Сравнительный анализ условий организации работы таможенных органов в пунктах пропуска России и зарубежных стран: факторы, проблемы, пути решения

Введение

С момента начала административной реформы таможенных органов (более 10 лет назад), проводится большое количество исследований, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых таможенными органами. Исследуются пути развития автоматизации, цифровизации, изменения подходов к организации работы таможенных органов и развития таможенного менеджмента в рамках создания «сервисной таможни», ориентированной на обслуживание и снижение издержек у участников внешнеэкономической деятельности.

Так, в частности, по мнению авторов Косенко А.В., Останина В.А., Рожкова Ю.В. [1, с. 22] (Kosenko, Ostanina, Rozhkova, 2020, р. 22), современный институт таможенного дела может быть только сервисным институтом. Ключевым моментом в формировании сервисной таможни станет тот признак, который выразится в признании роли и значения для самого института государства интереса участников внешнеэкономической деятельности [1, с. 123] (Kosenko, Ostanina, Rozhkova, 2020, р. 123).

По мнению Гупановой Е.Ю. [2, с. 43] (Gupanova, 2020, р. 43), первоочередным вопросом, влияющим на выполнение таможенными органами их основных функций в соответствии с современными тенденциями развития таможенной службы, является предоставление качественных таможенных услуг на основе управления таможенными операциями и развития методов логистики. Выводы автора также основывались в том числе и на основании количественных показателей скорости работы совершения таможенных операций в автомобильных пунктах пропуска.

В работе Абрамова А.С. сделан также акцент на необходимости развития системы сквозного процесса таможенного контроля товаров, что приведет к сокращению времени проведения контроля со стороны таможенных органов и выполнения количественных показателей, развитию информационных технологий (далее – IT-технологий) [3, с. 133] (Abramov, 2018, р. 133).

Развитие данного направления подтверждается проведением работ по созданию механизма единого окна [4–6, c. 7–12] (Arabyan, Duguzheva, 2020, р. 7–12), наделению таможенных органов дополнительными полномочиями, в частности: проведение транспортного контроля, документального санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля, ветеринарного надзора, в ряде пунктов пропуска в качестве эксперимента таможенным органам переданы полномочия по проведению вышеуказанных видов государственного контроля в полном объеме, в том числе в отношении товаров, перемещаемых физическими лицами.

Вместе с тем в настоящее время помимо развития IT-технологий требуется сделать акцент на рассмотрении вопросов, влияющих на качество таможенного администрирования со стороны инфраструктуры пункта пропуска и прилегающей территории в местах пересечения таможенной границы Евразийской экономического союза (далее – ЕАЭС), в качестве основного фактора, влияющего на временные и экономические издержки участников внешней экономической деятельности и физических лиц при перемещении товаров и пересечении границы.

В ряде работ, представленных ниже, происходит упоминание о необходимости развития и обустройства пунктов пропуска. Вместе с тем отсутствуют категорирование факторов, влияющих на работу таможенных органов в пунктах пропуска, связанных с инфраструктурными особенностями территории, предложения по их урегулированию.

Например, в работе Гаммидулаева С.Н. и Малевич Ю.В. [7, с. 24–26] (Gamidullaev, Malevich, 2016, р. 24–26) на основании количественных показателей эффективности деятельности таможенных органов подтверждено, что наиболее «узкими» местами в системе являются операции в пунктах пропуска, что обусловлено и объективными, и субъективными факторами. В качестве предложения для целей оценки качества временных параметров и общей удовлетворенности участников внешнеэкономической деятельности предлагается использовать анкетирование водителей и также требуется учитывать время ожидания в очереди на въезд в пункт пропуска. Авторы отмечают опыт использования в Польше электронных карт, которые также в автоматическом режиме осуществляют передачу данных на веб-камеры о ситуации в пункте пропуска.

Работы Есаулова А.В. [8, с. 32–35] (Esaulov, 2008, р. 32–35) и Малевич Ю.В. [9, с. 25–26] (Malevich, 2018, р. 25–26) затрагивают вопрос о необходимости обустройства пунктов пропуска, прилегающей инфраструктуры для поддержания пропускной способности пунктов пропуска, а также товаропотока.

В данной статье представлено категорирование факторов, влияющих на качество таможенного администрирования для быстрого и удобного пересечения государственной границы Российской Федерации в целях дальнейшего развития «сервисной таможни», представлены предложения, реализация которых позволит таможенным органам не отставать от сопредельных пунктов пропуска Европейского союза и даже некоторых государств – членов Евразийского экономического союза на примере организации подхода к работе пунктов пропуска, расположенных в регионе деятельности Северо-Западного таможенного управления (далее – СЗТУ), через призму организации работы таможенных органов в сопредельных пунктах пропуска Европейского союза (далее – ЕС), государств – членов Евразийского экономического союза.

Результаты исследования

Северо-Западный регион является единственным регионом, который имеет самую большую сухопутную границу со странами Европейского союза (Финляндская Республика, Латвийская Республика, Эстонская Республика), Королевством Норвегии.

За 2020 г. внешнеторговый оборот в регионе деятельности Северо-Западного таможенного управления по сравнению с 2019 г. уменьшился на 5,5%, и составил 60 млрд 372 млн долларов США. Экспорт увеличился на 4,9%, импорт уменьшился на 10,3%. Натуральный объем экспорта увеличился на 24,3% и составил 56,26 млн тонн, натуральный объем импорта уменьшился на 15,2% и составил 13,62 млн тонн [10].

В регионе деятельности СЗТУ расположено 52 пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации. При этом только 47 – действующие: 13 водных, из которых только 10 действующих; 19 автомобильных: 15 многосторонних автомобильных и 4 упрощенных (двусторонних) автомобильных; 7 воздушных; 12 железнодорожных, из которых только 10 действующих; 1 пешеходный.

Представляется возможным провести анализ организации работы пунктов пропуска, должностных лиц таможенных органов в пунктах пропуска Российской Федерации, расположенных в регионе СЗТУ, сопредельных пунктов пропуска ЕС, государств – членов ЕАЭС.

В Республике Казахстан и Республике Беларусь, сопредельных странах Европейского союза (в частности, в Финляндской Республике) приоритетным направлением деятельности органов государственной власти является создание условий для лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, граждан своего государства, как со стороны развития IT-технологий, которые повышают эффективность бесперебойного взаимодействия одновременно для участников внешнеэкономической деятельности и для контролирующего органа (развитие электронных государственных услуг), так и со стороны инфраструктурных особенностей функционирования пунктов пропуска (удобств для должностных лиц и для участников внешнеэкономической деятельности путем развития инфраструктуры пунктов пропуска и прилегающей территории).

Рассмотрим, как вышеуказанные элементы реализуются в современном мире в пунктах пропуска в Республике Казахстан и Республике Беларусь, сопредельных странах Европейского союза (в частности, в Финляндской Республике) и в Российской Федерации.

В частности, пункты пропуска, расположенные на территории Республики Казахстан, имеют в своем распоряжении автоматизированную систему, которая обеспечивает проведение учета автотранспортных средств, что позволяет таможенным органам осуществлять визуальный и автоматизированный контроль въезжающих на таможенную территорию (выезжающих с таможенной территории) ЕАЭС автотранспортных средств по государственным регистрационным номерным знакам.

С помощью данной системы осуществляется контроль времени нахождения транспортного средства в пункте пропуска. Время, предусмотренное для проведения всех формальностей в пункте пропуска, составляет в среднем около часа. В случае задержки транспортного средства в пункте пропуска сверх нормативного времени осуществляется поиск транспортного средства, водителя и выясняется причина задержки совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля.

Несмотря на повышение оснащенности государственных контрольных органов России средствами автоматизации отдельных операций, реализуемых по направлениям их деятельности, качественного повышения эффективности управления в целом не происходит. Использование нескольких программных средств, в том числе не связанных между собой, приводит к прерыванию логической информационной цепочки технологического процесса, что не обеспечивает решения задачи диспетчеризации на всех этапах оформления и контроля.

Еще одной особенностью функционирования пунктов пропуска в Республике Казахстан является то, что таможенные органы самостоятельно распоряжаются имуществом и территорией в пункте пропуска – без посредника.

В России имущество, которое используется должностными лицами таможенных органов, в большей своей степени принадлежит Федеральному государственному казенному учреждению Росгранстрой (организации, подведомственной Министерству транспорта Российской Федерации), в связи с чем временные интервалы ремонта, закупки, установки оборудования не зависят от таможенных органов, зависят от многих других факторов и занимают от нескольких месяцев до нескольких лет.

Наличие нескольких согласующих органов в пункте пропуска приводит к

препятствиям по оформлению пропуска для грузчиков и иных лиц в пункт пропуска в ночное время и выходные дни. Время работы администрации пункта пропуска (органа, предоставляющего документ для пропуска в пункт пропуска) не является круглосуточным, оно ограничено рабочими днями недели.

В Республике Беларусь перед автомобильными пунктами пропуска функционирует система электронной очереди. Все транспортные средства, намеревающиеся пересечь государственную границу, должны регистрироваться в электронной очереди. Регистрация в электронной очереди может быть осуществлена заблаговременно путем платного предварительного бронирования либо бесплатно непосредственно в зоне ожидания, расположенной вблизи пункта пропуска («живая очередь»). Распределение количества транспортных средств, предварительно бронирующих время пересечения границы и следующих по «живой очереди», зависит от характеристик пропускной способности пунктов пропуска. Для вызова транспортных средств к пункту пропуска в зонах ожидания организованы электронные табло и система радиосвязи. Вызов транспортных средств из зоны ожидания осуществляется автоматически при убытии транспортного средства из пункта пропуска.

Данная система функционирует и применяется в Республике Эстония и известна под названием GoSwift, а также в Финляндской Республике (МАПП «Ваалимаа» для грузового транспорта).

Вопросы, касающиеся минимизации временных затрат на пересечение государственной границы Российской Федерации, поднимались несколько лет назад такими ведомствами, как Росграница, затем Министерством транспорта Российской Федерации в рамках создания электронного сервиса «Система резервирования времени пересечения государственной границы». За основу бралась система организации электронной очереди в Республике Эстония, Финляндской Республике, Республике Беларусь. Однако в силу отсутствия в России нормативных правовых актов, регламентирующих понятие «электронная очередь», технологии данного процесса пересечения границы, а также определяющих ответственных лиц, инфраструктуры перед пунктами пропуска (накопителей), единства в позициях ведомств, осуществляющих свои полномочия в пункте пропуска, проект до настоящего времени остается нереализованным.

Отсутствие условий для оперативного выполнения перевозчиками законных требований таможенных органов приводит к временным потерям в ожидании своей очереди на проведение таможенного досмотра, а отсутствие погрузо-разгрузочной техники, грузчиков приводит к необходимости перевозчиком самостоятельно организовывать работу по подготовке товара к проведению досмотра или заключению договоров с близлежащими терминалами на организацию соответствующих работ.

О качестве работы таможенного органа в местах пересечения государственной границы Российской Федерации также говорят многочисленные очереди, не только из грузовых транспортных средств, но и легковых.

За последние несколько лет европейские страны провели ряд мероприятий по развитию своих пунктов пропуска.

Несмотря на пандемию, в 2020 г. отмечается незначительный рост грузовых автомобилей – на 3% больше аналогичного периода прошлого года (составляет 936 953 тыс. единиц). Количество физических лиц, проследовавших через пункты пропуска в регионе деятельности Северо-Западного таможенного управления, в 2020 г. уменьшилось на 77% и составило 5 млн 809 тыс. 870 физических лиц по сравнению с 2019 г. К сожалению, такое снижение потока физических лиц и легковых транспортных средств стало следствием начавшейся в 2019 г. пандемии, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции и закрытием границ для свободного передвижения физических лиц. С каждым годом происходит увеличение количества лиц, пересекающих границу Российской Федерации, и количества грузовых транспортных средств в регионе деятельности Северо-Западного таможенного управления.

В пунктах пропуска, расположенных на территории Финляндской Республики, все легковые автомобили без декларируемых товаров следуют к экспресс-кабине, не выходя из машины, водитель и пассажиры подают документы на проверку представителю пограничной службы.

Таблица 1

Сравнение условий для проведения контроля в отношении легковых транспортных средств в пунктах

В российских пунктах пропуска контроль таможенными органами может осуществляться на полосах контроля, однако пограничный контроль в транспортном средстве не осуществляется. Полосы контроля ограничены возможностью маневрировать, если контроль одной машины проведен быстрее, чем контроль другой машины, возникает необходимость ожидания выезда с полосы контроля предшествующей машины. При проведении таможенного досмотра в боксах отсутствуют условия для размещения физических лиц на период необходимых для проведения таможенных операций, административных процессуальных действий. Заполнение административных документов в связи с отсутствием возможности их заполнять полностью в электронном виде приводит к ожиданию физическими лицами от трех и более часов.

В ряде пунктов пропуска, расположенных в Северо-Западном регионе, отсутствуют представители Россельхознадзора, что, в свою очередь, создает неудобства по перемещению физическими лицами продуктов питания (разрешенное количество – до 5 кг) и в большей степени домашних животных-компаньонов, например через МАПП «Салла», МАПП «Лотта». Отсутствие представителей Россельхознадзора вынуждает физических лиц пересекать границу только через МАПП «Борисоглебск» (расстояние между пунктами пропуска – более 20 км).

Вместе с тем в 2019 г. начал реализовываться эксперимент, благодаря которому должностные лица таможенных органов начали проводить контроль товаров животного происхождения и животных, перемещаемых физическими лицами самостоятельно (МАПП «Вяртсиля», МАПП «Шумилкино»). Полученные исследования позволяют констатировать, что из-за отсутствия необходимости ожидания должностных лиц Россельхознадзора физическими лицами были даны положительные оценки качества предоставляемых услуг таможенными органами. Время проведения контроля сократилось с 1 часа до 20 минут (с учетом проведения осмотра, досмотра). В 2021 г. возможность перемещения товаров, подконтрольных Россельхознадзору, через пункты пропуска, где представители данного ведомства отсутствуют, будет расширена в Карельском, Мурманском, Архангельском регионах путем наделения в них таможенных органов соответствующими полномочиями.

Технологии, применяемые в Республике Казахстан, Республике Беларусь для целей повышения качества таможенного администрирования, заявлены в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации на период до 2030 г. и в перспективе должны реализоваться в создании «интеллектуального» пункта пропуска для пересечения государственной границы Российской Федерации [11], пункта пропуска, в котором приоритет отдан развитию IT-технологий: все процессы будут полностью автоматизированы, а программные средства едины.

Однако инфраструктурные вопросы развития территории пункта пропуска (ее увеличения, решения земельного вопроса), включая прилегающую, остаются актуальными.

Заключение

Таможенные органы Российской Федерации в современных условиях являются важным элементом в цепочке реализации интересов государства в сфере внешней торговли, создания благоприятных условий для развития и интенсификации внешнеэкономической деятельности и минимизации издержек участников внешнеэкономической деятельности путем сокращения времени, необходимого для совершения таможенных операций, повышения качества предоставляемых государственных услуг в области таможенного дела.

Развитие и создание необходимой инфраструктуры являются неотъемлемой частью повышения качества работы таможенных органов для качественного, эффективного, главное, быстрого проведения контроля на границе, в пунктах пропуска и создания «интеллектуального» пункта пропуска для пересечения государственной границы Российской Федерации.

Рисунок 1. Факторы, влияющие на функционирование пункта

Источник: составлено авторами на основании анализа правовых актов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, экспертных мнениях).

С целью повышения качества таможенного администрирования целесообразно рассмотреть вопрос о решении внешних и внутренних факторов, касающихся организации работы пунктов пропуска, путем:

1) внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части закрепления за владельцами объектов транспортной инфраструктуры (арендаторами), в которых функционируют пункты пропуска, обязанности по их обустройству. Активное использование права временного приостановления функционирования пункта пропуска в случае выявления межведомственной комиссией несоответствия его обустройства и оснащения установленным требованиям в соответствии с Правилами установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2008 № 482;

2) нормативной разработки порядка контроля за бесчисленным привлечением субподрядчиков при выполнении государственного контракта на строительство (реконструкцию) пунктов пропуска;

3) адаптации нормативных правовых актов Российской Федерации под переданные таможенным органам полномочия;

4) упрощения получения допуска в пункт пропуска со стороны администрации пунктов пропуска;

5) рассмотрения вопроса передачи полномочий по проведению государственного контроля в отношении товаров, подконтрольных Россельхознадзору, таможенным органам в полном объеме и (или) передачи полномочий по проведению государственного контроля пограничным органам в пунктах пропуска, например в упрощенных пунктах пропуска;

6) в целях развития прилегающей территории и инфраструктуры к пункту пропуска осуществлять государственно-частное партнерство путем предоставления возможности по получению выгоды – например, путем создания обустроенных зон ожидания для пересечения границы и т.д.;

7) автоматизации процессов, интеграции программных средств государственных органов и иных участников, предоставляющих услуги в пункте пропуска, и за его пределами путем развития системы блокчейн.

Развитие наряду с IT-технологиями и инфраструктурных возможностей пункта пропуска и прилегающей территории позволит минимизировать время нахождения транспортного средства в нем.