Инструментарий управления реализацией стратегии социально-экономического развития муниципального образования

Введение

Разработка и реализация стратегии социально-экономического развития (далее – СЭР) является важнейшим механизмом управления развитием муниципальных образований (далее – МО). Эффективное стратегическое планирование позволяет выстроить целостную систему мероприятий, направленных на достижение устойчивого роста территории, повышение качества жизни населения и развитие институциональной среды. Однако на практике часто возникают сложности не только в формировании качественных стратегий, но и, в первую очередь, в процессе их реализации.

Среди ключевых проблем реализации документов муниципального стратегического планирования ученые и эксперты (Е.М. Бухвальд [3], Л.В. Ватлина [4], Б.С. Жихаревич, Т.К. Прибышин [8], С.Н. Леонов [15], К.И. Корсун, А.А. Агеева [12] и другие) выделяют: низкий уровень имплементации показателей эффективности из документов стратегического планирования в программные документы и оперативную деятельность органов местного самоуправления (далее – ОМСУ); «ручной режим» мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования; низкий уровень развития механизмов учета результатов мониторинга и контроля стратегических документов различных уровней для обеспечения их согласованности; низкий уровень вовлеченности местных стейкхолдеров в реализацию разработанных ими проектных инициатив и мероприятий; отсутствие единой технологии и системы реализации базовых документов муниципального стратегического планирования. В связи с этим актуализируется вопрос обоснованного, методически выверенного и организационно обеспеченного комплексного инструментария управления процессом реализации стратегий СЭР на муниципальном уровне.

Современные вызовы в социально-экономической сфере, обусловленные актуализацией национальных целей развития [1] и пространственных приоритетов в условиях принятия Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года и особой роли значительной части муниципальных образований как опорных населенных пунктов [2], а также ограниченностью бюджетных ресурсов и ростом требований к результативности публичного управления, требуют пересмотра традиционных механизмов реализации стратегий в пользу более гибких, прозрачных и ориентированных на результат инструментов [16]. Одним из таких инструментов выступает внедрение принципов проектного управления на базе публичной ответственности в реализацию стратегий СЭР МО, которое позволяет не только оптимизировать ресурсное обеспечение, но и обеспечить участие широкого круга стейкхолдеров, включая гражданское общество, бизнес и научное сообщество.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ, синтез, логический) и частно-научные методы (институциональный и функционально-структурный анализ) познания.

Научная новизна исследования заключается в комплексной интеграции механизмов проектного управления на базе принципов публичной ответственности в реализацию стратегий СЭР на муниципальном уровне. Это включает институционализацию Проектного офиса как ключевого управляющего звена, формализацию ролей и ответственности участников, разработку типовых инструментов проектного управления (паспорта проекта, план-графика, отчетности), а также создание системы мониторинга, обеспечивающей адаптацию стратегии к изменяющимся условиям.

Гипотеза исследования заключается в том, что внедрение системы проектного управления на базе принципов публичной ответственности и формализованных инструментов координации, контроля и сопровождения в процесс реализации стратегии СЭР МО обеспечивает значительное повышение её результативности, гибкости и открытости.

Общая организационная структура управления реализацией стратегии социально-экономического развития муниципального образования

Практический авторский опыт разработки стратегий СЭР МО (г. Киров, г.о. Архангельск, г.о. Самара, Октябрьский район ХМАО-Югры), а также многолетние исследования в области территориального стратегического планирования позволили предложить структуру управления реализацией стратегии СЭР МО, построенную на основе принципов проектного управления и публичной ответственности, а также ее разграничения и особенностей персонализации [19, 20]. Особенностью предложенной структуры управления является участие не только должностных лиц и соответствующих организаций, но и предпринимательского, научного сообщества и гражданского общества (рисунок 1).

Рисунок 1 – Организационная структура управления реализацией стратегией СЭР МО

Источник: составлено автором.

В рамках предложенной модели ключевым элементом организационной структуры выступает проектный офис, функционирующий в структуре администрации МО.

Проектный офис выполняет системообразующую функцию и выступает центром интеграции всех участников реализации стратегии: заказчика (как правило, администрация МО), руководителя стратегии (глава города или начальник профильного экономического департамента), координационного органа (Совет при главе МО по реализации стратегии), отраслевых и межотраслевых групп по ключевым стратегическим направлениям развития (данные группы состоят из представителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации МО, а также общественных и экспертных организаций и бизнес-сообщества), а также проектных команд (представители отраслевых и межотраслевых групп, объединенные реализацией профильных проектов и проектных инициатив). В рамках своей деятельности проектный офис обеспечивает логистику информационных потоков, методическое сопровождение, планирование и контроль реализации проектных инициатив.

При этом организационная структура управления реализацией стратегии СЭР МО включает три ключевых уровня взаимодействия.

1. Координационный уровень: включает заказчика стратегии, руководителя стратегии, координационный орган и рабочие межотраслевые группы. Этот уровень обеспечивает стратегическое руководство, утверждает методические и отчетные документы, формирует портфель проектов и осуществляет контроль за их реализацией.

2. Управленческий уровень: представлен основными исполнителями стратегии (структурные подразделения администрации МО), в чью компетенцию входит детализация целей, ресурсное планирование, организация проектных групп, контроль сроков и качества реализации мероприятий.

3. Операционный уровень: включает проектные группы, ответственные за повседневное администрирование и непосредственное выполнение проектных задач в рамках жизненного цикла проектов.

Таким образом, предложенная структура обеспечивает вертикальную интеграцию процессов реализации стратегии, согласованность действий участников и функциональную дифференциацию ответственности [22].

Методика функционирования Проектного офиса стратегии

Проектный офис является ключевым инструментом реализации стратегии СЭР и выполняет функции координации, методологической поддержки, мониторинга и сопровождения проектной деятельности. Его функционирование базируется на принципах системности, гибкости и ориентированности на результат.

Проектный офис реализует следующие функции:

- управление портфелем проектов и координация взаимодействия участников;

- сбор, обработка и анализ информации о ходе реализации мероприятий по реализации стратегии;

- формирование отчетной и аналитической документации;

- методологическая поддержка проектных групп, внедрение стандартов проектного управления;

- обучение и сертификация участников проектной деятельности;

- кадровое планирование и перераспределение ресурсов между проектами.

Методика работы Проектного офиса строится на интеграции принципов проектного менеджмента (в частности, подходов PMBOK и Agile), адаптированных к специфике муниципального управления [5]. Под проектом понимается комплекс мероприятий, ограниченный по времени и ресурсам, направленный на достижение конкретных стратегических целей.

Проектный офис обеспечивает реализацию муниципальных проектов в рамках всего их жизненного цикла: от инициации и планирования до завершения и анализа результатов. Он выступает гарантом стандартизации процессов, качества проектных решений и соответствия результатов целевым индикаторам стратегии [7].

Ключевые инструменты управления реализацией стратегии

Эффективность проектного подхода напрямую зависит от качества применяемых инструментов управления [13]. В рамках проектной модели реализации стратегии СЭР МО предлагается использование трех ключевых типовых инструментов:

1) паспорт муниципального проекта — основной документ, содержащий информацию о целях, задачах, сроках, бюджете, участниках, ожидаемых результатах, рисках и механизмах контроля. Он обеспечивает единообразие подходов и служит основанием для мониторинга и отчетности [6];

2) план-график реализации муниципального проекта — регламентирующий документ, описывающий порядок действий, распределение ролей, сроки достижения контрольных точек и бюджетные параметры. Он служит инструментом оперативного планирования и управления ресурсами [11];

3) отчет по муниципальному проекту — форма документации, отражающая фактические достижения, отклонения от планов, причины недостижения показателей, меры по минимизации рисков и ключевые результаты.

Указанные инструменты позволяют обеспечить контроль хода реализации муниципальных проектов, адаптацию стратегических мероприятий в условиях изменения внешней среды, а также принятие обоснованных управленческих решений [10].

В рамках Проектного офиса предусмотрен регламент планирования с горизонтом от 3 месяцев до 1 года с обязательным пересмотром. Контроль осуществляется регулярно: от одного до трех раз в квартал, в зависимости от типа муниципального проекта. В случае если длительность проектов составляет более года (как правило, это относится к инфраструктурным муниципальным проектам), сроки, бюджет и ресурсы укрупненно планируются на весь период, но детальное планирование осуществляется только на период до 1 года с последующим скользящим перепланированием.

Мониторинг реализации стратегии

Система мониторинга и аналитического сопровождения реализации стратегии СЭР МО является важнейшим компонентом управления, обеспечивающим прозрачность и подотчетность реализации мероприятий [24]. Мониторинг осуществляется поэтапно и включает:

- сбор и верификацию данных от исполнителей мероприятий;

- анализ соответствия «план-факт» реализации проектных задач;

- формирование аналитических справок и отчетов по результатам реализации муниципальных проектов;

- прогнозирование достижения целевых показателей на основе экономико-математических моделей.

Важным элементом системы мониторинга является использование цифровых платформ, автоматизирующих сбор и обработку информации, что позволяет минимизировать риски искажения данных и повышает оперативность управленческих решений. В настоящее время электронный документооборот и применение цифровых сервисов в деятельности ОМСУ в большинстве муниципалитетов России находится в начальной стадии или не применяется, что в значительной степени усложняет процесс объективного мониторинга стратегической и текущей деятельности [17].

Аналитическое сопровождение охватывает как оценку текущих результатов, так и формирование прогнозов по достижению стратегических целей, включая определение трендов, выявление отклонений, ранжирование рисков и подготовку корректирующих мероприятий [9].

Местные стейкхолдеры в реализации стратегии

Стратегия СЭР МО в соответствии с реализацией принципов публичной ответственности должна не только разрабатываться, но и реализовываться с учетом интересов ключевых заинтересованных сторон — местных стейкхолдеров. В рамках предлагаемого проектного подхода особое внимание уделяется обеспечению их участия на всех этапах реализации стратегии.

В число основных стейкхолдеров входят:

- ОМСУ и их структурные подразделения;

- представители бизнеса и предпринимательского сообщества;

- научные, образовательные и экспертные организации;

- некоммерческие организации и гражданское общество.

Формы участия подразумевают членство в межотраслевых рабочих группах, экспертизу мероприятий, участие в общественных обсуждениях, инициирование проектных предложений и обратную связь через цифровые платформы. Такая модель повышает транспарентность, легитимность и общественную поддержку стратегии.

Интеграция стейкхолдеров в процесс реализации стратегии СЭР МО способствует улучшению качества принимаемых решений, выявлению потенциальных рисков на ранних стадиях и созданию условий для устойчивого партнерства в сфере развития территории [23].

Институциональная среды реализации стратегии

Одним из краеугольных элементов устойчивого и эффективного функционирования системы стратегического управления на муниципальном уровне выступает институциональная среда, в рамках которой осуществляется реализация стратегии СЭР МО [21]. Институциональная среда, в данном контексте, представляет собой совокупность нормативно-правовых, организационных, кадровых, технологических и мотивационных условий, обеспечивающих воспроизводство и совершенствование механизмов стратегического управления на базе проектного подхода, основанного на принципах публичной ответственности.

1. Наличие нормативно-правовой базы.

Создание действенной нормативно-правовой базы, регламентирующей реализацию стратегических приоритетов через механизмы проектного управления, является фундаментом формирования институциональной среды [25]. Нормативное обеспечение должно включать нормативно-правовые акты муниципального уровня, определяющие статус Проектного офиса, полномочия его участников, процедуры согласования и мониторинга проектной деятельности. Кроме того, необходима разработка типовых регламентов по разработке, утверждению, реализации и закрытию муниципальных проектов, входящих в портфель стратегии СЭР МО. Наличие такого нормативного контура способствует снижению правовой неопределенности, легитимизации проектной деятельности и формализации процедур взаимодействия участников, особенно, учитывая не до конца определенный статус муниципального стратегического планирования в системе стратегического планирования в целом.

2. Кадровое обеспечение.

Качественный кадровый состав, способный к эффективной реализации инициатив и мероприятий стратегии СЭР МО требует формирования устойчивого контингента специалистов, обладающих профессиональными компетенциями в сфере стратегического и проектного управления. Для этого необходимы системы отбора, обучения и сертификации проектных менеджеров, специалистов по анализу, мониторингу и оценке проектов. Наиболее эффективным подходом является создание Единого реестра проектных специалистов муниципального образования, объединяющего сертифицированных управленцев с подтвержденным опытом реализации проектов в конкретных территориальных условиях. Такой реестр может выступать как кадровый резерв и механизм обеспечения преемственности управленческих практик. В условиях дефицита муниципальных служащих с такими компетенциями представляется необходимым обеспечить системную работу по повышению квалификации – прохождение практико-ориентированного обучения в сфере проектного управления [2].

3. Цифровая инфраструктура.

Информационно-аналитическое сопровождение реализации стратегии требует наличия современной цифровой инфраструктуры. Речь идет о единой информационной системе управления муниципальными проектами, включающей модули планирования, мониторинга, документооборота, визуализации данных и взаимодействия участников [1]. Такие системы позволяют автоматизировать процессы, обеспечить прозрачность деятельности, оперативность управленческих решений и наглядность контрольных показателей. Информационная система должна быть интегрирована с региональными и федеральными цифровыми платформами, а также соответствовать требованиям информационной безопасности.

4. Система мотивации.

Мотивационное обеспечение участников проектной деятельности требует внедрения систем как материального, так и нематериального стимулирования. Эффективная стратегия предполагает наличие инструментов оценки результативности и KPI (ключевых показателей эффективности) для руководителей и участников проектных групп. Успешная реализация стратегических инициатив должна быть сопряжена с возможностями карьерного роста, премирования, получения статуса наставников или экспертов. Также важную роль играет публичное признание успехов, в том числе через систему профессиональных конкурсов, наград, публикаций и включения в открытые рейтинги. Реализация данных предложений предлагает внесение соответствующих изменений как в существующие нормативно-правовые акты МО, регламентирующие деятельность муниципальных служащих, так и разработку новых, где определено применение предлагаемого кадрового инструментария.

5. Обеспечение результативной обратной связи с местными стейкхолдерами.

Устойчивое развитие муниципального образования невозможно без активного участия граждан и местных сообществ. Институциональная среда должна предусматривать каналы обратной связи, инструменты прямой демократии и механизмы учета гражданских инициатив. Вовлечение населения, предпринимателей, представителей НКО и научного сообщества в формирование и корректировку стратегии СЭР МО повышает ее легитимность, адаптивность и соответствие реальным потребностям. Практическая реализация принципа инициативного проектирования может быть обеспечена через платформы краудсорсинга, общественные советы, экспертные сессии и муниципальные акселераторы проектов [18].

6. Институционализация проектной культуры на муниципальном уровне.

Формирование проектной культуры на уровне администрации и всего муниципального образования — процесс долговременный, требующий не только нормативных и организационных изменений, но и трансформации управленческого мышления. Проектная культура основывается на принципах результативности, командной работы, персональной ответственности, постоянного обучения и готовности к изменениям [14]. Ее укрепление предполагает проведение регулярных обучающих мероприятий, деловых игр, хакатонов, обмена лучшими практиками, а также внедрение стандартов корпоративной культуры, ориентированной на цели стратегии СЭР МО. Институционализация проектной культуры на муниципальном уровне — это переход от разовых проектных мероприятий к устойчивой системе, в которой проектное управление становится нормой повседневной управленческой муниципальной практики.

Таким образом, институциональная среда реализации стратегии муниципального развития — это многоуровневая система, обеспечивающая не только организационную устойчивость, но и воспроизводство управленческих компетенций, мотивацию участников, технологическую оснащенность и социальную легитимность стратегических решений. Без сформированной и поддерживаемой институциональной базы реализация даже самой качественно разработанной стратегии остается под угрозой формализма и неэффективности.

Выводы

Таким образом, предложенная модель управления реализацией стратегии СЭР МО на основе принципов проектного управления и публичной ответственности позволяет существенно повысить эффективность, результативность и гибкость процесса реализации. Внедрение Проектного офиса, формализация проектной документации и системы мониторинга, а также активное вовлечение стейкхолдеров обеспечивают: улучшение управляемости и прозрачности; оптимизацию использования ресурсов; повышение уровня ответственности участников; оперативную адаптацию стратегии к изменениям внешней среды.

Реализация представленного подхода требует системной подготовки, институциональных изменений и политической воли на уровне муниципального руководства.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/408892634/

[2] Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года» – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/411143583/