Modern approaches to managing spatial development of Russia's non-urbanized territories

Введение (Introduction)

Пространственное развитие – одно из приоритетных направлений государственного управления в России, обусловленное необъятными размерами нашей родины, значительным количеством субъектов и дифференциацией уровня развития данных регионов, различиями в проблематике социально-экономической сферы, требующими во многом специализированных подходов.

Основу долгосрочной политики государства в области пространственного развития территории страны содержит Стратегия пространственного развития Российской Федерации. Действующая в настоящий момент Стратегия разработана на период до 2025 года, в основе ее целеполагания лежит следующее видение цели пространственного развития «обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны» [1].

Ввиду неоднородности развития не только в разрезе субъектов Российской Федерации, но и внутри регионов особое внимание в последние годы сосредоточено на определении модели развития, учитывающей важность всех территорий, а не только точек роста [2].

В этой связи возникает необходимость учета особенностей различных моделей развития, присущих территориям с различной степенью концентрации населения и экономической активности. Территория России в своем подавляющем большинстве является неурбанизированной, что в совокупности с сохраняющимися тенденциями снижения численности сельского населения определяет важность обоснования и разработки целенаправленной политики управления развитием неурбанизированных территорий. При этом на протяжении длительного периода истории современной России внимание научного сообщества и государства уделялось в большей степени урбанизированным территориям как центрам опережающего развития.

В частности сущностная сторона понятия «урбанизированные» и «неурбанизированные» в контексте современных подходов к развитию инфраструктуры содержится в работах таких авторов как Бородин С.Н. (Borodin S.N., 2022) [3], Меренкова И.Н. (Merenkova I.N.) [4]. Факторы устойчивого развития неурбанизированных территорий, в том числе демографического характера рассматриваются в работах Николаева М.А., Махотаевой М.Ю. (Nikolaev M.A., Makhotaeva M.Yu., 2024) [5], Патраковой С.С. (Patrakova S.S., 2023) [6], инструменты развития неурбанизированных территорий в исследовании Жуковского А.Д (Zhukovsky A.D., 2023) [7].

Вопросы развития сельских территорий и расселения населения рассматриваются в исследованиях следующих авторов: Севостьянов А.В., Близнюкова Т.В., Спиридонова А.П., Антонова М.А. (Sevostyanov A.V., Bliznyukova T.V., Spiridonova A.P., Antonova M.A., 2022) [8], Яркова Т.М.( Yarkova T.M., 2022) [9], Баландин Д.А., Федосеева С.С. (Balandin D.A., Fedoseeva S.S., 2022) [10], Олесиюк О.С., Светлаков А.Г. (Olesiyuk O.S., Svetlakov A.G., 2021) [11].

Вопросы связанные современными моделями пространственного развития, опорными населенными пунктами и сельскими агломерациями являются предметом исследований таких авторов как Смыслова О.Ю., Назаренко В.С., Перцев Н.Р. (Smyslova O.Yu., Nazarenko V.S., Pertsev N.R., 2024) [2], Садковская О. Е (Sadkovskaya O. E. 2023) [12], Задворнева Е.П. (Zadvorneva E.P., 2024) [13],, Маркварт Э., Киселева Н. Н., Соснин Д. П. (Markwart E., Kiseleva N. N., Sosnin D. P.2022) [14],.

Целью данной работы является анализ новых подходов, предлагаемых органами власти, для управления пространственным развитием неурбанизированных территорий России.

Материалы и методы (Materials and Methods)

Исследование современных подходов к управлению пространственным развитием неурбанизированных территорий России основано на использовании общенаучных методов и системного подхода и предполагает анализ документов стратегического планирования (в том числе разработанных по отраслевому и территориальному принципу), нормативных правовых актов, содержащих уже внедренные основные положения новых подходов, иных аналитических и информационных материалов федеральных исполнительных органов власти и синтез ключевых положений с целью формирования целостного видения разрабатываемых в настоящий момент подходов к управлению пространственным развитием.

Результаты и обсуждение (Results and Discussion)

По оценкам исследователей, неурбанизированные территории занимают 98,4% всей территории Российской Федерации. [7] При этом по состоянию на 1 января 2024 года сельское население составило всего 25,1 %, и на протяжении последних 30 лет его доля неуклонно снижается [15].

В этих условиях на первое место встает вопрос не только оптимальности системы расселения, но и обеспечения удержания территории, приобретающего значение аспекта национальной безопасности.

В 2021 году в качестве стратегического направления пространственного развития Правительством Российской Федерации было выбрано построение каркаса развития территории страны, основывающегося на достижении баланса между развитием урбанизированных территорий (агломераций) и неурбанизированных (опорные населенные пункты - ОНП). Закрепление данная концепция получила в виде стратегической инициативы социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года «Города больших возможностей и возрождение малых форм расселения» [16].

ОНП призваны создать условия для повышения качества жизни преимущественно сельского населения (прилегающей территории) за счет доступности социальной инфраструктуры, развивающейся ускоренными темпами.

В соответствии с принятым Правительством Российской Федерации нормативным правовым актом ОНП представляет собой «населенный пункт, расположенный вне границ городских агломераций, на базе которого осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований» [17].

Утвержденные методические рекомендации устанавливают критерии отнесения муниципального образования к ОНП (представлены на рисунке 1), а также критерии определения населенных пунктов, входящих в так называемую прилегающую территорию.

Рисунок 1. Критерии отбора опорного населенного пункта

Составлено авторами на основе [17]

Правительством (и Минсельхозом в частности) совместно с регионами проведена большая работа не только по определению критериев, но и отбору ОНП – в подготовленный перечень вошли порядка 2,3 тыс. таких муниципальных образований [18].

Согласно данным Минсельхоза России [19] сформировано 1792 сельские агломерации (ОНП + прилегающие территории), в границах которых находится более 122 тыс. населенных пунктов и проживает порядка 40 млн. человек. Управление развитием данных ОНП будет осуществляться на основе системы долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов. Важной задачей является обеспечение ускоренного развития инфраструктуры и доступности данной инфраструктуры ОНП для жителей, что обуславливает значимость поддержания и усиления связанности территории.

Долгосрочные планы развития (ДПР) разрабатываются сроком на 6 лет, а мероприятия, включенные в них (в первую очередь строительство, реконструкция, модернизация и капитальный ремонт объектов инфраструктуры), станут основой для приоритезации выделения финансирования.

Свою роль в качестве основного инструмента пространственного развития сохраняют государственные программы и входящие в их структуру национальные проекты. На рисунке 2 представлено соотнесение типовых объектов инфраструктуры и государственных программ в рамках которых финансируется мероприятие.

Рисунок 2. Государственные программы как инструмент развития инфраструктуры ОНП

Составлено авторами на основе [19, 20]

С учетом новых целей развития, поставленных Президентом [21], осуществляется разработка новой системы национальных проектов, одним из которых выступит проект «Инфраструктура для жизни», направленный на формирование благоприятной среды в ОНП (речь идет о таких направлениях как обновление жилищного, благоустройство общественных территорий, строительство и реконструкция объектов питьевого водоснабжения и водоподготовки, обновление парка общественного транспорта, улучшение состояния дорог, социальная газификация) [22]. Помимо этого в механизм развития ОНП войдут и инструменты инфраструктурного меню.

Заключение (Conclusions)

Подводя итог, отметим, что создание и развитие в стране сети опорных населенных пунктов позволит снизить напряженность дифференциации уровня развития социальной инфраструктуры неурбанизированных территорий. Создание полюсов ускоренной модернизации социальной инфраструктуры и обеспечение транспортной связанности и мобильности, т.е. доступности данной инфраструктуры для жителей снимет вопросы нехватки финансирования в местных и региональных бюджетах на формирование и развитие комфортной среды в каждом населенном пункте. Формирование ДПР позволит осуществить синхронизацию всех мер поддержки со стороны федеральной власти, что повысит эффективность использования бюджетных средств и задает основу для относительно нового межотраслевого подхода к развитию ОНП и прилегающих территорий.

В то же время, несмотря на активную реализацию данной концепции, нерешенными остаются некоторые вопросы методического и практического характера. Например, в настоящий момент отсутствуют утвержденные Минсельхозом методические рекомендации по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития ОНП. А разработка ДПР ложится на плечи муниципальных образований (зачастую муниципальных районов, в которые входят ОНП), где существует значительный дефицит кадров, а также нехватка компетенций, особенно в области стратегического планирования, что может сказаться на качестве ДПР.

Обозначенные сложности определяют необходимость форсирования подготовки методической базы и разработки системы централизованного сопровождения разработки ДПР со стороны региональных и федеральных ведомств.