Современные подходы к управлению пространственным развитием неурбанизированных территорий России
Макаров И.Н.1,2, Колесников В.В.3, Назаренко В.С.1,2, Солодовник Ю. А.3, Юшков М. А.2,3
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал)
2 Елецкий государственный университет им И.А. Бунина
3 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Липецкий филиал)
Скачать PDF | Загрузок: 5
Статья в журнале
Экономика, предпринимательство и право (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку
Том 14, Номер 10 (Октябрь 2024)
Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=75096476
Аннотация:
Работа посвящена анализу подхода к управлению пространственным развитием неурбанизированных территорий России, формируемому в настоящее время Правительством Российской Федерации. В рамках исследования рассматриваются основные аспекты создания системы опорных населенных пунктов, предусмотренные и закрепленные нормативными правовыми актами (в том числе документами стратегического планирования). Выделяются основные инструменты опережающего развития инфраструктуры в опорных пунктах, в том числе формируемые в рамках новой системы национальных проектов. Обосновывается роль синхронизации всех мер поддержки опорных населенных пунктов и необходимость форсирования подготовки методической базы и разработки системы централизованного сопровождения разработки долгосрочных планов развития опорных пунктов
Ключевые слова: пространственное развитие, неурбанизированные территории, сельские территории, государственная политика, опорные населенные пункты
JEL-классификация: R11, R12, P25
Введение (Introduction)
Пространственное развитие – одно из приоритетных направлений государственного управления в России, обусловленное необъятными размерами нашей родины, значительным количеством субъектов и дифференциацией уровня развития данных регионов, различиями в проблематике социально-экономической сферы, требующими во многом специализированных подходов.
Основу долгосрочной политики государства в области пространственного развития территории страны содержит Стратегия пространственного развития Российской Федерации. Действующая в настоящий момент Стратегия разработана на период до 2025 года, в основе ее целеполагания лежит следующее видение цели пространственного развития «обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны» [1].
Ввиду неоднородности развития не только в разрезе субъектов Российской Федерации, но и внутри регионов особое внимание в последние годы сосредоточено на определении модели развития, учитывающей важность всех территорий, а не только точек роста [2].
В этой связи возникает необходимость учета особенностей различных моделей развития, присущих территориям с различной степенью концентрации населения и экономической активности. Территория России в своем подавляющем большинстве является неурбанизированной, что в совокупности с сохраняющимися тенденциями снижения численности сельского населения определяет важность обоснования и разработки целенаправленной политики управления развитием неурбанизированных территорий. При этом на протяжении длительного периода истории современной России внимание научного сообщества и государства уделялось в большей степени урбанизированным территориям как центрам опережающего развития.
В частности сущностная сторона понятия «урбанизированные» и «неурбанизированные» в контексте современных подходов к развитию инфраструктуры содержится в работах таких авторов как Бородин С.Н. (Borodin S.N., 2022) [3], Меренкова И.Н. (Merenkova I.N.) [4]. Факторы устойчивого развития неурбанизированных территорий, в том числе демографического характера рассматриваются в работах Николаева М.А., Махотаевой М.Ю. (Nikolaev M.A., Makhotaeva M.Yu., 2024) [5], Патраковой С.С. (Patrakova S.S., 2023) [6], инструменты развития неурбанизированных территорий в исследовании Жуковского А.Д (Zhukovsky A.D., 2023) [7].
Вопросы развития сельских территорий и расселения населения рассматриваются в исследованиях следующих авторов: Севостьянов А.В., Близнюкова Т.В., Спиридонова А.П., Антонова М.А. (Sevostyanov A.V., Bliznyukova T.V., Spiridonova A.P., Antonova M.A., 2022) [8], Яркова Т.М.( Yarkova T.M., 2022) [9], Баландин Д.А., Федосеева С.С. (Balandin D.A., Fedoseeva S.S., 2022) [10], Олесиюк О.С., Светлаков А.Г. (Olesiyuk O.S., Svetlakov A.G., 2021) [11].
Вопросы связанные современными моделями пространственного развития, опорными населенными пунктами и сельскими агломерациями являются предметом исследований таких авторов как Смыслова О.Ю., Назаренко В.С., Перцев Н.Р. (Smyslova O.Yu., Nazarenko V.S., Pertsev N.R., 2024) [2], Садковская О. Е (Sadkovskaya O. E. 2023) [12], Задворнева Е.П. (Zadvorneva E.P., 2024) [13],, Маркварт Э., Киселева Н. Н., Соснин Д. П. (Markwart E., Kiseleva N. N., Sosnin D. P.2022) [14],.
Целью данной работы является анализ новых подходов, предлагаемых органами власти, для управления пространственным развитием неурбанизированных территорий России.
Материалы и методы (Materials and Methods)
Исследование современных подходов к управлению пространственным развитием неурбанизированных территорий России основано на использовании общенаучных методов и системного подхода и предполагает анализ документов стратегического планирования (в том числе разработанных по отраслевому и территориальному принципу), нормативных правовых актов, содержащих уже внедренные основные положения новых подходов, иных аналитических и информационных материалов федеральных исполнительных органов власти и синтез ключевых положений с целью формирования целостного видения разрабатываемых в настоящий момент подходов к управлению пространственным развитием.
Результаты и обсуждение (Results and Discussion)
По оценкам исследователей, неурбанизированные территории занимают 98,4% всей территории Российской Федерации. [7] При этом по состоянию на 1 января 2024 года сельское население составило всего 25,1 %, и на протяжении последних 30 лет его доля неуклонно снижается [15].
В этих условиях на первое место встает вопрос не только оптимальности системы расселения, но и обеспечения удержания территории, приобретающего значение аспекта национальной безопасности.
В 2021 году в качестве стратегического направления пространственного развития Правительством Российской Федерации было выбрано построение каркаса развития территории страны, основывающегося на достижении баланса между развитием урбанизированных территорий (агломераций) и неурбанизированных (опорные населенные пункты - ОНП). Закрепление данная концепция получила в виде стратегической инициативы социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» [16].
ОНП призваны создать условия для повышения качества жизни преимущественно сельского населения (прилегающей территории) за счет доступности социальной инфраструктуры, развивающейся ускоренными темпами.
В соответствии с принятым Правительством Российской Федерации нормативным правовым актом ОНП представляет собой «населенный пункт, расположенный вне границ городских агломераций, на базе которого осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований» [17].
Утвержденные методические рекомендации устанавливают критерии отнесения муниципального образования к ОНП (представлены на рисунке 1), а также критерии определения населенных пунктов, входящих в так называемую прилегающую территорию.
Рисунок 1. Критерии отбора опорного населенного пункта
Составлено авторами на основе [17]
Правительством (и Минсельхозом в частности) совместно с регионами проведена большая работа не только по определению критериев, но и отбору ОНП – в подготовленный перечень вошли порядка 2,3 тыс. таких муниципальных образований [18].
Согласно данным Минсельхоза России [19] сформировано 1792 сельские агломерации (ОНП + прилегающие территории), в границах которых находится более 122 тыс. населенных пунктов и проживает порядка 40 млн. человек. Управление развитием данных ОНП будет осуществляться на основе системы долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов. Важной задачей является обеспечение ускоренного развития инфраструктуры и доступности данной инфраструктуры ОНП для жителей, что обуславливает значимость поддержания и усиления связанности территории.
Долгосрочные планы развития (ДПР) разрабатываются сроком на 6 лет, а мероприятия, включенные в них (в первую очередь строительство, реконструкция, модернизация и капитальный ремонт объектов инфраструктуры), станут основой для приоритезации выделения финансирования.
Свою роль в качестве основного инструмента пространственного развития сохраняют государственные программы и входящие в их структуру национальные проекты. На рисунке 2 представлено соотнесение типовых объектов инфраструктуры и государственных программ в рамках которых финансируется мероприятие.
Рисунок 2. Государственные программы как инструмент развития инфраструктуры ОНП
Составлено авторами на основе [19, 20]
С учетом новых целей развития, поставленных Президентом [21], осуществляется разработка новой системы национальных проектов, одним из которых выступит проект «Инфраструктура для жизни», направленный на формирование благоприятной среды в ОНП (речь идет о таких направлениях как обновление жилищного, благоустройство общественных территорий, строительство и реконструкция объектов питьевого водоснабжения и водоподготовки, обновление парка общественного транспорта, улучшение состояния дорог, социальная газификация) [22]. Помимо этого в механизм развития ОНП войдут и инструменты инфраструктурного меню.
Заключение (Conclusions)
Подводя итог, отметим, что создание и развитие в стране сети опорных населенных пунктов позволит снизить напряженность дифференциации уровня развития социальной инфраструктуры неурбанизированных территорий. Создание полюсов ускоренной модернизации социальной инфраструктуры и обеспечение транспортной связанности и мобильности, т.е. доступности данной инфраструктуры для жителей снимет вопросы нехватки финансирования в местных и региональных бюджетах на формирование и развитие комфортной среды в каждом населенном пункте. Формирование ДПР позволит осуществить синхронизацию всех мер поддержки со стороны федеральной власти, что повысит эффективность использования бюджетных средств и задает основу для относительно нового межотраслевого подхода к развитию ОНП и прилегающих территорий.
В то же время, несмотря на активную реализацию данной концепции, нерешенными остаются некоторые вопросы методического и практического характера. Например, в настоящий момент отсутствуют утвержденные Минсельхозом методические рекомендации по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития ОНП. А разработка ДПР ложится на плечи муниципальных образований (зачастую муниципальных районов, в которые входят ОНП), где существует значительный дефицит кадров, а также нехватка компетенций, особенно в области стратегического планирования, что может сказаться на качестве ДПР.
Обозначенные сложности определяют необходимость форсирования подготовки методической базы и разработки системы централизованного сопровождения разработки ДПР со стороны региональных и федеральных ведомств.
Источники:
2. Смыслова О.Ю., Назаренко В.С., Перцев Н.Р. Подходы к разработке стратегий пространственного развития России: современные инструменты анализа и моделирования // Экономика, предпринимательство и право. – 2024. – № 8. – c. 4619-4632.
3. Бородин С.Н. Подходы к содержанию понятия «урбанизированная территория» в современных экономических исследованиях // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. – 2022. – № 4 (72). – c. 35.
4. Меренкова И.Н. Условия формирования и развития сельской инфраструктуры неурбанизированных территорий // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. – 2023. – № 3(78). – c. 238–250.
5. Николаев М.А., Махотаева М.Ю. Факторы устойчивого развития неурбанизированных территорий // Π-Economy. – 2021. – № 6.
6. Патракова С.С. Неурбанизированные территории как элемент экономического пространства: тенденции и прогноз демографического развития // Вестник Самарского государственного экономического университета. – 2023. – № 1(219). – c. 46–56.
7. Жуковский А.Д., Орлов С.Л. Условия и принципы реализации потенциала преференциальных зон как инструмента развития неурбанизированных территорий // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. – 2023. – № 4. – c. 32–55.
8. Севостьянов А.В., Близнюкова Т.В., Спиридонова А.П., Антонова М.А. Реновация сельского расселения Российской Федерации // Московский экономический журнал. – 2022. – № 12.
9. Яркова Т.М. Развитие сельских территорий: социально-экономический аспект // Продовольственная политика и безопасность. – 2022. – № 1. – c. 67-78.
10. Баландин Д.А., Федосеева С.С. Пространственные аспекты обеспечения экономической безопасности сельских территорий в новой реальности // Экономическая безопасность. – 2022. – № 3. – c. 1041-1060.
11. Олесиюк О.С., Светлаков А.Г. Современные противоречия в снижении социальной напряженности в негородских (сельских) территориях // Продовольственная политика и безопасность. – 2021. – № 1. – c. 85-96.
12. Садковская О. Е. Опорные населенные пункты на территории Ростовской области // Архитектура и современные информационные технологии. – 2023. – № 4 (65). – c. 215-235.
13. Задворнева Е.П. Факторы влияния на управление сельскими агломерациями // Вестник московского финансово-юридического университета мфюа. – 2024. – № 1. – c. 183-194.
14. Маркварт Э., Киселева Н. Н., Соснин Д. П. Система опорных населенных пунктов как механизм управления пространственным развитием: теоретические и практические аспекты // Власть. – 2022. – № 2. – c. 95-111.
15. Демография. Численность и состав населения. Официальный сайт Росстата. [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/12781 (дата обращения: 03.10.2024).
16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2021 г. № 2816-р Об утверждении перечня инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/402792803/ (дата обращения: 03.10.2024).
17. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2022 г. № 4132-р «Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий». Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/405920097/ (дата обращения: 03.10.2024).
18. Перечень опорных населенных пунктов России планируют утвердить в августе — МЭР РФ. Официальный сайт Минэкономразвития России. [Электронный ресурс]. URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/perechen_opornyh_naselennyh_punktov_rossii_ (дата обращения: 24.09.2024).
19. Трансформация подходов к оказанию государственной поддержки на развитие сельских территорий. Минсельхоз России. [Электронный ресурс]. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/upload/site28/10._KONDYKOVA.pdf (дата обращения: 01.10.2024).
20. Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации». КонсультантПлюс. [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_106979/b22196a544408e59f8b (дата обращения: 05.10.2024).
21. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/408892634/?ysclid=m22250mkq798116498 (дата обращения: 11.10.2024).
22. Михаил Мишустин дал поручения по итогам стратегической сессии по национальному проекту «Инфраструктура для жизни». Официальный сайт Правительства Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/52342/ (дата обращения: 25.09.2024).
Страница обновлена: 04.12.2024 в 17:09:09