральных органов исполнительной власти за длительный период времени - с 1992 по 2016 гг. позволило разработать алгоритм идентификации диспропорций формирования и развития субъектно-функциональной структуры системы государственного регулирования ВТД России (таблица 1).

Таблица 1 - Алгоритм идентификации диспропорций формирования и развития субъектно-функциональной структуры системы государственного регулирования ВТД России (разработана автором; отдельные этапы алгоритма, значения приведенных показателей подробно [15; с. 253])

Данные диспропорции представляют собой основные инфраструктурные ошибки, допущенные при правовом обеспечении процесса реформирования субъектно-функциональной структуры системы государственного регулирования ВТД России.

Рисунок 3 - Модель динамики субъектно-функциональных изменений системы государственного регулирования ВТД России (составлен автором)

Результаты корреляционного анализа (- 0,76) позволили сделать вывод, что высокая степень накопления вторичных диспропорций в текущей субъектно-функциональной структуре ведет к уменьшению динамики последующих изменений структуры органов исполнительной власти, касающихся государственного регулирования ВТД (рисунок 4).

Рисунок 4 - Погодовая динамика усредненных [1] значений вторичных диспропорций [2]; погодовая динамика изменений структуры органов исполнительной власти, касающихся государственного регулирования ВТД России (разработан автором)

Последующее проведение совместного анализа изменений структуры органов исполнительной власти, касающихся государственного регулирования ВТД, с анализом непосредственных полномочий органов власти [3], их структуры и динамики развития позволило идентифицировать цикличность [4] организационно-функционального развития, характеризующуюся ограниченным перераспределением в пользу полномочий в рамках отдельных мер государственной поддержки или определенного направления государственного регулирования ВТД.

Сравнительный временной анализ показал, что достижение целевых функций по основным направлениям институциональных изменений проходило со значительными временными лагами между нормативно-правовыми решениями и их субъектно-функциональным обеспечением на протяжении всего рассматриваемого периода.

Концептуальный подход: от непрерывной организационно-функциональной трансформации к зависимости от траектории предшествующего пути развития

Проведенные исследования позволили сформировать определенную теоретическую концепцию, объясняющую связь между национальным административно-правовым реформированием и современным этапом ускоренного развития евразийской интеграции с учетом положения России в качестве основного стратегического и инициирующего участника ЕАЭС.

Данная концепция заключается в предположении, что интенсивные импульсивные процессы: во-первых, передачи полномочной ответственности в организационно-функциональной структуре, во-вторых, содержательных изменений в нормативно-правовой базе системы государственного регулирования ВТД в России, с качественной точки зрения представляют собой институциональную трансформацию, формирующуюся в долгосрочном периоде в зависимость от траектории предшествующего развития; действие механизма зависимости от траектории предшествующего развития в системе государственного регулирования ВТД определяет как устойчивость проблем в национальной составляющей системы, так и глубину организационно-институциональных проблем в рамках действующего ЕАЭС.

Собственно проявлением феномена зависимости от траектории предшествующего развития является наличие диспропорциональных временных лагов между принятием институционального изменения на наднациональном уровне и их практической реализацией на уровне национальных органов исполнительной власти государств–участников ЕАЭС. Сохранение данной проблемы обусловлено отсутствием как вертикальной, так и горизонтальной комплементарности полномочий, что выражено в:

- недостижении «<…> договоренностей Сторонами относительного содержания нормативно-правовой базы, структуры и функций наднациональных органов Евразийского экономического союза, сроков, порядка и иных условий передачи им полномочий» [11];

- несвоевременном внесении согласованных изменений в полномочия национальных органов исполнительной власти. При этом собственно согласованию полномочий национальных органов исполнительной власти стран-участниц ЕАЭС уделяется фрагментарное внимание: лишь отдельные департаменты Евразийской экономической комиссии выступают с законодательной инициативой гармонизации полномочий национальных органов власти. Подобные инициативы и их правовая реализация на наднациональном уровне относятся, в основном, к тем сферам регулирования Комиссии, которые предусматривают контрольные функции национальных органов власти, в частности, сфера технического регулирования, направление конкурентной политики и антимонопольного регулирования.

Анализ фактических данных за период с 1992 по 2016 гг. позволил обосновать, что совершенствование системы государственного регулирования ВТД России, находящейся в условиях интенсивного организационно-институционального реформирования в связи с ускорением процесса Евразийской экономической интеграции, должно опираться, прежде всего, на положительные тенденции предшествующей траектории развития и учитывать инфраструктурные ошибки предшествующих организационно-институциональных изменений.

В целях соблюдения указанного баланса автором применялся динамический SWOT-анализ, проведенный в два этапа, и предусматривающий направления трансформации системы государственного регулирования ВТД России в условиях развития Евразийской экономической интеграции (таблица 2):

- на первом этапе предполагается решение инфраструктурных (организационно-функциональных) проблем за счет самого «инфраструктурного потенциала», заключенного в прогрессивном характере траектории развития системы государственного регулирования ВТД России;

- на втором этапе предполагается решение экономических проблем и нивелирование потенциальных экономико-политических угроз за счет экономического потенциала решенных на первом этапе инфраструктурных проблем [13].

Выводы

Последовательное исследование динамики формирования и развития организационно-институциональных основ государственного регулирования ВТД осуществлялось преимущественно в рамках системного, аспектно-эмпирического и концептуального подходов на объединенной экономико-правовой платформе.

В рамках системного подхода – при обозначении организационных характеристик системы государственного регулирования ВТД России и разработке модели динамики субъектно-функциональных изменений – использовались методы абстрагирования, субъектно-объектного анализа, многомерной классификации, графического моделирования.

Аспектно-эмпирический подход использован при оценке влияния административно-правового реформирования на формирование институциональных особенностей системы регулирования ВТД с применением методов наблюдения, сравнительного, исторического и эволюционного анализа. В аналитической части - при диагностировании зависимости от траектории предшествующего развития - использован метод корреляционного анализа.

Концептуальный подход послужил базисом при разработке направлений трансформации системы государственного регулирования ВТД России в условиях развития Евразийской экономической интеграции.

[1] Усредненные показатели вторичных диспропорций за каждый исследуемый год рассчитаны как отношение абсолютного значения вторичных диспропорций к общему числу органов исполнительной власти, находящихся в субъектно-функциональной структуре ВТД на начало каждого исследуемого года.

[2] Именно вторичные диспропорции являются выражением эффекта накопления выявленных диспропорций, поскольку являются величинами, сформированными в предшествующем периоде и отражающими институциональные условия проведения организационных изменений в текущем году; более подробно см. [14].

[3] Общее количество исследованных полномочий составило 100 ед.

[4] Более подробно циклы организационно-институциональных изменений: I 1992 – 1995 гг.; II 1996 – 1997 гг.; III 1998 – 1999 гг.; IV 2000 – 2003 гг., V 2004 – 2007 гг., VI 2008 –2011(2015) гг. описаны в [14, с. 143]