Основы управления рисками при таможенном контроле

Введение

Всемирная таможенная организация считает таможенный контроль показателем успешного развития таможенной службы. Эффективным механизмом таможенного контроля является система управления рисками (далее – СУР) – как приоритетное направление деятельности таможенных органов. В Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации таможенным риском называется вероятность несоблюдения таможенного законодательства.

Но понятие таможенного риска должно быть дополнено такой составляющей риска, как величина потерь, поскольку при анализе ситуации и определении ее как рисковой должностные лица таможенных органов РФ принимают во внимание не только вероятность ее наступления, но и потенциальный экономический или иной ущерб, который возможен при ее возникновении. Следовательно, под таможенным риском предлагается понимать сочетание вероятности нарушения таможенного законодательства и его негативных последствий.

Управление риском представляет собой определенную сумму знаний и набор процедур и технологий по ограничению (минимизации) рисков в таможенной деятельности [5–13] (Komissarova M.A., Rygalovskiy D.M., 2016; Mukhametzyanova D.D., 2015; Yakhneeva I.V., 2014; Chertykovtsev V.K., 2013; Protsenko O.D., Tsakaev A.Kh., 2011; Oblasov A.A., 2010; Scherbakova I.A., 2010; Eremenko V.V., Kiselitsa E.P., 2009; Kosovskikh E.A., 2009).

Актуальность данной работы заключается в том, что, во-первых, в современных условиях регулирования международного обмена управление может быть с успехом применено в такой сфере, как управленческая деятельность в таможенных органах, а во-вторых, что одним из путей совершенствования управления рисками в таможенной системе является анализ угроз и рисков.

Целью данной работы является анализ управления рисками как метода таможенного администрирования.

Классификация рисков в таможенных целях

Классификация рисков означает систематизацию множества рисков на основании каких-то признаков и критериев, позволяющих объединить подмножества рисков в более общие понятия (рис. 1).

Рисунок 1. Объекты классификации рисков при таможенном контроле

Источник: составлено автором.

Классификация рисков позволяет:

– выявлять обобщающие характеристики объектов риска, например, качества товаров или владельцев товара;

– изучать структуру объектно-ориентированных рисков, например, анализировать весовые показатели или структуру ассортимента опасных товаров;

– правильно производить таможенные операции с товарами, например, исчислять размеры таможенных пошлин или проверять документы и сведения о стоимости товара;

– применять автоматизированные системы управления для сбора, обработки и учета информации [1, c. 117] (Ershov A.D., Zavyalova O.V., 2014).

Целью классификации рисков в таможенных целях является их распределение на конкретные группы в соответствии с определенным признаком, положенным в основу данной классификации. Научно обоснованная классификация риска содействует четкому определению места каждого риска в общей системе и создает потенциальные возможности для эффективного применения соответствующих методов, приемов управления рисками. Выявление рисков, их наиболее полное описание и классификация является важным этапом анализа рисков и имеет большое значение при совершенствовании СУР.

Изучая, классификацию рисков при таможенном контроле, необходимо, прежде всего, понимать, что само изучение нужно, в первую очередь, для того, чтобы вовремя выявить риск, предотвратить его воплощение в реализовавшийся ущерб. При этом надо допускать, что любая классификация рисков, особенно в таможенном деле, всегда относительна. Один и тот же объект может быть классифицирован по разным признакам или критериям. Часто встречаются ситуации, когда в зависимости от условий внешней и внутренней среды объект может быть отнесен к разным классификационным группировкам. Эти рассуждения особенно актуальны при классификации видов информации СУР без учета ее предметной ориентации, так как она часто может быть использована в разных условиях, разными потребителями, для разных целей. Поэтому важно различать риски в зависимости от целого ряда признаков, наиболее важные из которых приведены ниже.

Классификация рисков по признаку временной периодичности, когда риск может быть обнаружен вовремя, т.е. так, чтобы не стать фактически существующим событием, возможно, неизвестным таможенным органам.

При данной классификации следует учитывать несколько периодов:

– во-первых, период возникновения, начиная с которого риск существует;

– во-вторых, это период реализации риска, т.е. воплощения его в фактическое событие, на протяжении которого возможно непосредственное пресечение риска, переходящего в данный момент в ущерб;

– в-третьих, это период наступления последствий, когда появляется возможность проявиться отрицательным последствиям необнаруженных рисков.

На протяжении только первых двух периодов существует возможность обнаружения риска с целью пресечения его негативных последствий. В случае если риск будет обнаружен, проявится период ненаступления отрицательных последствий. В случае если риск будет обнаружен, проявится период ненаступления отрицательных последствий в результате оперативного обнаружения риска. В случае если риск обнаружить вовремя не удалось, наступает период отрицательных последствий.

Классификация рисков в рамках применения процессного подхода базируется на последовательности движения товара от поставщика до потребителя через таможенную границу и включает следующие этапы:

– риски до пересечения таможенной границы;

– риски при прибытии (убытии) товаров и транспортных средств на таможенную территорию;

– риски при доставке по процедуре таможенного транзита;

– риски при временном хранении;

– риски при основном таможенном оформлении (декларирование товаров);

– риски после завершения основного таможенного оформления (выпуска товаров).

Классификация рисков по субъектно-ориентированному признаку является новым доминантным подходом в СУР. Субъектно-ориентированный подход предполагает категорирование участников внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД) в СУР. Категорирование в данном контексте представляет собой классификацию участников ВЭД в зависимости от значимых показателей.

В основном эти показатели должны характеризовать его как добросовестного участника.

Согласно подходу Федеральной таможенной службы России (далее – ФТС России) к категорированию участников ВЭД определены три вида риска возможного нарушения ими таможенного законодательства: высокий, средний и низкий [2]. При этом:

– высокие риски, скорее всего, реализуются и будут иметь серьезные последствия;

– средние риски, могут возникать с меньшей вероятностью или иметь менее серьезные последствия, но не обязательно и то, и другое;

– низкие риски, являются допустимыми рисками, которые могут быть оценены в соответствии со стандартными или обычными процедурами или при которых никакие действия не требуются.

По замыслу ФТС России предполагается, что в основу категорирования российских участников ВЭД также будут заложены разные ступени доверия. Для тех, кто только начинает работу и имеет небольшую историю, упрощения будут одни. Например, для уполномоченных экономических операторов (далее – УЭО) или для стабильно и давно работающих – другие, и в случае нарушений они будут перемещены на ступень ниже. В тех случаях, когда нарушения станут критичными, они будут просто исключаться из числа добросовестных участников ВЭД. Но если эти нарушения не критичны, то достаточно будет понижения степени доверия на одну-две ступени.

Одним из подходов к классификации рисков является практическое различение рисков выявленных и потенциальных.

Выявленный (доказанный) риск – факт, свидетельствующий о том, что нарушение таможенного законодательства таможенного союза (ТС) и (или) законодательства государств-членов ЕАЭС уже произошло, и таможенные органы имеют информацию о данном факте.

Потенциальный риск – риск, который не был выявлен, но условия для его возникновения существуют.

Выявленный (доказанный) риск является историческим фактом, когда нарушение произошло и в таможенных органах имеется отчет о нарушении таможенного законодательства и фактах, сопутствующих такому случаю. Доказанные риски могут быть проанализированы по отношению к текущим данным, чтобы предположить, существуют ли условия, способствующие риску, в настоящее время. Выявленный риск можно разделить на две категории.

· Риск в содержании предмета спора:

– в отношении участников ВЭД проводится анализ частоты уже проведенных проверок и их результатов и история споров (тип, количество, степень серьезности наблюдаемых нарушений);

– в отношении товаров изучается, с одной стороны, количество нарушений, отмеченных по данному товару или по товарной группе на национальном уровне, определенное по анализу статистики, и, с другой стороны, типы мошенничества, наблюдаемого для каждого товара на национальном уровне и их серьезность.

· Риск в содержании информации. Анализируется целевая оперативная информация, которая, вероятно, должна привести к выявлению существенного мошенничества. Эта информация может поступать из различных национальных или внешних источников.

Потенциальные риски являются рисками, которые еще не проявили себя, но подозреваются. Например, разработка нового товара, которому владелец присваивает свою торговую марку, может становиться целью тех, кто желает нарушить права интеллектуальной собственности владельца. Эти риски также должны анализироваться на основе текущих данных, и, если условия для риска существуют, должны быть предприняты соответствующие действия. Потенциальные риски мошенничества включают:

· Риски, связанные с участниками ВЭД и экономической сферой их

деятельности;

· Риски, которые связаны с импортированными и экспортированными товарами и поиском слабых мест в нормативных правовых документах, применяемых к ним:

– риск, связанный с характеристиками товара (сложность в работе, влияние изменения в нормативных правовых документах на потоки (снижение тарифов и др.), характер товаров);

– риск, связанный с использованием таможенных процедур;

– комплексный риск, связанный со спецификой декларирования конкретного товара с конкретной страной происхождения (квоты, количество и продолжительность), льготные тарифные системы (уменьшенные или нулевые ставки пошлин), различные запрещения;

– риск, связанный с налогообложением;

– риск, связанный с транспортируемым количеством товара;

– риск, связанный с временными характеристиками поставки товаров.

· Риск простого подозрения, сомнения должностного лица таможенного органа.

Классификация рисков по признаку нарушений таможенного законодательства основана на следующем разделении рисков (рис. 2) [1, c. 120] (Ershov A.D., Zavyalova O.V., 2014).

– риски неправомерных действий с товарами (например, риски сокрытия или недоставки товаров);

– риски сообщения таможенному органу недостоверных сведений (например, риски недействительных документов или идентификационные риски);

– риски несоблюдения порядка таможенных процедур (например, риски несоблюдения сроков и др.).

Рисунок 2. Классификация рисков при таможенном контроле на основании содержания 16 главы Кодекса РФ об административных правонарушениях

Источник: составлено автором.

Особенно важно изучать документальные риски. Эти риски чаще всего связаны с недостоверным указанием следующих сведений: наименование и местонахождение отправителя; страна отправления; наименование и местонахождение перевозчика; транспортное средство; виды или наименования, количество грузовых мест, стоимость товаров, вес брутто (объем), код ЕТН ВЭД (4 знака); таможенный орган назначения; планируемая перегрузка в пути; планируемый срок перевозки; маршрут.

При этом документы, которые могут быть недействительными, как правило, следующие:

а) используемые в качестве транзитной декларации:

– коммерческие: счета-фактуры, счета-проформы, отгрузочные спецификации, упаковочные листы, декларации о грузе, грузовые ведомости;

– транспортные (перевозочные): товаротранспортная накладная (международная, внутренняя), коносамент (содержание договора морской (речной) перевозки), авиагрузовые накладные, железнодорожные накладные, экспедиторские документы и другие (по соглашениям в области транспорта);

– таможенные: таможенная декларация, оформленная таможенными органами иностранных государств; книжка МДП, транзитная декларация.

б) другие документы:

– оригиналы разрешений (лицензий) или их копии, заверенные и зарегистрированные в таможенном органе назначения;

– документы, подтверждающие обеспечение уплаты таможенных платежей (залог товаров и иного имущества, банковская гарантия, внесение денежных средств, поручительство) или документ, подтверждающий включение перевозчика в Реестр таможенных перевозчиков;

– свидетельство о допущении транспортного средства, контейнера или съемного кузова в случае перевозки товаров под таможенными пломбами и печатями (за исключением таможенного перевозчика);

– если пломбы, печати не могут быть использованы, то документы, обеспечивающие возможность идентификации товаров (описание товаров, чертежи, масштабные изображения, фотографии, иллюстрации, товаросопроводительные документы и т.д.);

– заграничные паспорта водителей автотранспортного средства;

– документы, подтверждающие заключение договора транспортной экспедиции (если экспедитор).

Важнейшим вопросом при классификации и идентификации рисков является вопрос достоверности заявляемой информации, и прежде всего, достоверности декларирования. Здесь важно учесть отличие недостоверного декларирования от недекларирования.

Недекларирование – это незаявление декларантом либо таможенным представителем соответствующих действительности сведений о количественных характеристиках товара (штуки, вес, объем товара), т.е. не заявляется весь товар либо его часть [3].

1. Таможенному органу не заявляется: товар; часть товара:

а) часть однородного товара (например, декларируются 20 мониторов конкретного размера, при таможенном досмотре обнаруживаются 40 мониторов того же размера, имеет место недекларирование 20 мониторов);

б) товар, находящийся в товарной партии, состоящей из нескольких товаров (например, декларируются мониторы для компьютеров, а при досмотре кроме них обнаруживаются также и системные блоки, имеет место недекларирование системных блоков).

2. Товар отличается от того товара, сведения о котором были заявлены в таможенной декларацию. Например, заявляются трубы, а при таможенном досмотре обнаруживаются телевизоры, имеет место недекларирование телевизоров; указание сведений о трубах не имеет правового значения, поскольку они не перемещаются и фактических оснований для возникновения таможенных правоотношений в связи с их заявлением в таможенной декларации не имеется.

Недостоверное декларирование – заявление декларантом либо таможенным представителем в таможенной декларации не соответствующих действительности (недостоверные) сведений о качественных характеристиках товара (при этом общее количество и общее наименование заявленного товара соответствует действительности).

Качественные характеристики:

а) первичные (природные): физические (размер монитора компьютера); химические (наличие в веществе примесей, влияющих на его классификацию по ЕТН ВЭД); биологические (мясо птицы, животных);

б) вторичные (общественные) – стоимость, происхождение и др.

Примеры недостоверного декларирования: пересортица внутри партии; несоответствие точного наименования товара.

Недостоверное декларирование и недекларирование зачастую основывается на предоставлении недействительных документов, которые и предполагают обоснование недостоверных сведений [3]. Недействительными документами являются:

– поддельные документы, т.е. полностью изготовленные фиктивные документы или подлинные документы, в которые внесены искаженные сведения путем исправления части текста; уничтожения части текста; внесения в текст дополнительных данных; проставления оттиска поддельного штампа или печати; замены целой страницы на другую с текстом, отличным от исходного;

– документы, полученные незаконным путем: выданные с нарушением порядка их выдачи; полученные в результате представления в качестве основания для их получения заведомо ложных сведений; полученные в результате представления в качестве основания для их получения поддельных (подложных) документов; полученные в результате злоупотребления должностным лицом служебным положением; полученные в результате совершения должностным лицом халатных действий при выдаче документов;

– документы, содержащие недостоверные сведения (фактически являются подлинными (признаки и реквизиты), но содержат сведения, не соответствующие действительности);

– документы, относящиеся к другим товарам и транспортным средствам (отвечающие установленным требованиям, но являющиеся основанием для перемещения через таможенную границу других товаров и транспортных средств);

– иные не имеющие юридической силы документы (не имеющие юридической силы или утратившие ее, например, выданные неправомочным органом или неуполномоченным должностным лицом, например, доверенность, в которой не указана дата ее совершения).

Идентификация рисков при таможенном контроле

Идентификация (определение, выявление) рисков – это изучение всей доступной информации о рисках, чтобы определить какие риски, по каким причинам и каким образом могут возникнуть. Как правило, идентификация рисков при таможенном контроле осуществляется в соответствии с содержанием первого и частично второго элементов, рассматриваемых в рамках схемы процесса реализации СУР. При этом определяются:

– субъекты (участники/клиенты/посредники);

– сильные и слабые стороны;

– где, когда и как возникнет риск и кто его представляет;

– каковы опасности и их влияние в случае невыявления риска;

– почему возникает возможность для невыявления риска.

Идентификация рисков предполагает сбор и обработку информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу [4].

Выявление рисков может осуществляться в рамках следующих технологических операций:

1) прибытие товаров;

2) таможенный транзит (начало таможенной процедуры);

3) таможенный транзит (завершение таможенной процедуры);

4) временное хранение товаров;

5) таможенное декларирование товаров с подачей декларации на товар (далее – ДТ);

6) декларирование товаров с использованием транспортных

(перевозочных), коммерческих и (или) иных документов в качестве ДТ;

7) выпуск товаров;

8) убытие товаров с таможенной территории;

9) специальная технологическая процедура для обеспечения контроля таможенной стоимости;

10) перемещение товаров физическими лицами для личного пользования;

11) перемещение транспортных средств международной перевозки;

12) перемещение товаров в международных почтовых отправлениях;

13) перемещение товаров отдельными категориями иностранных лиц;

14) перемещение товаров трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи;

15) совершение таможенных операций в отношении припасов.

Источники информации, используемые для выявления рисков, можно классифицировать следующим образом.

1. Базы данных:

– таможенных документов;

– формируемых таможенными органами документов;

– технологических операций;

– информационного обмена;

– внешней информации.

2. Правоохранительная информация.

3. Информация от органов власти.

4. Информация от субъектов торговли.

5. Правовая информация.

6. Иная информация (СМИ и независимые источники).

На уровне ФТС России закреплена функция по созданию и совершенствованию информационной системы для выявления рисков на различных уровнях таможенной службы [2]. Важными характеристиками этой информационной системы являются:

– определение необходимого состава информации о деятельности таможенных органов, субъектов ВЭД, о товарах и транспортных средствах международной перевозки;

– упорядочение видов и форм электронных справочников нормативно-справочной информации (НСИ);

– унификация заполнения электронных форм таможенных документов;

– разработка специальных программных средств;

– модернизация (доработка) штатных программных средств, применяемых при совершении таможенных операций и таможенном контроле;

– установление новых либо изменение существующих регламентов передачи, сбора, обработки и хранения информации из таможенных органов и иных источников.

Реализацией этой функции является разработка в конце 2012 г. Порядка формирования «Электронного досье» участника ВЭД. Согласно приказу ФТС России от 29.12.2012 № 2677 «Электронное досье» формируется и актуализируется Центральным информационно-техническим таможенным управлением на основе информационных ресурсов центральной базы данных ЕАИС таможенных органов с использованием базы данных ЦРС ВЭД (обработка сведений, поступивших из ФНС России, и информации о результатах категорирования) и информационно-справочной системы контроля таможенной деятельности «Малахит» (реализация функции по категорированию участников ВЭД).

В структуре «Электронного досье» содержится:

– справочный раздел (общая информация об участнике ВЭД);

– аналитический раздел (сведения о декларировании товаров);

– правоохранительный раздел (информация о правонарушениях);

– судебная практика (сведения о наличии судебных споров);

– результаты проверочных мероприятий после выпуска товаров;

– результаты проверочных мероприятий по соблюдению валютного законодательства;

– раздел категорирования (сведения о показателях участника ВЭД).

Для осуществления учета информации об участниках ВЭД в «Электронном Досье» используется уникальный идентификатор участника ВЭД – идентификационный таможенный номер (ИТН) [2].

Критерии отнесения товаров, транспортных средств, внешнеэкономических операций и лиц к группам риска

Критерии можно классифицировать по четырем взаимосвязанным группам риска: товары, сделка, лица, транспорт (рис. 3).

Рисунок 3. Группы критериев отнесения товаров, транспортных средств, внешнеэкономических операций и лиц к группам риска

Источник: [1, c. 131] (Ershov A.D., Zavyalova O.V., 2014).

Первая группа критериев «Товары» включает в себя критерии, имеющие отношение к коду ЕТН ВЭД. При этом содержательно данная группа критериев содержит такие подгруппы как «товары риска», «товары прикрытия» и «весовые характеристики товара».

Вторая группа критериев «Сделка» содержательно включает следующие подгруппы: «страна происхождения товаров», «стоимость», «особенность сделки» и «документы».

К третьей группе относятся физические и юридические лица.

К четвертой группе критериев «Транспорт» относятся следующие подгруппы критериев: «транспортное средство», «маршрут» и «документы».

Сейчас используются 40 критериев, которые разделяются на две большие группы: общие показатели, характеризующие деятельность самого участника ВЭД (размер уставного капитала; период осуществления внешнеэкономической деятельности; наличие «оффшорных» контрактов и непрямые поставки; задолженность по уплате таможенных платежей, процентов, пеней; информация из налоговых органов; статус уполномоченного экономического оператора и др.), и критерии, характеризующие результаты таможенного контроля в отношении участника ВЭД (сопоставительный анализ основных индикаторов риска; динамика индекса таможенной стоимости и таможенных платежей; результативность применения СУР; выявленные правонарушения; наличие решений по классификации товаров; факты отзыва или отказа в выпуске ДТ и др.) [1, c. 132] (Ershov A.D., Zavyalova O.V., 2014).

Координация деятельности при разработке, рассмотрении и утверждении вновь разработанных и (или) актуализированных критериев осуществляется Управлением рисков и оперативного контроля. Данное управление наделено функцией организации анализа деятельности участника ВЭД для определения уровня риска нарушения ими таможенного законодательства в целях дифференциации применяемых форм таможенного контроля.

Заключение

Система управления рисками – это система таможенного администрирования, которая обеспечивает осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности контроля и основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы Российской Федерации на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенных правил.

Смысл применения СУР заключается в том, чтобы свести к минимуму влияние человеческого фактора на процесс принятия решения о степени таможенного контроля в отношении товаров, транспортных средств или участников внешнеэкономической деятельности.

Применение системы управления рисками и ее элементов, электронного декларирования товаров, системы последующего таможенного контроля после выпуска товаров обеспечивают основу для реализации стратегических приоритетов таможенного администрирования, предотвращения и оперативного раскрытия нарушений таможенного законодательства и защиты экономических интересов государства.

СУР должна поддерживать оптимальный баланс между двумя противоположными, взаимоисключающими задачами: упрощением таможенных процедур, с одной стороны, и обеспечением таможенного контроля – с другой.

Управление рисков и оперативного контроля ФТС России большое внимание уделяет вопросам организации аналитической деятельности, используемым источникам информации, а также используемым средствам программного обеспечения при реализации системы управления рисками.

Особое внимание уделяется внедрению категорирования участников ВЭД в рамках применения СУР. Лица, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, могут быть отнесены к двум категориям – к категории низкого уровня риска и все остальные.

Применение этой модели предполагает снижение издержек участников ВЭД на таможенные формальности и достоверное декларирование, отражающее результаты совершения таможенных операций и таможенного контроля.