Эффективность деятельности местной администрации: от интегральной оценки к дифференцированной

Введение: постановка проблемы

В условиях развития системы публичной власти местная администрация не только призвана осуществлять самостоятельную деятельность в области обеспечения повседневной жизнедеятельности населения муниципального образования, но, и обязана предоставлять информацию об эффективности этой деятельности для граждан, субъектов, отдельных муниципальных образований РФ. Прозрачность деятельности местной власти, позволяя «получить комплексное представление о состоянии дел во всех муниципальных образованиях региона, а также о наиболее важных проблемах муниципалитетов» [13, с. 19], способствует повышению ответственности местной власти за эффективность решения вопросов местного значения и использования муниципальной собственности. В этом смысле современные тенденции развития системы публичной власти в стране связаны с возрастающими требованиями к обоснованности и достоверности представления информации об эффективности и прозрачности деятельности местной администрации. Это создает объективную потребность развития концептуальных идей, сопряженных с оценкой эффективности деятельности этого института местной власти.

За последние ряд лет осуществлены значимые шаги, направленные на формирование и введение в практику различных концептуальных инструментов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Следует признать значительный вклад федерального законодателя [1] и целого ряда ученых (Баранова И.В. [2; 3], Бранькова О.С. [4], Гордин В.И. [7-10], Зотов В. Б [12]. Коваленко К. И. [14], Мусинова Н. Н. [16], Фастович Г. Г. [17]) в разработку отдельных аспектов исследуемой научной проблемы.

Вместе с тем современное состояние теоретико-методологических и методических основ оценки эффективности деятельности аппарата и структурных подразделений местной администрации муниципального образования характеризируется достаточно большим количеством «проблем и противоречий, формирующихся под воздействием изменений в политической и экономической сферах, связанных с глобализацией мирохозяйственных процессов и плавным переходом государственного управления от классической к менеджериальной модели» [18, с.9]. Это вызывает неоднозначные подходы к оценке эффективности деятельности данного органа и интерпретации ее результатов. Это требует пристального внимания, детального изучения и научного осмысления оценки эффективности деятельности местной администрации со стороны органов государственной и муниципальной власти, а также научных кругов.

В этой связи в фокусе научного исследования находится анализ возможностей и ограничений нормативно-законодательных концептуальных подходов к оценке эффективности деятельности местной администрации муниципального образования.

Задачи исследования заключаются в последовательном анализе централизованных нормативных актов по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, формировании научного понимания сущностных характеристик подходов к оценке эффективности деятельности применительно к местной администрации, раскрытии сущности дифференцированной оценки эффективности деятельности рассматриваемого института местной власти.

Гипотеза исследования состоит в том, что концептуальные основы оценки эффективности деятельности местной администрации определяют логическую композицию и устойчивые, регулярные социально-экономические взаимосвязи, обуславливающие переход от ее интегральной оценки к дифференцированной.

Научная новизна статьи заключается в уточнении и обосновании теоретико-методических императив оценки эффективности деятельности местной администрации, позволяющих объяснить институционально-содержательные возможности и риски по эффективному обеспечению повседневной жизнедеятельности населения подведомственной территории в условиях развития единой системы публичной власти.

При написании статьи использованы методы научного познания: аналитическое абстрагирование, абстрактно-логический, интерпретация, классификация и типологизация, сравнение. Исследование опирается на теоретический анализ централизованных нормативных документов и библиографических источников, посвященных современным вызовам развития системы местного самоуправления.

Предметом исследования являются институционально-содержательные потенциал различных нормативно-законодательных подходов к оценке эффективности деятельности местной администрации.

Концептологические основания исследования

Формирование теории, методологии и методики оценки эффективности деятельности местной администрации муниципального образования в Российской Федерации началось вместе с формированием нормативно-законодательной концепции оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Правовое закрепление основ оценки эффективности деятельности местной власти впервые было предусмотрено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2]. Статья 18.1 этого Федерального закона обязывает проводить оценку эффективности деятельности местных органов власти через систему утвержденных социальных, экономических, социологических и прочих показателей в соответствии с определенным форматом.

В целях детализации принципов оценки эффективности органов местной власти был принят Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» [3]. Для реализации этого Указа Президента РФ Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р в «Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [4] (в ред. Распоряжений Правительства РФ от 15.05.2010 N 758-р (ред. от 18.12.2010), от 14.06.2011 N 1033-р, от 13.07.2011 № 1225-р). Дальнейшее развитие нормативно-законодательной концепции оценки деятельности органов местного самоуправления получило 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Федеральным законом от 09.02.2009 г. [5]. В целях оценки качества предоставляемых населению наиболее массовых и социально значимых муниципальных услуг предусмотрено внедрение механизма оценки в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [6]. На содержание концептуальных основ оценки деятельности органов местного самоуправления оказал существенное влияние Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7], др. Утвержденные Федеральным законодателем показатели оценки задают общие политические ориентиры для повышения эффективности местного самоуправления в целом.

Нормативно-законодательная концепция оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления предполагает, что рост эффективности работы каждого органа местного самоуправления представляет синергетический эффект деятельности всей системы местного самоуправления. Общий успех деятельности органов местного самоуправления может сложиться только в том случае, если каждый его орган максимально эффективно решает вопросы повышения качества и уровня жизни населения муниципального образования и увеличения своего вклада в развитие государства на подведомственной территории. Другими словами, в условиях взаимообусловленности и взаимодействия органов местного самоуправления на подведомственной территории эффект деятельности каждого органа может быть усилен или ослаблен деятельностью других органов. В этой связи нормативно-законодательная концепция оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления предусматривает интегральную оценку эффективности деятельности местной администрации через оценку эффективности деятельности всей системы местного самоуправления в муниципальном образовании.

Понятие «интегральная» указывает на то, что для оценки эффективности деятельности используются не традиционные оценочные параметры деятельности каждого органа в системе местного самоуправления (связанные, в основном, с полномочиями конкретного органа местной власти), а приоритетные интегральные количественные параметры развития подведомственной территории (бюджетные расходы муниципального образования, численность населения, др.). Интегральная оценка позволяет получить целостную характеристику, комплексное представление об уровне эффективности деятельности всей системы местного самоуправления муниципального образования.

Формирование нормативно-законодательной концепции оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления обеспечивает стандартизацию оценки и гарантирует ее единообразие, сравнимость результатов между системами местного самоуправления разных муниципальных образований. Вместе с тем, эта нормативно-законодательная концепция оценки эффективности деятельности системы местного самоуправления не устанавливает взаимосвязь между критериями, перечисленными в законопроектах, и официальными полномочиями каждого ее органа как самостоятельного субъекта, и, как следствие, не позволяет оценить реальную эффективность деятельности местной администрации, ее вклад в повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Генезис подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления

Федеральный законодатель в централизованных нормативных актах далеко не однозначен в своем понимании термина «эффективность деятельности органов местного самоуправления», видения его сущности и содержания, структуры и предмета. Эта неоднозначность связана, прежде всего, с многозначностью скрывающихся за этим понятием значений, употребляемых как в повседневной жизни, так и в научных определениях. Многозначность понятия отражается в генезисе концептуальных нормативно-законодательных подходов к интегральной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления по мере становления и развития единой системы публичной власти.

Начало формирования нормативно-законодательной концепции оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления связано с распространением бюджетного и инфраструктурного подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Эти подходы основывались на внутреннем контроле соответственно расходования бюджетных средств и деятельности персонала в системе местного самоуправления с позиций достижения запланированных целей (результата) деятельности.

Бюджетный подход к оценке эффективности деятельности был ориентирован не только и не столько на контроль кассового исполнения доходов и расходов, сколько на измерение и контроль состояния и эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов. Ограниченность этих ресурсов порождала конкуренцию. Чтобы выиграть в конкурентной борьбе за инвестиции, муниципальному образованию необходимо было иметь определенные конкурентные преимущества. В этой связи критерием бюджетной эффективности деятельности местной администрации, как и всей системы местного самоуправления, являлось рациональное и эффективное выведение бюджета на более высокий уровень бюджетной устойчивости путем минимизации расходов бюджетных средств за счет оказания более доступных, качественно предоставляемых населению муниципальных услуг и функций. Создание таких преимуществ являлось первейшей задачей муниципальных органов местной власти в рамках бюджетного подхода.

Основная идея инфраструктурного подхода к оценке эффективности деятельности состоит в том, что результаты деятельности органов местного самоуправления напрямую зависят от того, насколько эффективно используются в деятельности органов местного самоуправления факторы эффективности деятельности персонала:

¾ организационно-управленческие: совершенствование системы управления, организация оказания муниципальных услуг и труда, структуры аппарата управления, внедрение и развитие автоматизированных систем управления и роботов, качество менеджмента, др.;

¾ социально-экономические: повышение квалификации персонала, его профессионализма, мотивации к труду, порядочности и добросовестности, профессиональной принципиальности, преданности служебному долгу и др. параметры.

Критерий инфраструктурной эффективности деятельности органов местного самоуправления – это повышение эффективности участия человеческих ресурсов органа местного самоуправления в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни и уровня удовлетворения запросов населения, проживающего на подведомственной территории.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в рамках бюджетного и инфраструктурного подходов, таким образом, ориентирована на выявление степени интенсивности использования имеющихся бюджетных и человеческих ресурсов в процессе решения вопросов местного значения.

Дальнейшее развитие концептуальных основ оценки эффективности деятельности местной власти связано с активизацией функционального подхода. Налицо переход от оценки эффективности использования бюджетных и человеческих ресурсов к оценке качества и доступности процессов и функций, выполняемых органами местного самоуправления. Этот подход предполагает акцент на вопросах устойчивого развития подведомственной территории путем установления четкой связи между стратегическими целями развития муниципального образования и показателями операционной деятельности органов местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Критерием функциональной эффективности выступает результативность каждой отдельной сферы деятельности органов местного самоуправления. Функциональная эффективность оценивается степенью соответствия показателей операционной деятельности органов местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе стратегическим целям развития муниципального образования, решения вопросов местного значения их целевому назначению. К сферам деятельности органов местного самоуправления отнесены: экономическое развитие; здравоохранение и здоровье населения; дошкольное образование; общее и дополнительное образование; физическая культура и спорт; жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство, др. [8]

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в рамках функционального подхода внимание акцентируется на выявлении и сравнении план-фактных отклонений, динамике показателей за несколько лет, анализе социально-экономических и бюджетно-финансовых показателей развития подведомственной территории, т.е. «установлении фактических закономерностей и тенденций развития сфер экономики муниципального образования, а также выработке рекомендаций по усилению влияния позитивных факторов или ослаблению влияния негативных» [8].

На смену функциональному подходу к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, ориентированному на оценку результативности и действенности отдельных сфер их деятельности, приходит социальный, предусматривающий оценку удовлетворенности внешних и внутренних заинтересованных лиц (стейкхолдеров) «деятельностью органов местного самоуправления и их руководителей (глав муниципальных образований, местных администраций, председателей представительных органов, руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений)» [1, с. 29], а также уровня доверия населения подведомственной территории к деятельности органов местного самоуправления. «Жители муниципального образования выступают как заказчики услуг, оказываемых органами местного самоуправления, и как коллективные собственники муниципального имущества» [6, с. 94]. Критерий социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления предстает как получение выгоды от принятого ею решения, выходящей за пределы прямых финансовых интересов стейкхолдеров местного самоуправления и допускающей количественное измерение.

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в рамках социального подхода акцентируется внимание на общественном мнении граждан подведомственной территории относительно эффективности, целесообразности, качества решений и действий местной администрации, а также оценки профессионально-квалификационного уровня, деловых качеств и результатов труда государственных служащих [9].

На современном этапе развития единой системы публичной власти все большее распространение получает целевой подход к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Согласно этому подходу эффективность деятельности органов местного самоуправления оценивается через призму социальной значимости и полезности принятых решений вопросов местного значения, которые выражаются в изменении уровня и качества жизни населения подведомственной территории, соответствия результатов деятельности местного самоуправления по решению важных местных проблем поставленным целям и задачам. Подход к оценке целевой эффективности деятельности ориентирует каждый орган местного самоуправления не столько на удовлетворение потребности и преодоление проблем жизнеобеспечения муниципального образования, сколько на улучшение качества жизни населения подведомственной территории. Подход акцентирует внимание на использовании таких показателей, которые будут действительно влиять на качество управленческих решений и, как следствие, достигаемое улучшение уровня жизни населения, а не механическое увеличение количественного многообразия утвержденных позиций, которые учитываются в рассмотренных выше подходах.

Итак, генезис законодательно-нормативных подходов к оценке эффективности деятельности местного самоуправления означает перенос акцента в решении местной администрацией вопросов местного значения с издержек и ресурсов на последствия и результаты социального характера.

Формирование концепции дифференцированной оценки эффективности деятельности местной администрации

Современное развитие единой системы публичной власти способствует переосмыслению роли местной администрации, ее соподчиненности с федеральными и региональными структурами, органами местного самоуправления в части выполнения функций и реализации полномочий, принятию новых теоретических концепций в основу оценки эффективности ее деятельности. Это способствует дифференциации оценки эффективности деятельности местной администрации по критерию утвержденных в законопроектах полномочий органов местного самоуправления, и обособлению оценки эффективности деятельности местной администрации в самостоятельную научную проблему при разработке теоретических и прикладных основ ее развития.

Дифференциация оценки эффективности деятельности местной администрации организационно оправданна, поскольку устройство РФ основано на принципе разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Дифференцированная оценка деятельности органов местного самоуправления наполняет новым социально-экономическим содержанием оценку эффективности деятельности как местной администрации, так и других органов местного самоуправления муниципального образования.

Для российской системы местного самоуправления формирование самостоятельной нормативно-законодательной концепции оценки эффективности деятельности местной администрации является достаточно новой тенденцией. Начало процессов обособления оценки эффективности деятельности местной администрации в самостоятельную концепцию связывают с заседанием Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшемся 30 января 2020 г., итогом которого стало поручение Президента РФ Правительству РФ о разработке основ государственной политики по развитию местного самоуправления. Внесенные поправки в Конституцию РФ [10] в июле 2020 г., в дальнейшем нашедшие отражение в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [11] определили контур развития местного самоуправления в целом и местной администрации в частности.

Процесс дифференциации оценки эффективности деятельности местной администрации можно наблюдать уже сейчас: во многих субъектах РФ активно разрабатываются методики оценки эффективности деятельности аппарата местной администрации и ее подразделений [4; 7-11; 15]. Представляется, что становление нормативно-законодательной концепции дифференцированнной оценки эффективности деятельности местной администрации и представление ее публично повлечет более плотное встраивание местной администрации в единую систему местного самоуправления, усилении жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств и человеческих ресурсов, повышение эффективности реализация социальной политики муниципального образования.

В этой связи экономическая категория эффективности деятельности местной администрации предстает как результат ее регулирующих и контролирующих функций, обеспечивающих решение вопросов местного значения, ориентированных на жизнеобеспечение подведомственной территории, при определенных экономических, социальных и экологических затратах в изменяющихся условиях ее внешней и внутренней среды. Достижение эффективности деятельности местной администрации означает, что, с одной стороны, решение вопросов местного значения должно сопровождаться экономным использованием различных ресурсов; с другой - заданный объем затрат позволяет увеличить объем, сделать более доступными, качественными предоставляемые муниципальные услуги и функции.

Следовательно, эффективность деятельности местной администрации отражает производственные отношения, выступающие в форме связи между полученным эффектом и затратами на стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения подведомственной территории, с точки зрения потребностей в жизнеобеспечении различных групп заинтересованных лиц (стейкхолдерами) и обеспечения гарантированного минимума социально-экономических и экологических условий сфер деятельности, необходимых для нормального существования населения, с заданным набором материальных и нематериальных активов (ресурсов) в изменяющихся условиях ее внешней и внутренней среды.

Заключение

В условиях развития единой системы публичной власти актуальность задачи выявления и разработки подходов к дифференцированной оценке деятельности местной администрации как самостоятельного органа местного самоуправления трудно переоценить. Признавая стратегическую ценность деятельности местной администрации в изменяющихся условиях рынка, дифференцированная оценка эффективности ее деятельности представляет собой сложносоставной и многоаспектный феномен, призванный служить своего рода аналитикой социально-экономической устойчивости подведомственной территории. И именно, дифференцированнная оценка эффективности деятельности местной администрации создает основу для более прозрачного процесса выработки стратегических целей развития подведомственной территории и этапов их достижения; увеличения возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях со стейкхолдерами муниципальных услуг; формирования обновленной и единой архитектуры внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и управленческих технологий, профессионального развития служащих, повышения бюджетной устойчивости. Итак, определенная функциональная самостоятельность и организационная обособленность деятельности местной администрации в системе местного самоуправления придают оценке эффективности деятельности этого органа новый качественный уровень, характерный для современного этапа развития единой системы публичной власти, актуализируя необходимость познания общего характера, глубинных причин ее эффективности с учетом генезиса законодательно-нормативных подходов к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

[1] Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" от 09.02.2009 N 8-ФЗ (последняя редакция) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84602/

Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2007 г. № 825 «Об оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102449690

Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» // https://base.garant.ru/193208/

[2] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/

[3] Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов» // https://base.garant.ru/193208/

[4] Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р (ред. от 13.07.2011) «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"» (вместе с "Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", "Методическими рекомендациями о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов") // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_80157/

[5] Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" от 09.02.2009 N 8-ФЗ (последняя редакция) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84602/

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Минэкономразвития России была проведена ревизия всех функций государственных учреждений // https://www.garant.ru/hotlaw/federal/396363/

http://static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201205070016.pdf

[6] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601

"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201205070016

[7] Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (последняя редакция) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/

[8] «Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в ред. Распоряжений Правительства РФ от 15.05.2010 N 758-р (ред. от 18.12.2010), от 14.06.2011 N 1033-р, от 13.07.2011 № 1225-р) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_80157/

[9] Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Федеральным законом 8-ФЗ от 09.02.2009 №8 https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84602/

[10] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе голосования 01.07.2020) // Информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 29.06.2024).

[11] Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202112210031?rangeSize=%D0%92%D1%81%D0%B5 (дата обращения: 29.12.2021)