Концептуальные аспекты управления экономикой региона на основе взаимодействия муниципальной власти, бизнес структур и структур гражданского общества

Реформирование российской системы местного самоуправления, которое было обусловленное активным развитием рыночной экономики в РФ началось еще в 90-х годах XX века, что привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой. Смена парадигмы о содержании, роли и целях местного самоуправления в современной России привело к созданию объективных предпосылок по ее реструктуризации. Экономические правила определенные современным рыночным положением дел изменили те системные отношения между органами публичной власти и гражданами, которые существовали ранее. Успешность управленческих решений органов власти в частности и легитимность их деятельности вообще не может быть определена успешностью только организационной схемы самого органа власти, но и обусловлено достаточно большим набором экономико-общественных показателей.

Актуальность данного процесса неоднократно подчеркивалось Президентом РФ (29 февраля), поскольку процесс модернизации и эффективного развития местного самоуправления выступает сегодня важнейшей составляющей социально-экономического развития в том числе и всего государства. Это условие определяет системообразующие принципы новой организационно-экономической модели местного самоуправления: сокращение государственного присутствия, формирование и развитие гражданского общества, увеличения доли бизнеса в решении задач эффективного развития муниципальных территорий.

Современные условия деятельности Российского государства, основанные на рыночных принципах организации общества, как никогда остро ставят вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм взаимодействия и самоорганизации (самоуправления) органов местной власти, носителей экономического потенциала (бизнес структур) и самих жителей. Актуальность данной проблемы возрастает в свете того, что в рыночных условиях резко усилились коррупционные проявления. И это требует встраивания антикоррупционных механизмов.

Коррупция является базой развития теневой экономики, которая проявляется в теневых практиках: неформальная занятость, уклонение от уплаты налогов, взятничество и др.

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это – подсистема, которая «снизу» связана с населением – носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» – с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Разные подходы наблюдаются и в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими (по горизонтали) исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении и даже не влияют на органы исполнительной власти. С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться.

Во-первых, проявляется их взаимозависимость через механизмы «сдержек» и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов.

Во-вторых, представительные органы весьма влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом направляют исполнительные органы.

В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. [9]

Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей – значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Кстати, этим и ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимной поддержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.

Мы должны ответственно понимать, что органы власти всех уровней обязаны выполнять не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами жизнеобеспечения на территории, но и осуществлять управление развитием территории. Причем на взгляд автора абсолютно очевидно, что, несмотря на всю важность текущего оперативного управления, функция стратегического управления социально-экономическим развитием должна приобретать все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, поскольку без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, скорее всего, современное общество не удовлетворят. Именно поэтому сегодня соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти будут работать эффективно, если они будут:

1. организовывать системное и комплексное регулирование регионального развития;

· целенаправленно оказывать влияние на условия, приоритеты и возможные ограничения развития конкретных территориальных образований с целью развития и воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории используя имеющиеся экономические, организационные, административные, информационные и правовые механизмы;

· активно содействовать и создавать благоприятные условия процессу «рождения» новых бизнес структур на территории муниципалитета в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и создания дополнительных рабочих мест;

· поддерживать уже существующие бизнес структуры с целью сохранения имеющихся рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования в целом.

Можно с уверенностью сказать о том, что одной из главнейших целей органов местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к гражданам, на наш взгляд является создание и обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан в любом государстве, которые должны иметь возможность реализовываться в процессе их жизнедеятельности, не должен зависеть от основных отраслей по которым «специализируется» территории.

Успешным инструментом решения проблем консенсуса интересов власти и населения для достижения максимального положительного результата, на наш взгляд, как раз и может стать потенциал гражданского общества где «за основу» будет взята модель территориального общественное самоуправления, тем более, что территориальное общественное самоуправление занимает своего рода промежуточное положение между формами непосредственной и представительной демократии на местном уровне и представляет собой самостоятельную организацию населения по месту их проживания на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения [2].

Независимо от того, что производится на предприятиях любых форм собственности расположенных на муниципальной территории, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, возможность трудиться, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрану здоровья, возможность использования различных материальных благ и услуг, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов местного самоуправления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:

· полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

· постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

· комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других). [11]

Каждый тип потребностей населения можно представить в виде некой подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности. Диспропорции в развитии данных подсистем будут влиять успешность реализуемости главной цели общества. Например, нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций воспринимается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе рыночных отношений можно выделить два вида материальных ресурсов:

- не перемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стационарная инфраструктура и т.п.)

- мобильные (капитал, оборудование, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установленных социально-хозяйственных механизмов).

Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных следующих трех факторов. Так, избыток не перемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что увеличит расходы общества на ликвидацию данных диспропорций. Аналогично нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, как вариант, например, строительство однотипных двухэтажных домов. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень.

Переходя к территориальному управлению с учетом потенциала гражданских структур необходимо четко определить, что развитие муниципального образования должно быть устойчивым, что, в свою очередь, подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет не восполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов – природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.

Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на конкретной территории. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. комплексной совокупности принципиальных направлений долгосрочного развития.

По мнению авторов - главное назначение концепции развития территориальной системы – это стать основой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Опираясь на данную идею, можно отметить, что, концепция развития позволит обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой мы будем понимать не просто нехватку или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящуюся диспропорцию между различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении системой на каждом новом этапе той или иной диспропорции, возникает необходимость во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем системы мы отнесем следующее:

1. несоответствие в требованиях к развитию системы, как элемента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы;

2. диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы не позволит населению и грузам перемещаться по территории с необходимой оперативностью;

3. диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в целом работает недостаточно эффективно;

4. несоответствие масштаба, качества и сложности организационных структур системы масштабам или качеству ее развития. [11]

Если первые три проблемы мы можем отнести к разряду технических, т.е. имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства, в современном мире все большее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления.

В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального управления, например, субъект федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя основными способами:

1. через постановку целей к функции;

2. через задание определенных ожидаемых результатов;

3. через выдачу ограничений по ресурсам; элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий. [12]

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках, закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в текущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодействовать между собой по решению своих задач, минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (например, по вопросу делегирования определенной функции) осуществляется на договорной основе.

Органы власти всех уровней должны выполнять не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и должны осуществляют управление комплексным развитием территории. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость.

Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны:

1. проводить системное регулирование регионального развития;

2. целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории;

3. содействовать созданию новых производств на территории муниципального образования в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест;

4. поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования.

Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средству связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:

1) Полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

2) Постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

3) Комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной компетенции органов управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управления и которые реализуются через рыночные отношения самостоятельными хозяйствующими субъектами.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального (муниципального) управления обусловливается, как указывалось выше, невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализации через рыночные отношения или нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий, населения существует потребность в осуществлении такой функции на данной территории. При этом населению безразлично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры территориального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресурсов. Кроме того, важной оценкой ее со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реализации конкретной функции.

Таким образом, мы можем сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управления - это:

- принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

- принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;

- принцип соответствия полномочий и ответственности, (т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий;

- принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования различного множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.

Концептуально инструментом успешного социально-экономическое развитие муниципального образования, по мнению авторов, будет взаимовыгодный «союз» органов местной власти, бизнес структур и структур гражданского общества.

Целью создания данной концепции развития, на наш взгляд, является создание механизмов управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на решение текущих местных задач. Для реализации концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Указанная концепция должна быть ориентирована не только на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала.

В связи, с чем мы можем выделить четыре основных этапа создания концепции развития:

· анализ проблем:

1. выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

2. анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;

3. установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;

4. выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;

5. сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;

6. определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;

7. установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;

8. если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения;

· формулирование целей и стратегий:

1. на основе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;

2. осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;

3. производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;

4. осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и т.д., их возможное комбинирование и последовательность использования для достижения целей.

Таким образом, одновременно с разработкой возможных направлений достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа – выделение наиболее существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, предотвращение их распыления;

· оценка возможных последствий.

На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:

1. достижения ранее сформулированных целей;

2. изменения состояния решаемых проблем территории;

3. возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Оценка последствий предполагает выявление возможной реакции всех элементов системы данного уровня на оказываемые стратегические воздействия. Данный процесс может быть оптимизирован с помощью всестороннего моделирования последствий реализации различных стратегий.

При моделировании ситуации целесообразно учитывать возможную реакцию не только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих и соседних органов управления. Если оценка показывает, что сформулированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные цели, решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения поставленных целей. В результате из множества допустимых стратегий отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству последствий.

· выбор оптимальной стратегии.

Производится сопоставительный анализ всех отобранных допустимых стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:

1. эффективность использования ресурсов;

2. универсальность стратегии, т. е. возможность адаптации к изменениям во внешней среде;

3. комплексность развития;

4. реализуемость основных функций данного уровня.

На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах.

Следует провести оценку вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительности. Соответственно, необходимо наметить и оценить резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует сформулировать возможные события, наступление которых будет означать необходимость полного пересмотра концепции развития.

Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее реализации и основные параметры, которые необходимо достичь на каждом этапе.

Исполнительные органы местного самоуправления могут разрабатывать долгосрочные целевые программы, которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами социально-экономического развития. Долгосрочная целевая муниципальная программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать технико-экономическое обоснование и прогноз ожидаемых результатов реализации программы, наименование органа местного самоуправления – заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам, а также другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня, отметим далее более чем скромное положение экономики и финансов в подавляющем большинстве муниципальных образований, трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и иных форм финансовой поддержки органов местного самоуправления, недостаточный уровень развития муниципальной инфраструктуры, остроту социальных проблем.

Все вышесказанное говорит об острой необходимости изыскивать новые нестандартные подходы по поиску необходимых ресурсов. Существующая ныне система решения вопросов местного значения основанная только на бюджетных ресурсов местного бюджета, а так же поддержки из бюджетов других (вышестоящих) уровней показала свою не эффективность. В распоряжении муниципалитетов остается количество средств, которых недостаточно для решения повседневных задач, а тем более для осуществления стратегического развития муниципального образования. В связи, с чем особую актуальность приобретают вопросы привлечения иных ресурсов для развития территории. Одним из решений развития территории и поиска путей повышения эффективности управления является активное привлечение к решению озвученных задач непосредственно населения проживающего на данной территории. Использование принципа добровольного участия граждан позволяет фактически создавать новые нестандартные возможности для территории.

Не менее актуальна и проблема создания оптимальной модели, которая позволила бы успешно взаимодействовать органам местного самоуправления, малому и среднему бизнесу, но и легитимного использовать желание граждан сделать свои условия проживания более благоприятными, принимая в этом процессе активнейшей участие.

Подводя некий итог выше сказанному можно сказать, что местное самоуправление это важнейший участок ответственности органов власти, но его эффективное развитие невозможно только управляющим воздействие «сверху», что подтверждается историй развития вопроса и здравой логикой учитывающей уникальность каждого муниципального образования.

Предложенный методологический подход на наш взгляд обладает достаточной универсальностью, с точки зрения возможности его практического использования и высоким потенциалом для эффективного развития муниципальной территории.