Основы управления и финансирования в отраслях социальной сферы

Камилов Д.А.

канд. экон. наук, докторант

В экономической литературе понятие «социальная сфера» определяется как система экономических отношений, складывающихся в образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, ЖКХ и в ряде других отраслей. Иными словами, социальная сфера представляет собой совокупность отраслей, предприятий, организаций, определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние и потребление.

Практически все отрасли социальной сферы в России преимущественно относятся к общественному сектору. Это определяет особенности управления отраслями социальной сферы и основные источники ее финансирования, к которым относятся бюджеты всех уровней и социального страхования. Российская модель управления социальной сферой на современном этапе еще продолжает формироваться.

Это объясняется тем, что в дореформенный период к управлению в социальной сфере применялся ведомственный подход. В то время почти все объекты (жилье, детские сады, медицинские учреждения и т. п.) относились к профильным министерствам либо находились на балансе подведомственных предприятий союзного или республиканского подчинения. После начала реформ большинство объектов социальной сферы было переведено на баланс муниципалитетов. При этом, во время проходящей в 1990-х масштабной приватизации их передача в частную собственность была запрещена.

Важно отметить, что до настоящего времени ведомственный подход сохранился, поскольку финансирование объектов социальной сферы производится из бюджетной системы РФ с учетом принадлежности того или иного объекта соответствующему министерству или органу государственной власти. Поскольку доля федерального бюджета в финансировании расходов на образование, здравоохранение и ЖКХ в общих расходах бюджетной системы РФ невелика, обязательства по финансированию объектов социальной сферы в основном возложены на региональные и местные бюджеты, причем в большей степени именно на местные бюджеты.

С учетом того, что регионы сами определяют сферу своей ответственности, эти обязательства связаны либо с полным финансированием производства социальных услуг местным бюджетом, либо с совместным финансированием с бюджетом региона. Другим важным каналом финансирования отраслей социальной сферы, в частности здравоохранения, служит система обязательного социального страхования.

Финансирование социальной сферы за счет общественных расходов ставит вопрос об их эффективности. Оптимальное распределение финансовых ресурсов требует оценки положительного эффекта, который возникает в связи с производством социально-значимых общественных благ.

Безусловно, общественные расходы во многом зависят от политических решений органов власти, а результат, скорее всего, связан с появлением дополнительной информации, помогающей принять оптимальное решение. По мнению специалистов в области государственного сектора экономики, из трех основных критериев оценки эффективности общественных расходов, к числу которых относятся экономичность, производительность и результативность, наиболее важным является последний критерий [1].

Необходимо также отметить, что в настоящее время разрабатывается новая концепция управления социальной сферой. В соответствии с ней, [2] большинство бюджетных учреждений предлагается трансформировать в автономные. Отметим, что сфера бюджетного здравоохранения пока не включена в эту концепцию, поскольку изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

Автономные учреждения будут функционировать параллельно с бюджетными организациями социальной сферы. Начальная стадия перехода к системе автономных учреждений в социальной сфере, в первую очередь, рассчитана на те бюджетные учреждения, которые уже умеют привлекать внебюджетные средства для своей деятельности.

Отметим, что трансформация бюджетных учреждений в автономные должна осуществляться с учетом целесообразности в каждом конкретном случае. Так, переход отдельных объектов социальной сферы в автономные учреждения может привести к серьезным негативным социально-экономическим последствиям. К таким объектам относятся, например, сельские школы, для которых реальная возможность самим привлекать внебюджетные доходы, в принципе, невелика, а конкурентная среда отсутствует.

При этом бюджетные организации, управляющие объектами социальной сферы, которые не станут автономными учреждениями, могут финансироваться только из бюджета соответствующего уровня. Автономные учреждения, в отличие от бюджетных, будут обладать правом оперативного управления имуществом, находящимся в собственности государства, субъекта РФ или муниципалитета.

Другим важным аспектом в изменении концепции управления и финансирования объектов в отраслях социальной сферы является переход к программно-целевым методам управления, эффективность применения которых должна характеризоваться достижением некоторого положительного результата у соответствующей целевой группы. В отношении отраслей социальной сферы этот результат может быть обусловлен ростом количественных и качественных характеристик услуг здравоохранения, повышением уровня образования, увеличением обеспеченности жильем. При этом одной из целей управления социальной сферой является достижение максимальных результатов при использовании установленного объема финансовых ресурсов.

В большинстве развитых зарубежных стран программно-целевой метод управления социальной сферой является одним из главных инструментов социальной политики государства. Основу программно-целевого метода управления социальной сферой составляет система программ социального развития с разными сроками действия, реализуемых государственными органами различного уровня с привлечением частного бизнеса.

Использование программно-целевого метода управления в социальной сфере позволяет определить состав целей и задач социальной политики для каждого уровня управления социальной сферой. При этом важно отметить, что применение на практике программно-целевого метода должно быть направлено на реализацию взаимодополняющих друг друга двух типов интеграции в социальной сфере: пространственной и временнóй. Пространственная интеграция заключается в объединении деятельности отраслей социальной сферы на территории всей страны, а временнáя – в четкой последовательности этапов достижения главной цели, предусмотренной программой.

Логическим развитием программно-целевого метода в России стали национальные проекты, направленные на повышение эффективности отраслей социальной сферы. Механизмы реализации национальных проектов, в частности организация финансирования различных мероприятий на конкретных объектах в отраслях социальной сферы, возложена на региональные и местные органы власти и управления.

Финансирование отраслей социальной сферы отвечает продолжающейся в настоящее время тенденции централизации доходов консолидированного бюджета. Примем во внимание то обстоятельство, что доходы региональных и местных бюджетов не позволяют последним выполнять возложенные на них расходные обязательства, что обусловлено несбалансированностью этих бюджетов.

Рассмотрение основ управления и финансирования отраслей социальной сферы в современной рыночной экономике показывает, что для повышения темпов социально-экономического развития нашего общества имеют значение как экономические отношения, так и порядок управления и финансирования конкретных объектов в отраслях социальной сферы. В то же время, на современном этапе проводимых в России реформ существуют тенденции соединения ведомственного подхода с программно-целевыми методами в управлении и финансировании объектов социальной сферы.

В рамках указанных тенденций началась реализация национальных проектов в таких отраслях социальной сферы, как здравоохранение, образование и ЖКХ, основное финансирование которых осуществляется из федерального бюджета через соответствующие профильные министерства. При этом механизмы управления реализации данных проектов возложены на региональные и местные органы власти и управления.

[1] Л. И. Якобсон. Государственный сектор экономики, экономическая теория и политика. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - С. 309.

[2] Проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» № 286563-4.