Анализ подходов к повышению межрегиональной связанности субъектов Российской Федерации

Введение

Современный этап пространственного развития Российской Федерации характеризуется несколькими ключевыми трендами, среди которых: освоение/переосвоение территорий; консолидация и синергетическое развитие территорий. Первый тренд обусловлен рядом причин, включая природно-климатические особенности пространства, исторически сложившуюся систему расселения, демографические тенденции и т.д. Второй же направлен на реализацию потенциала территорий в рамках национальной экономики и гармонизацию пространственной структуры страны в целом.

Вопросы стимулирования межрегиональной связанности коррелируют с каждым из соответствующих трендов. В этой связи разработка комплексных подходов к повышению связанности между территориями выступает важной задачей как научного сообщества, так и органов государственной власти.

Однако, как отмечают многие исследователи, в настоящее время фиксируется определенная дихотомия между государственной региональной и экономической политикой. Так, экономическая политика концентрируется на формировании т.н. «локомотивов роста» среди регионов, что приводит к обострению конкуренции за ресурсы между последними. При этом в рамках региональной политики устанавливаются цели на развитие кооперации и стимулирование взаимодействий между субъектами РФ. Оба целевых приоритета по-своему оправданы и перспективны, но их совмещение приводит к противоречиям. Поэтому, рассматривая механизмы повышения межрегиональной связанности, актуальной исследовательской задачей является формирование их таким образом, чтобы свести к минимуму риски нарастания конкуренции между субъектами и обеспечить возможности для устойчивого развития территорий. Кроме того, необходимо учитывать многонациональный и мультикультурный характер современного российского общества, что выводит процессы разработки подходов повышения межрегиональной связанности за исключительно экономические рамки.

Представленные в научной литературе подходы к повышению межрегиональной связанности и стимулированию развития территории с учетом связанности отличаются немногочисленностью и при этом сравнительным разнообразием, что связано с конкретным предметом исследования авторов, а также особенностями оценки и трактовки связанности. Особенности трактовки и методики оценки связанности были подробно рассмотрены автором в предыдущих работах (Конищев Е.С., 2023, №2 [1]; Конищев Е.С., 2023, №5 [2]). Опираясь на результаты проведенного анализа и сформированную на его основе авторскую позицию, целесообразно рассмотреть подходы исследователей к повышению межрегиональной связанности.

Цель статьи состоит в совершенствовании теоретико-методологических основ формирования и развития межрегиональной связанности субъектов Российской Федерации посредством анализа существующих подходов к формированию и развитию связанности и на их основе разработке авторского подхода. Методология авторского исследования преимущественно основана на комплексе общенаучных методов, а также группе методов анализа (системный и структурно-функциональный анализ). Гипотеза исследования заключается в положении, что невключение субъектного аспекта в подходы формирования и развития связанности территорий в рамках национального пространства в опубликованных научных работах приводит к излишней формализации рассматриваемых процессов и негибкости инструментов развития связанности. Новизна авторского исследования состоит в выявлении сильных и слабых сторон существующих подходов к формированию и развитию межрегиональной связанности, предложении направлений совершенствования теоретико-методологический базы в вопросах развития связанности, разработке авторского концептуального подхода к формированию и развитию межрегиональной связанности.

Основная часть

Так, Полякова А.Г. и Симарова А.С. (Полякова А.Г., Симарова И.С., 2014 [3]) в своей работе предлагают концептуальную модель управления развитием региона с учетом пространственной связанности. Они отмечают, что в качестве стратегической цели управления развитием региона с учетом связанности должно выступать формирование единого экономического пространства. В практической плоскости соответствующая деятельность должна опираться на «исследование природы, характера, динамики и направленности сил связанности» (Полякова А.Г., Симарова И.С., 2014 [3]) между ключевыми объектами экономического пространства. В качестве базиса своей модели авторы выделяют «комплекс мер по обеспечению связанности регионального экономического пространства и улучшению качества существующих взаимосвязей как внутри региона, так и выходящих за его пределы» (Полякова А.Г., Симарова И.С., 2014 [3]).

Несмотря на достаточно высокий уровень проработки авторского подхода, Полякова А.Г. и Симарова А.С. позиционируют управление связанностью как своего рода проектную деятельность, что по мнению автора статьи частично искажает суть суть самой «связанности» как пространственного явления. Иными словами, без предложенных авторами шагов (этапов) связанность территорий не существует вовсе, а предложенная модель направлена на ее создание, упорядочивание и оптимизацию. В свою очередь позиция автора исследования состоит в том, что все территории обладают определенным уровнем связанности поскольку де-юре и де-факто находятся в рамках одного национального пространства. Безусловно, связанность может быть крайне низкой, например для двух удаленных друг от друга территорий, однако это не может отменить ее естественного наличия. Раскрывая последнюю часть тезиса, межрегиональная связанность как пространственное явление носит естественный характер: в соответствии с системным подходом регионы в составе одного государства выступают в качестве элементов единой системы, которые не могут быть не связаны между собой. В этой связи, говорить об оптимизации связей в контексте устранения ненужных и создания новых связей, представляется не полностью корректным.

Вместе с тем, подход Поляковой А.Г. и Симаровой А.С. обладает сильными сторонами, среди которых:

1) акцент на необходимости диалоговой площадки для заинтересованных сторон;

2) интеграция приоритетов межрегиональной связанности с ориентирами регионального развития.

Данные аспекты важны именно в силу естестественной природы сил связанности. В этой связи процесс выработки политических решений и разработки механизмов повышения связанности должен опираться на интересы различных заинтересованных сторон, включая бизнес, общественные организации и объединения и т.д. Кроме того, интеграция приоритетов связанности с ориентирами регионального развития позволяет усилить целеполагание реализуемых инициатив. Однако, данный вопрос представляется более деликатным, поскольку требует детальной и комплексной проработки параметров интеграции приоритетов связанности в целях избежания установки неверных целевых ориентиров.

В свою очередь Бакуменко О.А. выделяет ряд инструментов развития межрегионального взаимодействия (табл.1) (Бакуменко О.А., 2016 [4]):

Таблица 1. Инструменты развития межрегионального взаимодействия

Уровень Задача МРВ	Федеральный	Субфедеральный
Упрощение процесса управления	Создание межрегиональных кластеров	Разработка нормативно-правового акта, регулирующего отдельные аспекты МРВ
	Создание сетей взаимодействия (сетевые университеты, исследовательские группы и т. п.)	Создание межрегиональных организаций, объединений, фондов
		Создание межрегиональных интегрированных структур
Снижение издержек	Развитие транспортно-логистической инфраструктуры	Развитие рыночной инфраструктуры
		Развитие информационно- телекоммуникационной инфраструктуры
Наращивание внутреннего потенциала	Статистическое обеспечение и мониторинг МРВ	Включение МРВ в региональные и отраслевые программные и стратегические документы
Согласование стратегических планов и оптимизация распределения ресурсов	Разработка стратегии МРВ	Заключение соглашений и программ сотрудничества между регионами
		Согласование целей и стратегических приоритетов регионов партнеров
Развитие регионального самосознания	Реализация межрегиональных проектов	Создание площадок развития МРВ
		Маркетинг территории

Источник: [4]

Интересным аспектом в подходе Бакуменко является выделение инструментов развития межрегиональных взаимодействий как на федеральном, так и непосредственно на региональном (субфедеральном уровне). Это позволяет оказывать воздействие на межрегиональные взаимодействия «сверху» и «снизу», тем самым способствуя повышению результативности реализуемых мер. Схожая идея была предложена Поляковой и Симаровой в рамках развития связанности на политико-идеологическом уровне. Однако их подход в большей степени подразумевает «вписывание» регионального развития в рамки национальных целей, чем двунаправленное воздействие.

Дворядкина Е.Б. и Белоусова Е.А. (Дворядкина Е.Б. и Белоусова Е.А., 2020 [5]), исследуя межмуниципальную связанность, предлагают ряд инструментов ее повышения, в том числе на основе анализа зарубежного опыта в работах других исследователей. Преимущественно авторы концентрируются на развитии инфраструктуры и повышении транспортной доступности территорий, что крайне актуально особенно для удаленных муниципальных образований. Несмотря на то, что большинство из рассматриваемых Дворядкиной Е.Б. и Белоусовой Е.А. инструментов применимы для муниципальных образований, значительный интерес в исследованном ими зарубежном опыте представляют отдельные концептуальные аспекты стимулирования и развития связанности между территориями. Вместе с тем, нельзя полностью согласиться с тезисом Дворядкиной Е.Б. и Белоусовой Е.А. о том, что недостаток развития транспортной инфраструктуры может быть нивелирован возможностями информационной инфраструктуры. Идея авторов заключается в том, что цифровизация экономики стимулирует связанность экономического пространства тем самым повышая вовлеченность экономических агентов в процессы взаимодействия. Цифровые технологии действительно расширяют возможности взаимодействия экономических агентов, однако это применимо преимущественно для тех случаев, когда объект взаимодействия является невещественным (отдельные виды услуг, финансовые операции, коммуникация и т.д.). В случае, если речь идет, например, о поставках товаров, то информационная инфраструктура не сможет нивелировать недостаток развития транспортной инфраструктуры. Кроме того, процессы развития транспортной и информационной инфраструктуры представляются как взаимодополняющие, а не взаимозаменяемые.

В. Канцлер в своих работах (Canzler W., 2006 [6]; Canzler W., 2008 [7]) акцентировал внимание на необходимости максимально использовать существующую инфраструктуру, чтобы сокращать объем необходимых инвестиций на достижение стратегических целей. Кроме того, по словам Канцлера повышение транспортной доступности может вести к оттоку населения, если территория характеризуется стагнирующей/депрессивной экономикой, проблемами с социальным обеспечением и т.д. Данный тезис позволяет говорить о комплексности связанности как социально-экономического явления, и как следствие, что проблемы повышения связанности и развития территории не могут быть решены узким набором однотипных инструментов и мер.

Строев П.В. и Дудник А.И. в своей работе представили обзор опыта Китая по управлению связанностью территорий (Строев П.В и Дудник А.И., 2022 [8]). В частности, в Китайской Народной Республике (КНР) распространены горизонтальные механизмы взаимопомощи, когда развитые территории оказывают разностороннюю поддержку отстающим территориям. Отмечается, что в этих механизмах все более активное участие начинают принимать различные общественные организации и представители частного сектора. Вместе с тем, основное внимание смещается с финансовых трансфертов к технологической поддержке и комплексному стимулированию социально-экономического развития. Другими важными инструментами развития связанности в КНР по мнению авторов являются финансовая поддержка от государственных банков и различные формы государственно-частного партнерства. Кроме того, Китай активно развивает связанность собственных территорий посредством глобальных проектов, например «Один Пояс и один путь». Содействуя стимулированию трансграничной и международной связанности КНР увеличивает социально-экономический потенциал собственных территорий встраивая их в глобальные социально-экономические коридоры.

Рассмотренный Строевым П.В. и Дудник А.И. опыт Китая представляет собой набор мер, объединяющих стимулирование регионального развития и повышения межрегиональной связанности. При этом китайский механизм взаимопомощи может быть охарактеризован как более гибкая и адаптивная форма российской практики выравнивания социально-экономического развития регионов. Это связано с тем, что акцент смещается с финансовых инструментов в сторону технологической поддержки и нефинансовых мер стимулирования развития.

Институтом региональной экономики и межбюджетных отношений Финансового университета при Правительстве Российской Федерации в рамках прикладной научно-исследовательской работы (ПНИР) по государственному заданию Аппарата Правительства Российской Федерации по теме «Разработка моделей и механизмов повышения межрегиональной связанности субъектов Российской Федерации» была разработана концептуальная модель повышения межрегиональной связанности включает 4 последовательных блока, которые характеризуют процесс повышения связанности:

1. Регулирующее воздействие;

2. Механизмы повышения связанности;

3. Межрегиональная экономическая связанность;

4. Результирующий эффект.

В дополнение к представленной модели коллективом авторов подробно рассмотрены основные направления и механизмы повышения межрегиональной связанности, среди которых: формирование межрегиональной сетевой структуры, кластеризация, институциональные механизмы, формирование транспортного каркаса и кооперационные механизмы.

Разработанная коллективом авторов модель отражает комплексность процессов повышения межрегиональной связанности и опирается на накопленный опыт релевантных научных исследований. В модели акцентируется внимание на множественности объектов воздействия в рамках процессов повышения связанности. Можно говорить о том, что авторам удалось обобщить основные инструменты и сформировать комплексный алгоритм воздействия на межрегиональную связанность. С другой стороны представленный взгляд на процессы повышения связанности во многом упускает их субъектную составляющую, то есть инструменты и механизмы во многом влияют не на саму связанность, а формируют условия для участников социально-экономических отношений к интенсификации взаимодействий. Иными словами, участники социально-экономических отношений непосредственно влияют на уровень межрегиональной связанности, в то время меры государственной политики формируют условия их взаимодействий.

Рассмотренные выше подходы к повышению межрегиональной связанности других авторов преимущественно сходны в концентрации на строгом целеполагании, что безусловно является одним из важнейших аспектов управленческих решений, однако не единственным. Масштаб и характер сложившихся проблем в вопросах освоения и развития национального пространства свидетельствуют о том, что для целей формирования, развития, а также управления межрегиональной связанностью подход, основанный во многом на целевом программировании развития, является недостаточным. Это связано с тем, что оно является долгосрочным управленческим механизмом, включающим определение и достижение целевых значений показателей, которые служат целью и мерой результативности государственного управления. В силу длительного периода действия и значительного масштаба гибкость данного механизма остается низкой. Соответствующая особенность была подробно рассмотрена в статье Дудник А.И. и Конищева Е.С. «Совершенствование системы территориального управления и программных методов в Российской Федерации на современном этапе» (Дудник А.И., Конищев Е.С., 2022 [9]). Так, может возникнуть проблема снижения актуальности установленных целей. Иными словами, отсутствие гибкости механизма приводит к тому, что за период его действия установленные в начале цели могут стать менее актуальными в связи с изменением условий среды или возникновением более значимых проблем. В свою очередь решением обозначенной проблемы и путем оптимизации механизмов управления, в том числе межрегиональной связанностью, в рамках авторского видения может стать интеграция элементов риск-ориентированного подхода (РОП). Понимание РОП изложено в стандартах ФАТФ (Financial Action Task Force on Money Laundering — FATF) по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения от 2012 года с изменениями на 2021 год (Рекомендации ФАТФ, 2012 [10]).

Элементы риск-ориентированного подхода способствует повышению гибкости управления и обеспечивают достижение целей в соответствии с меняющимися внутренними и внешними условиями. При этом обработка риска может включать различные варианты решений, в том числе устранение источника риска или корректировку целей, если риск значительный, а вероятность наступления рискового события высокая.

Основываясь на результатах исследований, полученных в том числе в ранее опубликованных работах автора по релевантной теме (Конищев Е.С., 2023, №2 [1]; Конищев Е.С., 2023, №5 [2]), а также результатах анализа существующих подходов и механизмов повышения межрегиональной связанности, автором был разработан концептуальный подход к повышению межрегиональной связанности субъектов Российской Федерации. При разработке концептуального подхода повышения связанности субъектов Российской Федерации автором сделан акцент на минимизации практик, формализующих связанность, и максимизации механизмов стимулирования естественных социально-экономических процессов для тех типов связанности, где это возможно.

Разработанный концептуальный подход определяет ключевые основы процессов стимулирования развития связанности в национальном пространстве и последовательность решения задач для достижения национальных целей. Концептуальный подход включает 3 уровня (рисунок 3):

1. стратегический;

2. тактический;

3. оперативный.

Рисунок 3. Уровни реализации процессов повышения межрегиональной связанности субъектов Российской Федерации

Источник: составлено автором

Необходимость выделения соответствующих уровней обусловлена тем, что при масштабировании процессов повышения связанности происходят изменения в целеполагании, а также основных задачах, поэтому в целях достижения наибольшей детализации автором было принято решение раскрыть данные аспекты посредством выделения нескольких уровней, на которых будет осуществляться повышение межрегиональной связанности.

На стратегическом уровне межрегиональная связанность рассматривается в масштабе всех субъектов РФ в национальном пространстве. Цель стратегического уровня — формирование сбалансированного национального пространства и достижение синергетического развития субъектов Российской Федерации. В соответствие с поставленной целью для уровня могут быть выделены следующие задачи:

— развитие существующих и создание новых объектов инфраструктуры национального масштаба, включая транспортную, энергетическую и инженерную;

— формирование институциональных условий для расширения и углубления межрегиональных взаимодействий, реализации социально-экономического потенциала территорий;

— развитие нормативно-правовой базы в части закрепления основных правовых положений, определяющих национальное и региональной развитие с учетом межрегиональной связанности и кооперации;

— формирование политико-идеологической конъюнктуры среди высших должностных лиц, ориентированной на развитие межрегиональной связанности и кооперации.

Говоря о развитии нормативно-правовой базы необходимо отметить, что в данном случае речь не идет о регламентировании процессов повышения связанности или межрегионального взаимодействия, а скорее о правовом закреплении основных понятий, целевых установок и приоритетов повышения межрегиональной связанности в рамках пространственного развития страны.

В соответствии с существующей системой расселения населения (рисунок 4) межрегиональная связанность в стратегическом (национальном) масштабе должна развиваться по двум векторам:

— с Запада на Восток;

— с Юга на Север.

Приоритезация векторов призвана развивать пространственную связность последовательно таким образом, чтобы эффективно задействовать максимально возможное количество ресурсов, двигаясь от наиболее развитых и освоенных территорий к наименее развитым.

Рисунок 4. Плотность населения Российской Федерации на 1 января 2019 года

Источник: Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/free_doc/new_site/population/demo/dem11_map.htm (дата обращения: 24.10.2024)

На тактическом уровне межрегиональная связанность рассматривается в контексте отдельного субъекта Российской Федерации. Цель — расширение сети межрегиональных взаимодействий и комплексная реализация социально-экономического потенциала субъекта Российской Федерации. Для уровня могут быть выделены следующие задачи:

— развитие существующих и создание новых объектов инфраструктуры регионального и межрегионального масштаба, способствующих расширению межрегиональных взаимодействий;

— стимулирование развития межрегиональных связей посредством реализации двух- и/или многосторонних инициатив/договоренностей;

— реализация социально-экономического потенциала региона за счет расширения сети межрегиональных взаимодействий и кооперации;

— интеграция приоритетов повышения связанности в процессы стратегического планирования социально-экономического развития региона.

Для отдельных субъектов РФ связанность целесообразно развивать на основе приоритезации посредством радиального зонирования (радиус 1-го приоритета, радиус 2-го приоритета, радиус 3-го приоритета, радиус 4-го приоритета и т.д.). Исключением могут стать стратегические связи, отвечающие интересам национальной безопасности и устойчивого развития.

На оперативном уровне межрегиональная связанность рассматривается в контексте проблемных аспектов развития связей и расширения взаимодействий между субъектами. Цель — выстраивание гибких механизмов решения проблем и реагирования на потенциальные риски в вопросах развития межрегиональной связанности. Для уровня могут быть выделены следующие задачи:

— инициирование и проведение регулярных контактных групп между представителями исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках активизации процессов развития межрегиональной связанности;

— формирование системы мониторинга развития межрегиональной связанности региона;

— разработка и применение процедуры реагирования на потенциальные риски в процессе повышения связанности между субъектами;

— создание диалоговых площадок для представителей органов исполнительной власти и ключевых стейкхолдеров субъектов Российской Федерации, направленных на актуализацию приоритетов повышения связанности и активизации процессов межрегионального взаимодействия.

Заключение

По результатам проведенного автором анализа существующих подходов к формированию и развитию межрегиональной связанности в работах преимущественно отечественных исследователей был выявлен ряд научных пробелов, в том числе затрагивающих вопросы понимания и типизации связанности как пространственного явления. Так, многие авторы склонны определять связанность как процессы обмена определенными детерминантами между регионами, либо предлагать близкие подходы к пониманию явления. Однако, соответствующая трактовка вкупе со своего рода объективизацией региона (в данном случае субъекта Российской Федерации) приводит к искажению возможностей ее повышения. В рассмотренных работах отечественных авторов встречаются взгляды, в рамках которых межрегиональная связанность полностью или частично относится к вопросам государственного управления. При этом представляется, что определяющую роль в связке этих двух факторов играет именно объективизация региона, поскольку обмен детерминантами между регионами может и вероятно должен быть "расшифрован" как обмен детерминантами между комплексом субъектов социально-экономических отношений, осуществляющих свою деятельность на территории соответствующий регионов. Подобное смещение акцента позволяет вывести вопросы формирования и развития межрегиональной связанности из сферы исключительного государственного управления.

Исключение должно быть сделано для пространственно-инфраструктурной связанности, так как она не является процессом обмена детерминантами между субъектами социально-экономических отношений, а скорее отражает отдельных характеристики пространственных объектов, наличие и уровень развития соответствующих инфраструктурных объектов.

Зарубежные работы практически не рассматривались автором в рамках исследования поскольку как отмечалось в одной из предыдущих работ по релевантной теме (Конищев Е.С., 2023, №2 [1]) во многих зарубежных исследованиях связанность преимущественно рассматривается в контексте международных отношений, либо в рамках отдельных узкоспециализированных направлений. В свою очередь, представленные в статье идеи Canzler W. (Canzler W., 2006 [6]; Canzler W., 2008 [7]) интересны тем, что в них предлагается взаимосвязанный взгляд на аспекты связанности территорий.

В целях устранения обозначенных пробелов автором предложено акцентировать внимание на вопросах субъектности в процессах формирования и развития межрегиональной связанности (иными словами, в процессе осуществления межрегиональных взаимодействий). Также предложено внедрить в механизмы и инструменты государственного управления по формированию и развитию межрегиональной связанности элементы риск-ориентированного подхода в целях повышения гибкости и актуальности реализуемых органами власти мероприятий.

С учетом этого автором разработан концептуальный подход по стимулированию развития межрегиональной связанности в рамках национального пространства. Авторский подход содержит общие аспекты процессов развития межрегиональной связнности в Российской Федерации и последовательности решения задач для достижения национальных целей, однако определяющие специфику локальных или отдельных инструментов и мероприятий.