Адресные и универсальные программы в системе социального обеспечения

Введение. Современные вопросы социальной политики направлены на поддержку незащищённых граждан особенно в условиях социально-экономической нестабильности. Результативность функционирования системы социальной защиты граждан зависит от эффективности финансирования социальной защиты и от охвата защищенных лиц действующими программами. Социальная политика России характеризуется высоким уровнем охвата населения: в 2020 г. в России уровень охвата населения по крайней мере одним пособием составил 90,1% [1], при этом уровень социального обеспечения является достаточно невысоким.

Вопросы эффективности системы социальной защиты в России являются актуальными и рассматриваются в работах многих авторов. О.И. Карпенко и О.Ю. Павловская рассматривают вопросы адресной социальной помощи как особый вид государственной социальной помощи [2]. Авторы Т.В. Чубарова и Е.В. Шестакова в своей работе анализируют социальные риски, возникающие в результате проводимой социальной политики [3]. Ю.Д. Квашнин рассматривает зарубежный опыт с безусловным базовым доходом и проводит оценку возможных последствий введения базового дохода в России [4].

Целью работы является анализ существующей программы социального обеспечения и моделирование вариантов альтернативных форм социальных программ. В работе применяются методы сравнительного анализа исходя из предложенных критериев оценки. Для расчета используются данные Росстата и ЕМИСС, а также различные аналитические материалы и научные труды.

Основная часть. Наиболее распространенной формой социальной поддержки нуждающихся в России является адресная помощь [5]. Основными принципами адресной социальной программы являются [6]: учет имущественного положения домохозяйств; социальная выплата определяется исходя прожиточного минимума в регионе с учетом состава домохозяйств; принятия мер, направленных на создание условий для самообеспечения семьи посредством вовлечения трудоспособных малоимущих граждан в сферу трудовой деятельности. Программы, основанные на принципах адресной социальной поддержки, имеют главное преимущество - целевая поддержка граждан, которые действительно является малоимущей. Такой подход определяет рациональное и эффективное распределение бюджетных средств и направлен на борьбу с бедностью малоимущего населения.

В процессе реализации адресной формы поддержки граждан в России можно выделить следующие основные проблемы [7].

1) Проблема сбалансированности страховых (в том числе добровольных) программ и государственной поддержки в системе социального обеспечения.

2) Методологические подходы в определении нуждающихся в адресной социальной поддержке в условиях широкого распространения неформальной занятости.

3) Высокий уровень государственной бюрократии и высокие административные издержки, направленные на оценку нуждаемости.

Социальная политика России последние годы направлена на повышение адресности социальных выплат: в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан». Несмотря на разработку и внедрение различных социальных программ поддержки граждан, проблема бедности остается актуальной для России.

Государственная политика последних лет направлена на борьбу с бедностью, так Указом Президента РФ от 21 июля 2020 года №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» задача по снижению уровня бедности определена как целевой показатель. В 2022 году уровень бедности в России составил более 9%, а среди многодетных семей, по оценкам, которые дают эксперты, уровень бедности составляет около 30 % [8]. В России наблюдается тенденция снижения уровня бедности: к 2022 г. бедность снизалась на 2,7 п.п. по сравнению с 2010 годом, или на 3,4 млн. человек. Однако, на фоне снижения уровня бедности дефицит денежного дохода продолжает расти и к 2022 г. вырос в 1,8 раза по сравнению с 2010 г. (таблица 1).

Таблица 1 - Численность населения с денежными доходами ниже границы бедности/величины прожиточного минимума (ПМ)

	2010	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Доля населения с денежными доходами ниже границы бедности/величины ПМ в общей численности населения, в %	12,5	13,4	13,2	12,9	12,6	12,3	12,1	11,0	9,8
Численность населения с денежными доходами ниже границы бедности/величины ПМ, млн. человек	17,7	19,6	19,4	18,9	18,4	18,0	17,7	16,0	14,3
Дефицит денежного дохода в стоимостном выражении, млрд. рублей	375,0	701,7	701,8	702,5	699,9	720,4	728,6	695,6	690,2
Среднегодовой дефицит денежного дохода в стоимостном выражении в расчете на одного человека, руб.	1 765,5	2 983,4	3 014,6	3 097,4	3 169,8	3 335,2	3 430,3	3 622,9	4 022,1

Источник: Статистические данные Росстата. URL:https://rosstat.gov.ru/ (дата обращения: 13.06.2024)

Распределение малоимущих домашних хозяйств по составу показал, что с ростом количества членов семьи растет уровень бедности. В 2021 году домохозяйства, состоящие из 5 и более членов семьи, в структуре малоимущего населения составляют 37,6%, при этом рост по сравнению с 2013 годом составил 8,6 п.п. В структуре малоимущих домохозяйств доля домохозяйств, имеющих детей в возрасте до 18 лет, составила в 2021 – 79,6%, рост по сравнению с 2013 годом составил – 7,4 п.п. (рис. 1).

Источник: Статистические данные Росстата. URL:https://rosstat.gov.ru/folder/13723 (дата обращения: 15.07.2024)

Рисунок 1 - Распределение малоимущих домашних хозяйств по составу домохозяйств,%

В структуре расходов бюджетной системы Российской Федерации наибольший объем расходов составляют расходы на социальную политику, которые в 2023 г. (оценка) составили 30,9% в структуре всех расходов бюджета [9]. Динамика расходов бюджетной системы Российской Федерации на социальную политику отражает рост расходов в абсолютном выражении в течение всего рассматриваемого периода (рис. 2).

Источник: Статистические данные Росстата. URL:https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13237 (дата обращения: 15.06.2024)

Рисунок 2 - Динамика расходов бюджетной системы Российской Федерации на социальную политику

Для системы социального обеспечения в России широкое распространение получила адресная социальная помощь. Несмотря на растущие расходы, направленные социальную политику, проблема бедности для Россия продолжает оставаться актуальной. Рассмотрим альтернативные варианты программы социальной поддержки граждан.

Социальные программы основанные на принципах универсального базового дохода (УБД) базируются на следующих основных принципах [10]: универсальность (охват всего население страны); безусловность (отсутствие требований к реципиентам); базовость размер выплат определяется исходя из нормативно прожиточного минимуму в стране).

Реализация УБД полномасштабно и в долгосрочной перспективе, как показал опыт стран, мало реалистично [11]. Внедрение УБД в систему социального обеспечения развивающихся могло оказаться эффективным, так как для таких стран социальная политика находится в процессе формирования. Для стран с уже действующими мерами социальной защиты внедрение УБД может вступать в конфликт с уже сформированными программами социального обеспечения. Таким образом необходимо рассмотреть варианты внедрения переходных форм УБД, частично выполняющие основные принципы.

В качестве критериев оценки вариантов выбора программы социального обеспечения в работе используются следующие индикаторы.

1) Уровень охвата населения социальными программами (соотношение численности населения, охваченных социальной программой к общей численности населения).

2) Расходы бюджета на реализацию социальной программы (в том числе доля в ВВП).

3) Средний размер выплаты на одного получателя по отношению.

Моделирование социальной программы, основанной на принципах универсального базового дохода. Универсальный базовый доход (УБД) – это регулярная, фиксированная выплата всем гражданам страны, не ниже нормативно установленного прожиточного минимума в стране, независимо от социально-экономического статуса гражданина [12].

Исходные данные для 2021 года:

целевая категория - программа охватывает все население России – 145,8 млн. человек;

размер выплаты – в качестве размера выплаты, реализуемой при внедрении УБД, используется значение ПМ каждого субъекта Российской Федерации в 2021 году [14].

Формула расчета расходов на УБД ( :

12 (1),

где

– прожиточный минимум в субъекте РФ,

- численность населения в субъекте РФ;

n - количество субъектов РФ.

Результаты моделирования социальной программы, основанной на принципах универсального базового дохода: для реализации социальной программы, основанной на принципах универсального базового дохода, в 2021 году потребуется 21 241,5 млрд. рублей для выплаты 145,8 млн. человек среднемесячного пособия в размере 12 135 руб./ месяц. Расходы на выплату гражданам выплаты в рамках реализации программы составили 15,6 % к ВВП. Внедрения универсальной выплаты, заменяющей все имеющиеся социальные программы в России невозможно, так как ряд имеющихся программ направленны на решение определенных социально-экономические проблемы и которые не могут быть заменены одной выплатой. Результаты расчетов показали, что для реализации программы потребуются достаточно высокие расходы.

Моделирование социальной программы, основанной на переходных принципах универсального базового дохода. Как показала международная практика эффективность внедрения УБД с соблюдением всех основных принципов невысокая, поэтому рассмотрим возможность внедрения переходной формы УБД [13].

Моделирование социальной программы, основанной на переходных принципах универсального базового дохода проводится исходя из наиболее актуальных социальных проблем России - последние десятилетия социальная политика России направлена на борьбу с бедностью. Следовательно, оценка проводится только для малоимущего населения, находящегося за чертой бедности, а не охватывает все население.

Исходные данные для 2021 года:

целевая категория - программа охватывает малоимущее население России – 16 млн. человек [14];

размер выплаты – в качестве размера выплаты, реализуемой при внедрении УБД, используется значение ПМ каждого субъекта Российской Федерации в 2021 году [14].

Формула расчета расходов на УБД(п) (переходная форма) ( :

+ +

12 (2),

где

– расходы на выплату УБД(п) для каждой возрастной группы населения;

– прожиточный минимум в субъекте РФ,

- численность населения в субъекте РФ;

n - количество субъектов РФ.

Результаты моделирования социальной программы, основанной на переходных принципах универсального базового дохода: охват населения - 16,0 млн. человек; расходы на реализацию программы составят - 2 152,1 млрд. руб.

Рисунок 3 иллюстрирует сравнение расходов бюджета на реализацию текущей социальной программы и вариантов реализации программы, учитывающей основные принципы УБД и программы, основанной на переходных принципах УБД (п). Реализация программы, учитывающей все основные принципы универсального базового дохода, окажет самую высокую нагрузку на бюджет, расходы составят 21 241,6 млрд. руб. или 15,0% к ВВП.

Источник: расчеты автора, данные ЕМИСС [15]

Рисунок 3 – Сравнение расходов бюджета на реализацию текущей социальной программы и вариантов реализации УБД и УБД (п)

Для получателей выплат действующей социальной программы на уровне прожиточного минимума внедрение программ, основанных на УБД и УБД (п), не окажет значительного влияния на уровень жизни. Сравнение средних размеров выплат для каждой программы в сравнении с прожиточным минимум отражает незначительные изменения: 104,1% для УБД и 95,9 % для программы, основанной на переходных принципах УБД (п) (таблица 2).

Сравнение уровня охвата населения каждой из программ отражает значительный разброс: наибольший охват населения у социальной программы, основанная на принципах УБД, - 100%, меньше всего населения охватывает программа, основанная на переходных принципах УБД(п) – 11,0% (16,05 млн. человек), действующая программа в 2021 г. охватывала 37,1% населения или 54,12 млн. человек (таблица 2).

Таблица 2– Результаты оценки вариантов выбора программы социального обеспечения между адресными и универсальными программами в абсолютных значениях

Критерии оценки	Действующая социальная программа (адресная)	Социальная программа, основанная на принципах УБД	Социальная программа, основанная на принципах УБД(п)
Охват населения социальной программой, млн. человек	54,12	145,86	16,05
Расходы бюджета на реализацию социальной программ, млрд. руб.	1 468,7	21 241,6	2 152,1
Средний размер выплаты, руб.	2 261,4	12 135,5	11 177,5

Источник: данные Росстата [14], расчеты автора

Результаты оценки вариантов выбора программы социального обеспечения между действующей, основанной на проверке нуждаемости, и универсальными программами показали, что социальная программа, основанная на принципах УБД, имеет наибольший уровень охвата среди рассматриваемых социальных программ, охватывая 100% населения, следовательно, учитывая данный критерий программа является наиболее предпочтительной. Однако расходы бюджета на реализацию УБД значительно выше приведенных расходов на реализацию альтернативных программы, составили 15,6 % к ВВП, что окажет высокую нагрузку на бюджет. Минимальные расходы приходятся на текущую социальную программу, которая при этом охватывает наименьшую численность населения. Соотношение среднего размера выплаты с прожиточным минимум отразило, что наиболее высокое значение приходится на программу, основанную на принципах УБД, превысив прожиточный минимум на 4,1% (таблица 3).

Таблица 3 – Результаты оценки вариантов выбора программы социального обеспечения между адресными и универсальными программами в относительных значениях

Критерии оценки	Действующая социальная программа	Социальная программа, основанная на принципах УБД	Социальная программа, основанная на принципах УБД(п)
Уровень охвата населения социальной программой, в % от общей численности населения	37,1%	100,0%	11,0%
Расходы бюджета на реализацию социальной программ, в % к ВВП	1,08%	15,6%	1,6%
Соотношение среднего размера выплаты с ПМ, %	19,4%	104,1%	95,9%

Источник: расчеты автора по данным Росстата [14]

Заключение. Анализ результатов оценки программ социального обеспечения показал, что наиболее предпочтительной программой для граждан является программа, основанная на принципах УБД. Однако реализация УБД требует достаточно высоких расходов (15,0% ВВП), значительно превышающие расходы на альтернативные программы. Введение программы, основанной на принципах УБД в России может сказаться и на других социально-экономических показателях. Также необходимо учитывать, что бедность для различных социально-экономических групп населения имеет свою специфику, которую необходимо учитывать в рамках проводимой социальной политики.