Риски проектного финансирования в деятельности региональных операторов в системе обращения с твердыми коммунальными отходами и их минимизация

Введение

По данным «Российского экологического оператора», для развития инфраструктуры обращения с твердыми коммунальными отходами необходимо около 430 млрд руб. [1] (Zhundrikov, Yakunina, Bartseva, Fomina, 2020). Однако эту потребность не обеспечат существующие гарантированные источники, а именно: платежи населения (около 190 млрд руб.), основная часть которых идет на обеспечение текущей деятельности региональных операторов (далее – РО), экологический сбор (около 3 млрд руб.) [1] (Zhundrikov, Yakunina, Bartseva, Fomina, 2020), средства федеральных проектов «Комплексная система обращения с коммунальными отходами» (около 93,3 млрд руб. бюджетных средств), «Чистая страна» (72,3 млрд руб. бюджетных средств), «Инфраструктура для обращения с отходами I и II классов опасности» (20,0 млрд руб. бюджетных средств) [1]. Следовательно, необходимо привлечение внебюджетного финансирования, о чем заявлено во всех стратегических документах по развитию системы обращения с ТКО.

Одним из механизмов привлечения внебюджетного финансирования в систему по обращению с ТКО можно рассматривать государственно-частное партнерство (далее – ГЧП). Так, на основе изучения зарубежного опыта активно использовать механизм ГЧП в сфере обращения с ТКО предлагают Килоева М.М. [2] (Kiloeva, 2020), а также Васильева Н.В. и Сюпова М.С. [3] (Vasileva, Syupova, 2021). Седаш Т.Н. предлагает использовать ГЧП для привлечения частных инвестиций в сферу обращения с ТКО не только в областных центрах и крупных городах, но и в малых населенных пунктах [4] (Sedash, 2021). Такую же точку зрения разделяют Шаманина Е.И. и Аршинская И.С. [5] (Shamanina, Arshinskaya, 2022). Они анализируют деятельность крупнейших зарубежных компаний, предоставляющих услуги по утилизации и переработке отходов, имеющих высокую капитализацию и результаты деятельности. Однако в России крупные компании в сфере обращения с ТКО отсутствуют, поэтому авторы на данном этапе предлагают реализовывать проекты в данной сфере с использованием ГЧП, привлекая в них частных инвесторов. На необходимость изучения проблем формирования и процессов развития различных моделей ГЧП в рамках отдельных регионов, а также межрегионального взаимодействия в сфере обращения с ТКО указывает Донченко В.К. [6] (Donchenko, 2021).

В России самой распространенной моделью ГЧП является концессионное соглашение. Доказательством является объем заключенных за 2010–2019 гг. концессионных соглашений в сфере обращения с ТКО (около 50 млрд руб.), реализуемых в 25 субъектах РФ. Прогнозируется, что за последующие три года объем концессионных соглашений составит около 36 млрд руб.

Следует отметить, что все концессионные соглашения осуществляются в форме проектного финансирования. Кроме того, механизм проектного финансирования может быть использован как РО, так и операторами ТКО и без заключения концессионного соглашения в соответствии с решением Верховного суда Российской Федерации от 28.02.2018 г. № АКПИ 17–1146 [2].

Однако, по оценкам специалистов, реализация концессионных соглашений в сфере обращения с ТКО имеет более существенные риски по сравнению с другими инфраструктурными отраслями (транспортом, социальной сферой) [1] (Zhundrikov, Yakunina, Bartseva, Fomina, 2020). Возможности и риски проектного финансирования в системе обращения с ТКО, рассмотренные для основного участника (проектной компании) в начале реформирования системы обращения с ТКО, показали преобладание рисков [7] (Tyutyukina, Tyutyukina, 2020).

Цель исследования – выявление рисков региональных операторов и операторов ТКО при использовании проектного финансирования на современном этапе, а также разработка предложений по их минимизации и адресности.

Новизна данной работы заключается в оценке результатов деятельности региональных операторов, полученных за первые три года реформы системы обращения с ТКО, операционных и финансовых рисков, а также выявлении на их основе факторов рисков региональных операторов и операторов ТКО при использовании проектного финансирования.

Финансово-экономическая характеристика деятельности региональных операторов в системе обращения с ТКО в Центральном федеральном округе

С 2019 г. в соответствии с изменениями в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [3] каждый субъект РФ выбирает на конкурсной основе одного или нескольких региональных операторов (далее – РО), которые будут отвечать на его территории за организацию всей цепочки обращения с ТКО, включающей их сбор, транспортировку, обработку (сортировку), утилизацию (переработку), обезвреживание (сжигание) и размещение (захоронение). При этом РО могут непосредственно сами осуществлять все или отдельные виды деятельности в цепочке или заключать договоры на их осуществление с другими организациями – операторами по обращению с ТКО (далее – операторы ТКО).

Организации, осуществляющие функции РО в административных центрах субъектов Центрального федерального округа (далее – ЦФО), представлены в таблице 1.

Таблица 1

Региональные операторы по обращению с ТКО в Центральном федеральном округе [4]

Следует отметить, что практически все они являются:

- «опытными» на рынке обращения с ТКО: 38% организаций функционируют более 15 лет, 31% – от 10 до 15 лет, 23% – от 5 до 10 лет, и только 8% – менее пяти лет;

- узкоспециализированными: 70% осуществляют только сбор ТКО.

Анализ операционной деятельности РО показал, что убытки в 2019–2021 гг. имели, соответственно, 54%, 23% и 31% организаций [6] (табл. 2). В целом по России доля убыточных организаций по данному виду деятельности [7] составляла в 2019 г. 48,2% [8], в 2020 г. – 49,4% [9]. Разница в размере тарифа между самым высоким (ООО «Хартия» в г. Туле) и самым низким (ООО Управляющая компания «Зеленая роща» в г. Орле) составляет 32,5% [10], а их отклонение от среднего размера тарифа на услуги РО по ЦФО – 16,8% и 11,8% соответственно.

Рассчитанный на основе рентабельных организаций (составляющих всего две трети организаций) [11] эффект операционного рычага в среднем за анализируемый период составил 1,43 [12], что характеризует относительно невысокий уровень операционного риска. Для организаций, имеющих незначительные операционные риски, допускается высокий уровень финансовых рисков (использование заемных средств). Однако это относится только к рентабельным организациям.

Таблица 2

Показатели операционной и инвестиционной деятельности региональных операторов в ЦФО [13]

Источник: подготовлено авторами.

Между тем около 40% РО в качестве основного источника финансирования деятельности используют спонтанный источник финансирования – кредиторскую задолженность, в частности:

- только за счет кредиторской задолженности осуществляют финансирование 8% РО;

- полностью за счет заемных источников и кредиторской задолженности финансируют свою деятельность 23% РО;

- с использованием собственных источников и кредиторской задолженности (с преобладанием последней) осуществляют финансирование 31% РО;

- только чуть более трети (38%) РО используют смешанное финансирование (собственные и заемные средства, кредиторскую задолженность), но также с преобладанием внешних источников.

Как правило, кредиторскую задолженность используют в качестве источника финансирования в случае отсутствия необходимых денежных притоков по операционной деятельности и невозможности привлечения заемных средств. Отсутствие денежных притоков как результат наличия значительного уровня неплатежей / задержки платежей со стороны потребителей услуг по обращению с ТКО формирует высокий уровень дебиторской задолженности. Почти у 60% РО дебиторская задолженность в два раза превышает объем кредиторской, что, в свою очередь, обусловливает возможность возникновения неплатежей в дальнейшей цепочке обращения с ТКО (прежде всего, операторов ТКО). Таким образом, риск банкротства существует во всей цепочке обращения с ТКО.

Данные таблицы 3 свидетельствуют о наличии существенных финансовых рисков в деятельности РО, а именно:

- только 46% организаций имеют собственные оборотные средства, из них третья часть на предельной 10-процентной величине; [14]

- преобладающим источником финансирования РО (более 50% всех источников) в 2019 г. и 2020 г. была кредиторская задолженность (60 и 40% соответственно), в 2021 г. она снизилась до 30%.

Таблица 3

Показатели, характеризующие источники финансирования деятельности региональных операторов в ЦФО

Высокие операционные и финансовые риски не позволяют РО развивать производственные мощности (приобретать новые, осуществлять техническое перевооружение существующих). В 2019–2021 гг. прирост объектов основных средств был только у 50% РО (табл. 2). При этом нужно учитывать, что это лучшие организации в данном виде деятельности в субъектах ЦФО, поскольку они выбраны на основе конкурсного отбора.

Первый рейтинг экологической ответственности регионов и эффективности проведения реформы по обращению с ТКО («Зеленый рейтинг») был составлен РЭО за 11 месяцев 2021 г. В первую двадцатку регионов вошли следующие субъекты ЦФО: Московская обл. (1-е место), Ярославская (2-е место), Калужская (4-е место), Тульская (5-е), Белгородская (6-е), Рязанская (16-е место), Липецкая (18-е место), Ивановская (20-е место). Лучшими РО, функционирующими в субъектах ЦФО, были признаны: ООО «Хартия» (2-е место), АО «Чистая планета» (3-е место), АО «ЭкоПром-Липецк» (6-е место) [9].

Риски региональных операторов и операторов по обращению с ТКО в качестве проектной компании и предложения по их минимизации

Оценка результатов финансово-экономической деятельности РО показала наличие существенных операционных и финансовых рисков. В таблице 4 представлены основные факторы рисков в случае использования РО и операторами ТКО проектного финансирования, а также меры по их минимизации.

Таблица 4

Основные факторы рисков проектной компании и меры их минимизации

Для РО в качестве проектной компании основными факторами рисков являются:

1. Несвоевременная оплата за предоставленные услуги со стороны собственников ТКО: населения [15] (вследствие низкой платежной дисциплины) и юридических лиц (в результате уклонения от заключения договоров). Например, в Туве региональный оператор в марте 2020 г. приостановил работу из-за неплатежей. Риск частичной или полной остановки деятельности РО, по данным Счетной палаты, в первом полугодии 2020 г. был в 19 субъектах РФ [10] (Sobolkova, Polyakova, 2021).

Для минимизации данного риска целесообразно принятие программы адресного субсидирования населению оплаты жилищно-коммунальных услуг, в том числе платы за ТКО, а для юридических лиц – введение значительных штрафных санкций за необоснованное незаключение договоров.

2. Низкий уровень рентабельности деятельности РО для обеспечения окупаемости инвестиций [16] в результате экономической необоснованности размера тарифа на услугу РО по обращению с ТКО. Поскольку размер тарифа устанавливается субъектом РФ, поэтому вполне объяснимо, что его максимальная величина ограничивается в соответствии с параметрами социально-экономической политики региона. Для минимизации расходов, включаемых в тариф, были приняты следующие меры [17]:

– отменена плата за негативное воздействие на окружающую среду операторов по обращению с ТКО;

- дана возможность начисления амортизационных отчислений исходя из максимальных сроков полезного использования объектов основных средств;

- дана возможность включения расходов на оплату труда исходя из среднего размера по данному ВЭД с учетом индекса потребительских цен;

- предоставлено право субъекту РФ устанавливать РО нулевую ставку по налогу на прибыль организации, зачисляемому в региональный бюджет, что дает возможность обнулить ставку налога на прибыль, зачисляемого и федеральный бюджет. [18]

Однако следует отметить, что перечень расходов, включаемых в состав тарифа, учитывает не все расходы на осуществление текущей деятельности РО. В частности, не учитываются расходы на создание и поддержку систем для выставления счетов; расширение и ремонт контейнерного парка; разработку систем контроля качества; информационную работу с населением о необходимости и технологии обеспечения раздельного сбора ТКО.

Кроме того, освобождение РО от НДС в течение пяти лет начиная с 2020 г. не позволяет использовать вычеты по НДС, что ведет к увеличению расходов. В данном случае целесообразно было бы не освобождение, а установление нулевой ставки НДС.

Таким образом, размер и состав тарифа на услугу РО по обращению с ТКО не обеспечивает возможность реализации ими инвестиционных программ. Исходя из этого, целесообразно осуществлять компенсацию РО экономически обоснованных расходов на реализацию производственных и инвестиционных программ на основе определения отраслевого уровня рентабельности инвестированного капитала (ROIC).

3. Отсутствие возможности привлечения необходимого объема заемного финансирования, ограниченного рассмотренными рисками операционной деятельности, а также незначительными объемами реализуемых инвестиционных проектов, поскольку крупные коммерческие банки не заинтересованы в кредитовании небольших проектов, и низким уровнем их доходности [19].

Для обеспечения привлечения заемного финансирования целесообразно:

- развитие РО в части осуществления нескольких видов деятельности в цепочке обращения с ТКО, а не только деятельности по сбору отходов;

- нормативное расширение возможностей проектного финансирования специализированными обществами проектного финансирования (далее – СОПФ) путем создания пула проектных облигаций для финансирования проектов в сфере обращения с ТКО;

- развитие механизма софинансирования созданной в январе 2019 г. публично-правовой компании «Российский экологический оператор» (далее – РЭО);

- утверждение субъектом РФ инвестиционной программы РО при осуществлении со стороны РЭО координирующей роли в части обеспечения межоператорского и межрегионального взаимодействия.

Для операторов ТКО в качестве проектной компании основными факторами рисков являются:

1. Отсутствие гарантированного объема ТКО для максимально возможного использования мощностей по их обработке/утилизации/обезвреживанию/захоронению. Основными факторами риска в данном случае являются: отсутствие гарантий направления потока ТКО со стороны РО; правильный выбор локации объекта и его мощности в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, а также используемой технологии.

Для минимизации данных рисков целесообразно:

- использование механизма концессионного соглашения, поскольку обязательство концендента по включению оператора по обращению с ТКО в территориальную схему обращения с отходами в части гарантии возврата инвестиций;

- наличие единых мажоритарных/стратегических акционеров компаний (РО и операторов ТКО), что также говорит в пользу укрупнения компаний.

2. Недостаточность выручки (дохода) для обеспечения требуемого уровня рентабельности в результате экономической необоснованности тарифов на обработку, обезвреживание и захоронение ТКО; действующей практики тарифного регулирования, допускающей возможность пересмотра тарифов со стороны РО; банкротства РО.

Мерами для минимизации рисков в данном случае могут быть:

- утверждение долгосрочных тарифов на обработку/обезвреживание/захоронение, что также возможно при реализации концессионных соглашений в части гарантирования необходимой валовой выручки;

- мониторинг деятельности РО со стороны РЭО;

- укрупнение операторов по обращению с ТКО для обеспечения окупаемости инвестиций, поскольку наличие большого количества мелких объектов в системе ТКО снижает эффективность их деятельности.

3. Отсутствие возможности привлечения необходимого объема заемного финансирования в результате наличия значительных финансовых рисков, высокой стоимости заемных средств, длительности согласования процедур.

Для расширения возможностей привлечения заемного финансирования необходимо:

- как и в случае с РО, использовать механизмы проектного финансирования СОПФ, а также софинансирования проектов РЭО;

- развивать банковские кредитные продукты по типу создания коробочных решений [20] ПАО «Сбербанк» по кредитованию концессионных соглашений в сфере ТКО [21]. Использовать этот инструмент возможно при следующих условиях:

- проект реализуется в форме концессионного соглашения, следовательно, создается отдельное юридическое лицо (проектная компания) для осуществления данного проекта (в качестве концессионера);

- в рамках одного концессионного соглашения может реализовываться несколько проектов, входящих в инвестиционную программу в составе региональной программы в области обращения с отходами;

- в качестве концедента может выступать субъект РФ, однако все входящее по концессионному соглашению имущество должно располагаться на территории одного муниципалитета;

- финансирование осуществляется на срок до 15 лет объемом до 70% затрат концессионера на создание объектов концессионного соглашения на основе заключения прямого соглашения между тремя сторонами: концессионером (заемщик), банком (займодавец), концедентом;

- инструментами минимизации банком своих рисков являются:

а) предоставление обеспечения в виде залога: акций/долей в уставном капитале проектной компании (со стороны концессионера), права требования по договорам по проекту [22] (со стороны концессионера), прав по концессионному соглашению [23] (со стороны концендента и концессионера);

б) определение в концессионном соглашении долгосрочных параметров регулирования не менее чем на срок заключения кредитного договора.

Заключение

Таким образом, результаты деятельности РО, функционирующих на территории ЦФО, за первые три года осуществления реформы системы обращения с ТКО показали наличие существенных операционных и финансовых рисков. Вместе с тем следует отметить определенную тенденцию улучшения деятельности РО в части снижения в два раза убыточных организаций, незначительного увеличения (на 8%) организаций, обеспечивших рост основных средств. Однако на этом положительные тенденции заканчиваются. По-прежнему, остается низкой рентабельность операционной деятельности, высокий уровень задолженности по оплате за оказываемые услуги, ограниченная возможность привлечения заемных источников финансирования. Считаем, что аналогичная ситуация характерна и для РО в других федеральных округах, о чем свидетельствует рейтинг экологической ответственности регионов и эффективности проведения реформы по обращению с ТКО.

Как показывает практика, одним из механизмов привлечения внебюджетного финансирования и минимизации рисков для РО и операторов ТКО является концессионное соглашение, реализуемое в форме проектного финансирования. Однако наличие существенных операционных и финансовых рисков деятельности РО и операторов ТКО в качестве проектных компаний требует принятия целого ряда мер, направленных на сокращение выявленных основных факторов рисков. Главную роль в этом должны играть региональные органы власти, включая в этот процесс органы местного самоуправления (в том числе ставя перед ними задачу привлечения в данную сферу субъектов малого и среднего бизнеса [5, 11, 12] (Shamanina, Arshinskaya, 2022; Kichigin, Gorskiy, 2021; Plokhikh, 2021)), финансовые институты (СОПФ, коммерческие банки), специализированный институт развития (РЭО).

[1] Паспорт национального проекта «Экология» [Электронный ресурс]. URL: www.mnr.gov.ru. (дата обращения: 01.08.2022).

[2] Решение Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. № АКПИ17-1146 О признании недействующими Правил разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2016 г. № 424. // Консультант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/71911838/#:~:text=%D0%A0%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%92%D0%B5%D1%80%D1%85%D0%BE%D0%B2%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%A1%D1%83%D0%B4%D0%B0%20%D0%A0%D0%A4%20%D0%BE%D1%82,%D0%BC%D0%B0%D1%8F%202016%20%D0%B3.%20N%20424. (дата обращения: 01.08.2022).

[3] Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об отходах производства и потребления» // Консультант. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/. (дата обращения: 01.08.2022).

[4] За исключением г. Москвы (субъект начинает реформу системы ТКО с 2022 г.) и Московской области, в которых рынком отходов владеют пять крупных компаний (ООО «КМК-Логистика», ООО «МСК-НТ», ООО «Хартия», ГК «ЭкоЛайн», АО «РТ-Инвест» [8].

[5] В Ярославской области обслуживает более 10 тыс. мест накопления ТКО, в том числе 7,2% для раздельного сбора отходов [9].

[6] Рассчитано по данным бухгалтерской отчетности организаций.

[7] Водоснабжение; водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений.

[8] Российский статистический ежегодник. 2020: Стат. сб./Росстат. – М., 2020. С 339.

[9] Российский статистический ежегодник. 2021: Стат. сб./Росстат. – М., 2021. С 334.

[10] Тарифы на 2019 год.

[11] За исключением АО «Тамбовской сетевой компании», для которой этот вид деятельности не является основным.

[12] Эффект операционного рычага означает, что при изменении выручки на 1% операционная прибыль изменяется однонаправленно на 1,43%.

[13] Данные анализируются с 2019 г. с даты вступления в силу изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». // Консультант. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/. (дата обращения: 01.08.2022).

[14] Отсутствие собственных оборотных средств, а также их величина менее 10% оборотных активов являются признаком банкротства организации.

[15] Население, управляющие компании, товарищества собственников жилья и т.п.

[16] Около 5%.

[17] Утвержден постановлением Правительства РФ от 20.10.2019 г. № 1386 «О внесении изменений в Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами». // fas.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/documents/685937. (дата обращения 01.08.2022).

[18] Федеральный закон от 26.07.2019 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в главы 21 и 25 Налогового кодекса Российской Федерации». // Консультант. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_329974/ (дата обращения: 01.08.2022).

[19] Показатель IRR инвестиционных проектов не превышает 14%.

[20] Стандартные решения в целях быстрого получения финансирования.

[21] Финансирование концессионных проектов. // СберБанк. [Электронный ресурс]. URL: https://www.sberbank.ru/ru/legal/credits/koncessiya?tab=solid. (дата обращения: 01.08.2022).

[22] Если это применимо.

[23] Кроме прав на имущественное обеспечение.