Дифференцированный подход к оказанию мер государственной поддержки моногородов в составе моделей экономической безопасности

О теоретических подходах к исследованию проблем моногородов

Реструктуризация российской экономики в начале 1990-х годов XX века обусловила появление проблематики, связанной с особыми условиями существования моногородов.

Моногород как структурная единица административно-территориального деления страны обладает признаками самостоятельности и суверенитета. Однако специализация моногородов в рамках одного направления в условиях жесткой конкуренции и многополярности бизнес-среды приводит к неизбежному дисбалансу экономического развития. Прежде всего, «дисбаланс экономического развития моногородов связан с отсутствием диверсификационных основ управления данной территориальной единицей. Закрытость моногорода с целью сохранения его экономической безопасности, зависимость от градообразующего предприятия, концентрация монопрофильных навыков среди населения требуют формирования мер адресной государственной поддержки» [1, с. 103] (Shersheva, Sokolinskaya, 2018).

Выделенная проблематика определяется наличием целого комплекса обстоятельств.

Первое обстоятельство констатирует факт обязательной адресной поддержки моногородов градообразующим предприятием. В связи с высокой зависимостью моногорода от деятельности градообразующего предприятия в обществе сформировано мнение о необходимости первостепенной поддержки данного субъекта хозяйствования в проблемных ситуациях. Данный тезис сводится к тому, что дополнительное финансирование градообразующего предприятия позволит поддержать экономику моногорода. Существующая позиция является двойственной. С одной стороны, финансовая поддержка градообразующего предприятия позволит сформировать дополнительные направления хозяйственной деятельности и заместить сегменты с низкой добавленной стоимостью. С другой стороны, отсутствие эффективного управления финансовой составляющей градообразующего предприятия локализует дотационные средства в убыточных сегментах с целью замещения проблемных направлений хозяйствования.

Второе обстоятельство свидетельствует об оказании адресной поддержки моногорода через субсидии. Выделение субсидий позволяет регулировать мероприятия, носящие бюджетную направленность. В связи с тем, что в большинстве моногородов муниципальные бюджеты являются дотационными, субсидиарная часть адресной государственной поддержки данных территорий является основной. В контексте данной проблематики стоит рассматривать вопрос об изменении подходов к управлению моногородом и диверсификации направлений, регламентирующих развитие малого и среднего бизнеса.

Третье обстоятельство направлено на отсутствие четкой теоретической проработки по вопросу трансформации экономики моногородов. В основном вопросы адресной государственной поддержки моногородов складываются в рамках нормотворческой деятельности. Выстраивание программного или стратегического плана развития моногорода обусловлено практическими рекомендациями. При этом в данном направлении отсутствуют теоретические исследования, направленные на решение конкретных проблем по четко сформулированному алгоритму действий. Вторичность теоретической предпосылки деформируют результаты нормотворческой деятельности по вопросу адресной государственной поддержки моногородов.

Сформулированные выше обстоятельства позволили определить значимость исследования вопроса оказания мер адресной государственной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода. При этом односторонность рассмотрения данной проблематики дополнила выделенную тему исследования постулатом о необходимости применения дифференцированного подхода. В соответствии с этим считаем необходимым рассмотреть в рамках научной плоскости систему дифференцированного подхода к оказанию мер адресной государственной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода.

Целью написания данной научной статьи выступает теоретическое обоснование принципов формирования системы дифференцированного подхода к оказанию мер адресной государственной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода. Что, в свою очередь, требует реализации комплекса следующих задач:

- определения понятия «дифференцированный подход»;

- предложения адресных мер государственной поддержки моногородов;

- формулирования адресной государственной поддержки моногорода на основе моделей экономической безопасности;

- аккумулирования дифференцированных подходов к оказанию мер адресной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода.

Метод дифференцированного подхода

Понятийное обоснование определения «дифференцированный подход» рассматривается в трудах российских и зарубежных ученых. Первоначальной характеристикой дифференцированного подхода выступает дефиниция, рассматривающая данный термин с позиции изменяющегося объема информации (рис. 1).

Рисунок 1. Понятия дифференцированного подхода

Источник: разработка авторов.

«Дифференцированный подход – это комплекс рекомендаций по изменению объема предоставляемой информации в соответствии с запланированным осуществлением действий» [1, с. 250] (Shersheva, Sokolinskaya, 2018). Выделенная позиция определяет дифференцированный подход как транспарентную составляющую. В рамках данного заключения дифференциация рассматривается как изменение, позволяющее выделить структурные части изучаемого явления.

Немного иначе задекларировано представление дифференцированного подхода в рамках разнообразия рассматриваемого объекта. «Дифференцированный подход – это структурное разделение объекта по разнообразным признакам, дающим общее представление о целостной единице, в некоторых случаях системы» [2, с. 58] (Masloboev, Gorokhov, 2019). Разнообразие объема информации является достаточно точным признаком дифференцированного подхода. «Данная составляющая подтверждается ключевыми факторами разнообразия рассматриваемого объекта: сложностью объекта» [3, с. 58] (Rotenberg, 2014), «потенциальным воздействием на объект» [4, с. 86] (Ustinov, 2013), «многомерностью объекта» [5, с. 102] (Egorova, Ivanov, 2012).

«Дифференцированный подход отражает многогранность компонентов единой системы управления» [6, c. 533] (Turgel, 2010). Сформулированное понятие позволяет выразить множественность, из которой состоит система управления. В рамках данной множественности рассматриваются объекты, субъекты, принципы и признаки, процессы и факторы, формы и структуры. Типологизация данных компонентов позволяет сформировать дополнительные условия дифференциации. Например, используя дифференцированный подход в контексте субъекта управления, можно провести классификацию: территориальной формы (локальный субъект, муниципальный субъект, региональный субъект, федеральный субъект, межстрановой субъект), агентный принцип (домохозяйство, микроэкономический агент, макроэкономический агент).

«Существует авторская позиция, которая рассматривает дифференцированный подход как некоррелирующий объем документальной информации, сгруппированный в единую систему аккумулирования данных» [7, с. 60] (Sokolinskaya, 2019). В соответствии с этим дифференцированный подход отображается через отсутствие корреляции. Корреляционный аспект показывает взаимосвязь элементов, тем самым предопределяя их многогранность. Отсутствие корреляции объема документальной информации данную связь нарушает. Можно констатировать, что на основе данного заключения ставится под вопрос условие множественности объема информации.

На основе проведенных постулатов и обобщений можно сделать вывод, что дифференцированный подход – это совокупность разнообразных действий, направленных на изучение явления посредством применения множественных алгоритмов и механизмов рассмотрения, анализа и принятия решений. Углубленное изучение дифференцированного подхода формирует философские трактования данного явления. В рамках данной статьи дифференцированный подход рассматривается как множественность вариаций, позволяющих исследовать заданную проблему.

Адресные меры государственной поддержки моногородов

Применение дифференцированного подхода обусловлено адресными мерами государственной поддержки моногородов, раскрытие которых позволяет сформировать представление о мероприятиях, носящих преимущественно финансовый характер (рис. 2).

Адресные меры государственной поддержки моногородов базируются на основе предоставления финансовой помощи муниципальному образованию или градообразующему предприятию. «Дотации, выделяемые для сбалансированности бюджета моногорода, занимают основное место в системе адресной поддержки» [8, с. 40] (Suutarinen, 2015). Алгоритм поступления дотаций в моногорода сводится к предоставлению адресной помощи из бюджета субъекта Российской Федерации. Дотации выступают прямой адресной помощью, направляемой на балансирование бюджета моногорода. Система данной меры адресной помощи регламентирует вопросы, связанные с выполнением расходных обязательств, реализацией мероприятий в области поддержки труда и занятости (в том числе снижение напряженности на рынке труда моногородов), строительством социальной инфраструктуры и иных целей, позволяющих решить проблемы в области стагнирующего развития монопрофильных муниципальных образований – моногородов.

Следующим инструментом адресной поддержки моногородов выступают инвестиции. В основном инвестиции направляются на поддержку градообразующих предприятий. «Созданные условия адресной поддержки через инвестиционные средства регламентируют вложения в развитие градообразующих предприятий, расположенных в особых социально-экономических зонах» [9, с. 83] (Turkov, 2012). Достаточно эффективным инструментом остается государственно-частное партнерство, которое продуцирует инвестиционные вложения через деятельность различных государственных и частных фондов (например, Инвестиционный фонд Российской Федерации).

Рисунок 2. Адресные меры государственной поддержки моногородов

Источник: разработка авторов.

«Субсидиарная адресная поддержка моногородов предполагает схожий механизм финансирования с дотационной основой» [10, с. 226] (Molodova, 2015). При этом аспект субсидиарной адресной поддержки может носить наиболее узкий, профильный характер. В качестве примера можно привести субсидирование транспортного сообщения между моногородом и соседними муниципальными образованиями. Субсидиарная адресная поддержка моногорода определена финансовыми средствами, поступающими из федерального и регионального бюджетов.

«Бюджетные кредиты выдаются на развитие инфраструктуры моногорода» [11, с. 10] (Vovkunovich, 2018). В рамках моногорода бюджетные кредиты получают градообразующие предприятия на основе распределения данных финансовых средств по назначению с фиксированной возвратной ставкой и с подтвержденным уровнем платежеспособности. При этом существуют случаи, когда из представленных выше условий соблюдается только одно. Данное обстоятельство послужило механизмом сокращения выдачи бюджетных кредитов моногородам.

«Заключительной формой адресной поддержки моногородов выступают государственные гарантии. Данный вид адресной поддержки моногородов служит привлечению финансовых средств государственных корпораций или коммерческих банков с государственным участием» [12, с. 15] (Pyatsheva, 2016). Государственная гарантия как долговое обязательство направлена на стимулирование различных направлений моногородов. Существующие условия выдачи государственной гарантии позволяют покрыть до 95% всей сделки. При этом важным условием использования государственной гарантии является достаточно длительный срок возврата финансовых средств (в среднем около 20 лет).

Формирование адресной государственной поддержки моногорода на основе моделей экономической безопасности

В целом применяемые в российской практике виды адресной поддержки моногородов достаточно дифференцированы и многообразны. Специфика данных видов носит финансовый характер. Финансовая составляющая должна быть обеспечена инструментарием в области экономической безопасности моногорода.

Рисунок 3. Адресная государственная поддержка моногорода на основе моделей экономической безопасности

Источник: разработка авторов.

Для рассмотрения данного направления нами были выбраны шесть мер государственной поддержки, в большей степени не носящих финансовый характер, а именно отрицающих процесс перераспределения бюджетных средств. В данном случае адресная государственная поддержка отражает сегменты, позволяющие решить определенный круг проблем, а также задействованные в контексте развития моногорода. Рассмотрим данные мероприятия более подробно.

1. Переквалификация работников органов местного самоуправления, занимающихся КИПОМ. В аспекте выделения данного мероприятия стоит отметить, что проблема компетенций и навыков сотрудников органов местного самоуправления в области разработки комплексного инвестиционного плана характерна как для крупных муниципальных образований, так и для моногородов. Из-за отсутствия обученных специалистов по данному направлению проецируется неэффективное освоение бюджетных средств в рамках непроработанных программ и стратегий развития моногорода. Создается искусственный дисбаланс между необходимостью привлечения капитала и невозможностью его освоить.

2. Создание кластерной инфраструктуры. Формирование технологических предпосылок по объединению нескольких предприятий в единый комплекс градообразующей организации позволяет сформировать систему кооперации, которая дифференцированно выстроит общую основу взаимодействия между всеми субъектами данного рынка. Кластерная инфраструктура выступает современным инструментом поддержки бизнес-среды. Чаще все аспекты строительства кластерной инфраструктуры закладываются в рамках создания территорий, опережающего социально-экономического развития.

3. Поддержка градообразующих предприятий. Несмотря на оказание адресной поддержки градообразующему предприятию в виде финансовой помощи, существует основание, связанное с проработкой контрактных отношений между моногородом и основным субъектом хозяйствования. В рамках данной проблематики коммуникационный фактор является основным. При этом налаживание коммуникационных взаимоотношений между органами власти моногорода и градообразующего предприятия на уровне формирования комплексного инвестиционного плана является достаточно важной задачей. В соответствии с этим данное мероприятие также затрагивает аспект переквалификации работников органов местного самоуправления, занимающихся КИПОМ.

4. Поддержка занятости. Моногород включает в себя монопрофильную занятость населения, которая базируется в рамках градообразующего предприятия. Ключевой проблематикой данного мероприятия выступает тесная взаимосвязь функционирования градообразующего предприятия и уровня безработицы в моногороде. Поддержку занятости в моногороде необходимо осуществлять в двух случаях. Во-первых, при сокращении трудовых ресурсов на градообразующем предприятии – через проведение переквалификации работников с целью устранения монопрофильности навыков и компетенций. Во-вторых, при появлении в моногородах проблем, связанных с наличием градообразующего предприятия, выступающего «псевдомонополистом».

5. Модернизация основных фондов. В целом данное мероприятие соприкасается с аспектом строительства кластерной инфраструктуры. При этом модернизация основных фондов направлена на обновление средств труда и производственных процессов градообразующего предприятия.

6. Субсидирование процентных ставок. В основном данный инструмент адресной поддержки используется в рамках Фонда развития моногородов в финансировании инвестиционных проектов. Субсидирование процентных ставок предусмотрено и на основе получения государственных гарантий. Данный инструмент, по сравнению с представленными выше мерами адресной государственной поддержки, имеет ряд ограничений и используется только в контексте реализации комплексного инвестиционного проекта.

Выделенные меры адресной государственной поддержки отражаются в контексте моделей экономической безопасности моногородов. Основными моделями экономической безопасности моногородов выступают: модель диверсификации, модель якорных проектов, модель предпринимательских инициатив, модель контрактного взаимодействия. Модель диверсификации направлена на создание различных условий эффективного развития социально-экономической сферы моногорода. В контексте данной модели выстраиваются алгоритмы, позволяющие осуществлять мероприятия по концентрации бизнес-ресурсов и иных финансовых средств без поддержки градообразующего предприятия. Можно отметить, что данная модель экономической безопасности моногорода регламентирует процесс, в рамках которого развитие муниципального образования происходит с учетом негативного функционирования градообразующего предприятия в условиях трансформирующейся внешней среды. Адресная поддержка данной модели включает в себя мероприятия, связанные с переквалификацией работников органов местного самоуправления, занимающихся КИПОМ, созданием кластерной инфраструктуры, поддержкой градообразующих предприятий и занятости.

«Модель якорных проектов обуславливает необходимость формирования нескольких комплексных инвестиционных проектов, направленных на технологизацию моногородов» [13, с. 229] (Egorova, Ivanov, 2012). В рамках модели якорных проектов формируются конкурентные преимущества моногорода. В некоторых случаях в моногородах вводятся новые направления развития экономики. Модель якорных проектов является достаточно затратной по системе финансирования. В контексте данного факта ее применение ограничено. Адресная поддержка данной модели включает в себя мероприятия, связанные с переквалификацией работников органов местного самоуправления, занимающихся КИПОМ, созданием кластерной инфраструктуры, поддержкой градообразующих предприятий, модернизацией основных фондов.

Модель предпринимательских инициатив основана на поддержке бизнес-среды. В основном меры адресной государственной поддержки сводятся к применению программ, направленных на развитие малого и среднего бизнеса. Модель предпринимательских инициатив включает в себя такие меры государственной адресной поддержки, как создание кластерной инфраструктуры, поддержка занятости и субсидирование процентных ставок. Модель контрактного взаимодействия обуславливает похожие меры государственной поддержки моногородов, дополняя их переквалификацией работников органов местного самоуправления, занимающихся КИПОМ и созданием кластерной инфраструктуры. Суть данной модели состоит в формировании условий по договорному взаимодействию контрактных основ / комплексного инвестиционного проекта взаимоотношений между субъектом хозяйствования и органами местного самоуправления моногорода.

«Выделенные модели экономической безопасности прописывают классификационные основы адресной государственной поддержки моногорода» [14, с. 45] (Sibirskaya, 2004). При этом их структурированность и взаимосвязь не позволяют дифференцировать отличительные признаки адресной государcтвенной поддержки моногорода. В соответствии с данным фактом предложим дифференцированный подход к оказанию мер адресной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода.

Типология моделей экономической безопасности моногорода

Таблица 1

Дифференцированный подход к оказанию мер адресной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода

Источник: разработка авторов.

Как видим, в рамках оказания мер адресной поддержки на основе возможных моделей экономической безопасности моногорода предлагается сделать акцент на семи дифференцированных подходах.

Территориальный подход направлен на получение адресной государственной поддержки на основе формирования зон опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) моногородов. Территориальный подход предполагает применение контрольно-льготной модели экономической безопасности. С одной стороны, это льготные и стимулирующие меры поддержки, разработанные для зон опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), формируют условия вхождения хозяйствующих субъектов в моногорода. С другой стороны, это контроль со стороны органов местного самоуправления, инвесторов градообразующего предприятия и иных лиц, агентов зон опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), который позволяет сфокусировать внимание на создании особого правового режима, обеспечивающего надзорные функции и дополнительные льготные преференции.

Подпрограммный подход направлен на поддержку малого и среднего предпринимательства моногорода. Прежде всего, данное основание необходимо для дифференциации экономической среды моногорода. Адресная государственная поддержка в данном направлении поступает на основе программного взаимодействия между всеми участниками предпринимательской среды. Модель программного управления включает в себя мероприятия, отражающие: финансовую поддержку по выполнению органами местного самоуправления полномочий программного развития малого и среднего предпринимательства в моногородах, развитие гарантийных организаций, способствующих дифференциации субъектов малого и среднего бизнеса в моногородах. Ключевым механизмом поддержки субъектов малого и среднего бизнеса в моногородах в рамках программного подхода остается финансовая адресная помощь, включающая субсидии в бюджет моногорода или иные средства из института поддержки малого и среднего бизнеса.

Модернистический подход регламентирует проведение реконструкции основных объектов инфраструктуры моногорода. Данный подход включает строительство или реконструкцию объектов инфраструктуры моногорода. Важной характеристикой проведения данных работ выступает применимость формируемой инфраструктуры к предпринимательской деятельности в рамках комплексных инвестиционных проектов. На основе данного факта модернистический подход основывается на модели технологического переоснащения, которая заключается в реализации мероприятий по строительству инфраструктурных объектов моногорода, включающих в себя полный производственный цикл работ.

Инвестиционный подход дополняет предыдущую модель экономической безопасности. Инвестиционный подход отражает предпосылки модернизации градообразующего предприятия или создания новых бизнес-единиц (структур). Данный подход также направлен на строительство инфраструктуры, которая будет обеспечивать реализацию потребностей градообразующего предприятия при осуществлении комплексного инвестиционного проекта. Выделенная предпосылка обеспечивает сопряженное использование инвестиционного подхода с моделью профильного инвестирования (капитальные вложения по четко определенным направлениям развития моногорода).

Проектный подход достаточно близко коррелируется с программным подходом. Основное отличие данных подходов заключается в том, что программный подход реализует мероприятия и адресную государственную поддержку внутри федеральных и региональных программ, а проектный подход – только на основе комплексного инвестиционного проекта. Проектный подход позволяет создавать площадки для строительства новых производств. В соответствии с этим речь идет не о реализации инфраструктуры, а о создании условий и места. В рамках данного подхода используется модель проектного управления, основанная на элементарной совокупности механизмов проектного офиса, адаптированных под реализуемый комплексный инвестиционный проект.

Подход субсидированного дополнения выстроен на основе предоставления субсидий по различным сферам/сегментам деятельности моногорода. Адресная государственная поддержка моногорода исходит из финансовой составляющей, которой выступают субсидии. Модель ресурсного распределения, использующаяся в рамках подхода субсидированного дополнения, позволяет наиболее эффективно осуществить вложения и перераспределения данных финансовых средств.

Заключительным дифференцированным подходом к исследованию данной проблематики выступает контрактный. Контрактный подход определяет механизм заключения специальных инвестиционных контрактов для создания новых производств в моногороде. В большинстве своем контрактный подход используется на федеральном уровне и предусматривает затрачивание достаточно большого количества финансовых вложений. В рамках контрактного подхода применяется модель контрактного взаимодействия, которая направлена на установление паритетной и партнерской взаимосвязи между всеми субъектами инвестиционного контракта.

В целом можно отметить, что дифференцированные подходы достаточно емко отражают суть и направления адресной государственной помощи, используемой через возможные модели экономической безопасности моногорода. Фокусировка внимания на данных моделях позволяет провести регламентацию адресной государственной поддержки под цели развития моногорода, сформировать механизмы адресной государственной помощи под конкретные комплексные инвестиционные проекты.