Свободные экономические зоны и перспективы их развития в России

Возможности функционирования и развития свободных экономических зон (СЭЗ) в Российской Федерации оцениваются неоднозначно. Российский опыт создания СЭЗ по большей части является неудачным. В погоне за получением льгот по привлечению инвестиций, местные власти практически не учитывали возможную эффективность функционирования зоны и ее влияние на экономику региона в долгосрочной перспективе. Неудивительно, что подавляющее большинство созданных с начала 90-х гг. СЭЗ фактически прекратили свое существование.

Однако, вряд ли стоит полностью отказываться от практики создания СЭЗ в будущем. При грамотной политике и учете специфики нашей страны, создание СЭЗ может способствовать ускорению научно-технического прогресса, росту выпуска наукоемкой продукции. При этом необходимо учесть следующее:

1. Нельзя рассматривать СЭЗ как панацею для оздоровления экономики страны в целом (в подавляющем большинстве случаев она может успешно решать локальные и региональные экономические и социальные задачи). Однако для этого в государстве должна быть разработана четкая правовая основа.

2. Неконтролируемый процесс создания разнообразных зон экономического благоприятствования может нарушить баланс между регионами страны. Это особенно опасно для такого крупного федеративного государства как Россия. В этой связи, представляется полезным принятие рамочного федерального закона “О свободных экономических зонах”, который бы четко определял полномочия федеральных властей и властей субъектов РФ в отношении контроля над деятельностью свободных экономических зон (в целях укрепления вертикали власти).

3. Необходимость принятия Федерального закона “О свободных экономических зонах” обусловлена еще и тем, что в России уже официально функционируют СЭЗ, деятельность которых регулируется нормативными документами, принятыми еще в советское время, а также правовыми актами региональных властей.

4. Наиболее привлекательным для России является создание небольших по территории свободных экономических зон преимущественно экспортного производства, требующих меньших начальных капиталовложений, с хорошо развитой инфраструктурой, вблизи от основных транспортных магистралей (или международных аэропортов) и важных мирохозяйственных центров. В таких зонах необходимо стимулировать производство продукции с повышенной добавленной стоимостью и более высокой степенью наукоемкости.

Ни в отечественной, ни в зарубежной литературе пока не существует единой оценки и даже общепринятого определения СЭЗ. В самой общей форме принято определять СЭЗ как район или часть страны (не обязательно только часть), обладающий выгодным экономико-географическим положением (ЭГП), в котором устанавливаются беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров, определенная обособленность в торговом и валютно-финансовом отношении от остальных районов. Главные признаки СЭЗ – тесная связь с мировым хозяйством, мировым рынком и активное привлечение иностранного капитала. Использование выгод ЭГП реализуется, прежде всего, в том, что свободные экономические зоны, как правило, создаются вблизи морских и речных портов, международных аэропортов, обеспечивающих хорошую связь с мировым рынком.

В СЭЗ устанавливается особый административно-правовой режим. В целях привлечения иностранного капитала вводятся меры, связанные с освобождением от налогов на импорт сырья и оборудования и экспорт готовой продукции, минимальным таможенным контролем, освобождением иностранных инвесторов от уплаты налогов на срок от 5 до 20 лет, отменой ограничений на право собственности.

СЭЗ могут иметь самые разные организационные формы и различное целевое назначение. Среди них выделяются:

а) свободные таможенные и беспошлинные зоны,

б) транзитные зоны, расположенные на перекрестках транспортных путей

в) зоны экспортного производства, ориентирующиеся, прежде всего, на внешние рынки, имеющие наиболее важное значение среди всех видов СЭЗ.

Выделяются также научно-технические и научно-внедренческие зоны, создаваемые на базе технологических парков, но также ориентированные на внешние рынки, финансово-банковские центры, функционирование которых основано на привлечении на льготной основе иностранного капитала.

К началу 2000 г. в РФ на федеральном уровне официально существовало 12 свободных экономических зон (табл.1), большая часть из которых была создана еще в начале 90-х гг., и сегодня реально функционирует скорее на бумаге, чем на деле.

В 1990-1991 гг. по России прокатилась настоящая волна создания всевозможных свободных экономических зон, зон экономического благоприятствования, зон свободного предпринимательства. За этот период постановлениями Совета Министров РФ были созданы 10 из 12 ныне существующих свободных экономических зон федерального значения. В 1994 г. постановлением Правительства РФ была создана свободная экономическая зона в Республике Ингушетия (в 1997 г. была закрыта), в 1995 г. - в Кабардино-Балкарии. В начале 1996 г. был издан федеральный закон “Об особой экономической зоне в Калининградской области” (от 22.01.1996г.), который обеспечил правовое поле функционирования уже существовавшей свободной экономической зоны в области.

Наконец, в 1999 г. был принят федеральный закон “Об особой экономической зоне в Магаданской области” (от 31.05.1999 г.).

Массовое создание СЭЗ в начале 1990-х гг., во многом, объяснялось очевидными преимуществами таких территорий при лоббировании региональных интересов. В частности, для СЭЗ предусматривалась первоочередность осуществления государственной программы приватизации, а также льготные условия предоставления бюджетных кредитов для финансирования развития региональной инфраструктуры.

Таблица 1

Перечень свободных экономических зон федерального значения,

созданных на территории РФ за 1990-1999 гг. [1]

** ‑ в 1997 г. Постановлением Правительства РФ N 821 от 03.07.97. действие зоны экономического благоприятствования в Республике “Ингушетия” было прекращено

Курсивом выделены реально функционирующие в настоящее время свободные экономические зоны в Магаданской и Калининградской области

Правовые основы регулирования СЭЗ в России

За исключением особых экономических зон в Калининградской и Магаданской области, в отношении которых действуют отдельные Федеральные законы, правовое регулирование экономической деятельности в рамках остальных СЭЗ на федеральном уровне осуществлялось на базе Постановлений Верховного Совета РСФСР от 14.07.1990 N 106-1 и 13.09.1990 N 165-1 “О создании зон свободного предпринимательства” и соответствующего постановления Правительства РСФСР “О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон”, а также постановлений и указов региональных и местных властей.

Указанные постановления как Верховного Совета РСФСР, так и Правительства РСФСР, а также нормативно-правовые акты, принятые впоследствии в отношении свободных экономических зон, предусматривали разработку и принятие рамочного Федерального закона “О свободных экономических зонах”, который регулировал бы общие вопросы деятельности СЭЗ. Однако разработка закона о СЭЗ сильно затянулась, что привело к существенным правовым коллизиям в области правового регулирования деятельности СЭЗ как на федеральном уровне, так и на региональном.

На федеральном уровне, в статье 23 Федерального закона “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” (в ред. Федеральных законов от 10.02.99 №32-ФЗ) свободная экономическая зона определяется как особый режим осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности, при этом имеется ссылка на Федеральный закон “О свободных экономических зонах”, который к тому времени не был принят. Более того, налоговые и таможенные льготы, прописанные в положениях о создании вышеуказанных свободных экономических зон были фактически отменены последующими нормативно-правовыми актами РФ, принятыми в 1993-1999 гг. (Таможенный и Налоговый кодексы РФ, Федеральный закон “О таможенном тарифе”, Федеральный закон “О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности” и др.).

На региональном уровне правовые коллизии связаны преимущественно с несовершенством соответствующих региональных законов, которые на практике способны вызвать только бюджетные потери в результате неоправданной раздачи налоговых льгот резидентам локальных СЭЗ.

В частности, закон Калининградской области от 9.10.1997 “О локальных свободных экономических зонах” допускает получение статуса резидента локальной СЭЗ действующими предприятиями. Предоставление налоговых льгот в свободных экономических зонах обычно обосновывается тем, что это стимулирует создание на данной территории новых предприятий, которые в отсутствие льгот не были бы созданы, и тем самым способствует будущему расширению налоговой базы. Освобождение же от уплаты налогов действующих хозяйствующих субъектов сопряжено с реальными потерями для бюджета территории.

Закон не предъявляет к резидентам СЭЗ требования об осуществлении хозяйственной деятельности именно на территории данной СЭЗ. Вследствие этого существует угроза перерождения СЭЗ в оффшорную зону, в которой лицо регистрируется ради получения налоговых льгот, а хозяйственную деятельность при этом осуществляет на другой территории. Оффшорные зоны не дают учредившему их региону прироста рабочих мест или налоговой базы, а выгоды, получаемые региональным бюджетом от регистрационных сборов, достигаются за счет соседних регионов, которые теряют своих налогоплательщиков.

Наряду с концептуальными недостатками, для регионального законодательства о свободных экономических зонах также характерно отсутствие единого подхода к пониманию сущности экономического режима СЭЗ, что приводит к придумыванию расплывчатых и неясных формулировок, касающихся статуса СЭЗ: “зона экономического благоприятствования”, “зона свободного предпринимательства”, “особая экономическая зона” и пр. Причем, как правило, цели создания и особенности каждого из вышеуказанных особых экономических режимов в значительной мере совпадают, что вызывает определенную путаницу в терминологии.

Учитывая законодательный хаос правового поля функционирования СЭЗ, представляется полезным принятие федерального закона “О свободных экономических зонах”, который бы способствовал упорядочению правовых основ экономической деятельности свободных экономических зон.

Подробнее данное предложения проанализируем в следующих номерах журнала.