Влияние государственного регулятора на результаты реализации демографической политики в макрорегионах Российской Федерации

Введение

В условиях жестких санкций и нестабильной экономической ситуации вокруг Российской Федерации на государство, как основного хозяйствующего субъекта, в лице подведомственных ему структур, возлагается роль не только гаранта национальной безопасности, но и драйвера социально-экономических процессов.

Государство, как регулятор, разрабатывает и реализует государственную политику, направленную на национальную безопасность, применяя разнообразные формы, меры, способы воздействия на систему экономических и социальных отношений, обеспечивающих решение определенных задач, в соответствии не только с приоритетными целями, закрепленными в указах Президента [1, 2], но и в решении повседневных вопросов, стоящих перед органами публичной власти всех уровней в рамках закрепленных за ними полномочий. При всем этом основной целью остается народосбережение и качество жизни россиян.

Но несмотря на весь спектр мер государственной поддержки как субъектов экономики, так и населения, показатель численности населения катастрофически подает, а доля экономически активного населения, не участвующего в составе рабочей силы Дальневосточного федерального округа, остается на достаточно высоком уровне. Ежегодно этот показатель по данным Росстата сохраняется на уровне более 35% [3]. А это достаточно высокий процент не вовлеченных в экономический оборот и экономическую активность населения, учитывая возрастные горизонты от 15 лет и старше.

И, в контексте этих проблем, перед государством стоят задачи создать максимально благоприятные условия для данного процента населения с учетом запроса рынка труда и профессиональных компетенций каждой возрастной категории. Поисками решений этих задач заняты как органы власти, так и хозяйствующие субъекты, занимающиеся подготовкой специалистов, и формирующие запросы относительно состояния и характеристики самой рабочей силы.

В соответствии с полученными выводами предпринимать те или иные меры. А именно, или переходить в режим государственной поддержки социально-нуждающихся категорий населения по разным формам материальной защиты, или оказывать максимальное воздействие (например, преференциальные режимы) на экономически активных хозяйствующих субъектов, в аспекте их заинтересованности в расширении производств и перехода на инновационную платформу. Создавая тем самым условия для расширения спектра специальностей для населения не участвующего в составе рабочей силы (пресловутые 35%) [4].

С учетом всего вышеизложенного следует отметить, что меры, предпринимаемые Правительством РФ, в рамках программно-проектного подхода, режимов преференциального регулирования, существенных результатов пока не привнесли. Численность населения продолжает сокращаться. И это не только в рамках реализации миграционной политики, но и с позиции естественного прироста населения регионов. Этим и обусловлена актуальность данной статьи.

Данная проблематика остается дискуссионной на протяжении не одного десятка лет, и не только относительно ситуации в Дальневосточном Федеральном округе (далее ДФО), и, в целом, в Российской Федерации. Большинство публикуемых материалов различными авторами отражают разрывы межведомственного и межбюджетного характера, основанные на системных недоработках. На заседании Президиуме Российской академии наук в 2022 году был рассмотрен актуальный вопрос «Проблемы демографии и сбережения населения». Было высказано мнение многих ученых, занятых в этом научно-прикладном направлении, но при этом единого подхода и универсального решения демографической проблемы не было сформулировано и предложено.

По мнению директора Института народно-хозяйственного программирования РАН, члена-корреспондента РАН Александра Широва, демография - это один из ключевых факторов долгосрочного экономического развития предопределяющего, необходимость выстраивания экономической политики, в том числе в области демографии, здравоохранения и социальной сферы, чтобы весь экономический, финансовый и бюджетный потенциалы были эффективно использованы [5]. Но наиболее острым дискуссионным моментом является именно оценка эффективности как самого потенциала, так и подходов к его использованию.

Практически публичные органы всех стран, научные сообщества и субъекты экономики в рамках реализации экономической политики заняты поиском «золотого сечения» в части сохранения рыночных свобод и запуска регуляторной «гильятины» (в частности, в РФ в 2020 году, в связи с принятием ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации») [6]. Этот вечный поиск нашел свое отражение в ключевых экономических теориях Адама Смита и Джонса Кейнса. И до настоящего времени применение одной или другой теории возможно лишь в соответствии с возникающими социально-экономическими тенденциями, относительно каждого временного отрезка. Что в свою очередь и обуславливают наличие научного пробела в части методологических основ разработки самой экономической политики, а также всего массива инструментария, обеспечивающего ее реализацию.

Наличие этого пробела и определяет цель данного исследования, а точнее выявление разрывов как в самом процессе планирования необходимого количества ресурсов для всех его участников – органов публичной власти всех уровней, а также самого целеполагания относительно конечного результата – народосбережения.

По мнению авторов, гипотеза данного исследования состоит в том, что оценка результативности и эффективности от всех реализуемых мер государственного регулирования должна носить сугубо подушевой эквивалент затрат в аспекте отраслевого бюджетирования. Данный подход позволит вывести прямую корреляцию относительно расходов на отрасль, в частности здравоохранения, и результатов, по вопросам демографии в аспекте естественной убыли или прироста, например.

Методологической основой данного исследования послужили отдельные положения кейнсианской теории, определяющей степень влияния и погружения государственной управленческой «машины», как механизма воздействия на социально-экономические процессы, с учетом отдельных современных концепций, предложенных российскими учеными в управленческие процессы относительно социально-экономического развития государства и его отдельных регионов.

Ключевая роль отводится процессу оценки экономических, социальных и иных факторов, включающих риски и угрозы, обуславливающие экономические, и как следствие, социальные проблемы общества. Оценка текущего состояния населения РФ, его настроения в вопросах планирования семьи, а самое главное состояние рынка труда и его способность обеспечить запросы населения на занятость и профессиональную самореализацию являются результатами трудов многочисленных практиков и ученых в данных вопросах, ориентированных на разработку и внедрение концепции теоретической экономии как нового парадигмального мейнстрима в экономических исследованиях.

При этом, мнения и менеджеров, и ученых могут иметь совершенно полярные точки зрения на происходящие процессы. Особенно это касается оценки состояния социально-экономической ситуации в России на протяжении последних 3-х десятков лет.

По мнению доктора экономических наук Берендеевой А.Б. Россия начала ХХI в. характеризуется как «общество катастрофы» [7]. Обобщая высказывания ученых, ею сформулированы выводы о воспроизводстве в России авторитарного режима; о пренебрежении правящим классом принципа социальной справедливости.

«Издержки» российского реформирования отражены в концепциях: изъянов смешанной экономики, общественных метаморфоз, общества травмы, неопределенности, прекариата как нового класса, безопасности / вызовов, угроз, рисков и др. [8].

Авторами данных концепций являются такие ученые как: доктора философских наук А. Рубинштейн [9], Ж. Тощенко [10], доктор социологических наук П. Козырева [11] и др. В основу теории модернизации экономики и общества положены труды зарубежных ученого-социолога П. Бергера [12].

Применение данных теорий и концепций при разработке государственной социально-экономической политики позволяет сформировать набор принципов, на основе которых следует разрабатывать политику будущей экономики, в аспекте модернизации, социального государства, солидарности и сплоченности, социального партнерства, общественного здоровья, экономики счастья, справедливости, доверия в обществе, др.

В настоящее время это не всегда коррелируется с текущими настроениями и возможностями правящих элит и запросами, в аспекте потенциальных возможностей россиян, как основного трудового ресурса и основного «благоприобретателя» услуг, предоставляемых государством в рамках государственных гарантий.

Методология государственного регулирования

Деятельность публичных органов власти имеет жестко регламентированную правовую природу, обеспечивающую правовую базу экономических и социальных отношений всеми их участниками. Разработка любого правового публичного акта основывается на всестороннем обосновании необходимости его принятия, исходя из доказанной целесообразности. Процессуально законодатель, в лице государства, предусмотрел также и публичное обсуждение каждого из них. Открытость всех нормативно-правовых актов (далее НПА) на стадии проектного формата закреплена в федеральном законе [13].

При формировании правового контура, регламентирующего любые отношения между населением и органами публичной власти данный процесс обеспечивается за счет применения всеми участниками единых методологических подходов. Что делает правовую конфигурацию понятной и доступной всем участникам публичных отношений.

Еще более понятной и прозрачной данная система отношений стала вследствие перехода бюджетных отношений в формат бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), основанная на применении программно-целевого метода бюджетирования. Программная модель представляет собой сложную систему, включающую взаимосвязанные ресурсы, исполнителей, время выполнения и показатели результативности мероприятий, нацеленных на решение системных проблем в социально-экономическом развитии.

Структура управленческих решений программно-проектного формата основана на применение единых методические рекомендации, закрепленных в ряде НПА Правительства РФ [14; 15; 16; 17].

Особая роль отводится в этом вопросе контролю за результативностью каждой программы или проекта. Рекомендованные положения об оценке эффективности каждой государственной (муниципальной) программы или национального проекта имеют единые методические основы для всех участвующих в их реализации и осуществляющих контроль за достижением показателей заявленных в каждом из них.

Результаты исследования

Вопросы сохранения населения и формирования цивилизованного рынка труда в регионах, являются первоочередными для всех органов государственной и муниципальной власти, в рамках закрепленных за ними полномочий. В связи с чем, все инструменты социально-экономической политики направлены на достижение основных показателей, достигаемых в результате ее реализации. Однако результативность этой политики носит весьма условный характер, даже несмотря на применение единых методик разработки документов стратегического планирования и оценки эффективности деятельности органов публичной власти.

В первую очередь это зависит от таких факторов, как природно-климатические характеристики территорий, наличие производственного потенциала и развитость всех инфраструктурных элементов, обеспечивающих безопасное и рациональное распределение человеческих ресурсов, а самое главное наличие самих человеческих ресурсов.

Во-вторых, это интеграционные процессы в экономическое пространство как межсубъектного характера, так и в мировые экономические системы. Что очень характерно для субъектов Дальневосточного федерального округа.

В - третьих, существенное влияние на социально-экономическое развитие регионов ДФО имеет достаточно сложная конфигурация управленческой модели развитием территории. Система государственного управления территориальным развитием ДФО представлена тремя уровнями публичной власти, отраженными на рисунке 1.

Рисунок 1

Институты управления территориальным развитием Дальневосточного федерального округа

Составлен автором

Что несколько не соответствует бюджетному процесса, в аспекте ответственности по предметам ведения. Региональный состав ДФО утвержден указами Президента.

Система территориального управления макрорегионом имеет достаточно сложную иерархию взаимодействия, особенно в рамках межбюджетности. В отчетности о результатах деятельности всех представленных выше управленческих структур органов государственной власти представлены одни и те же объекты учета и контроля. Прежде всего это обусловлено тем, что система бюджетирования за счет источников всех трех уровней бюджетной системы обеспечивает достижение поставленных в программных и проектных документах единых целей и задач. Все намеченные в программном формате мероприятия ориентированы на достижение единой цели. Возьмем, к примеру, ДФО и рассмотрим результативность действий указанных институтов в сфере применения управленческих технологий и моделей экономического и социального развития органами публичной власти с 2014 года. Это включает изменение численности населения, увеличение продолжительности жизни, рост доходов населения и прочие аспекты развития.

ДФО занимает территорию площадью 6 952,6 тыс. кв. км (40,60% от территории РФ). На 01.01.2023 года население составляет 7 902,6 тыс. чел. (5,40 % от численности населения РФ). Особенностью территориального развития ДФО является его малонаселенность. Плотность населения по сравнению с другими округами самая низкая. Данные о численности населения на 01.01.2023 года представлены в таблице 1 [19]. Они отражают значительную разницу в основных демографических показателях в границах федеральных округов. Но показатель плотности населения в регионах ДФО несоизмеримо низкий с остальными регионами федеральных округов.

Таблица 1

Основные параметры макрорегионов [19]

По мнению высшего руководства страны, создание преференциальных экономических режимов, в том числе, и в части безвозмездной передачи земельных ресурсов для нужд населения и бизнеса всколыхнули некую экономическую активность в коротком временном отрезке. Принятие ряда федеральных законов, принятых в 2014-2016 годах послужили хорошим импульсом для заинтересованности бизнеса в расширении экономических интересов, за счет получения ряда преференций и беспрепятственного доступа к отдельным ресурсам, находящихся в составе государственной (муниципальной казны) [20; 21; 22].

За период, с момента вступления в силу этих законов до настоящего времени количество хозяйствующих субъектов в статусе резидентов и в границах Свободного порта Владивосток (далее – СПВ), и в границах Территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР), существенно выросло. В Дальневосточном федеральном округе было создано 20 территорий с момента принятия Федерального закона о создании Территорий опережающего социально-экономического развития на 18.08.2023 года зарегистрировано 882 резидентов. По данным Правительства РФ объём инвестиций по соглашениям заявлен на сумму более 4,87 трлн рублей. На середину 2023 года можно констатировать, что создано более 55 тысяч новых рабочих мест и привлечены более 2 трлн рублей инвестиций, предоставленных частными компаниями [23].

Режим свободного порта Владивосток действует и включает в себя 20 муниципалитетов: 15 муниципалитетов в Приморском крае, 1 в Хабаровском крае, 2 в Сахалинской области, 1 в Камчатском крае и 1 в Чукотском автономном округе. По данным Корпорации по развитию Дальнего Востока (далее - КРДВ) количество резидентов СПВ на 01.01.2023 года составило 2 087 единиц. Заявленный общий объем инвестиций составляет 1520,0 миллиарда рублей, а количество рабочих мест, которые будут созданы, составит 103 887. В таблице 2 представлены итоги деятельности КРДВ за 2022, которые свидетельствуют о низкой эффективности инвестиционных проектов, о которых заявлялось [24].

Таблица 2

Ключевые результаты 2015-2022 ТОР, СПВ, АЗРФ, САР по реализации инвестиционных проектов [24]

За 7-ми летний период было реализовано лишь около 20% проектов с общим объемом вложенных инвестиций 37% от заявленных. При этом количество созданных рабочих мест от плановых значений составило 44%, что в свою очередь позволяет сделать выводы о создании производств с низкой добавочной стоимостью. В ходе реализации данных проектов были выполнены мероприятия по созданию инфраструктуры ТОСЭРов в количестве 336, из них: строительно-монтажные работы -166; технологическое присоединение – 101; прочие мероприятия – 69.

И все же следует отметить, что большую результативность резиденты показывают в режимах ТОСЭР и СПВ. В таблице 3 представлен рейтинг регионов по реализации инвестиционных проектов в рамках реализации проектов ТОР и СПВ в 2022 году. Данные таблицы 4 отражают наибольшую активность резидентов в Приморском крае по количеству созданных рабочих мест, но при этом объем инвестиций относительно стоимости одного рабочего места в 10 раз меньше, чем в Амурской области и составляет 20,1 тыс. рублей относительно 263,1 тыс. рублей.

Таблица 3

Рейтинг регионов по реализации резидентами инвестиционных проектов

Анализируя данные Министерства финансов РФ, представленные в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики…» на периоды с 2019 года по 2023 год можно сделать выводы о незначительных достижениях, связанных с реализацией новых экономических моделей преференциального характера [25]. Это объясняется, прежде всего, стратегическими целями, представленными в упомянутых выше документах.

Задачи, стоящие перед органами власти в 2019 году, еще не были скорректированы пандемийными факторами и были направлены на достижение национальных целей, закрепленных в майском указе Президента от 2018 года. Последующие 2 года носили совершенно форсмажорный характер в системе управления всеми процессами и отраслями. Включать их в среднестатистическую систему учета некорректно и нецелесообразно. А вот период с 2022 года не менее насыщен форсмажорными обстоятельствами. Но данные обстоятельства как раз и явились самой жесткой индикативной моделью, способной дать реальную оценку состояния как экономики, так и социальной сферы по всем ее направлениям.

До 2023 года Правительство сосредоточилось на принятии мер, направленных на обеспечение стабильности и независимости региональных бюджетов, поощрение развития инфраструктуры и усовершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне с целью обеспечения большей прозрачности. В целом, вся ответственность за реализацию собственных полномочий возложена на региональный бюджет. Наметилась статичность в наборе мер по направлению «Операционная стабильность». Направление «Структурная трансформация экономики» максимально сориентировано на реализацию национальных проектов, как приоритетных для развития экономики и изменения качества жизни населения.

Вся бюджетная политика государства, помимо реализуемых преференциальных режимов, включена в замкнутый контур социально-экономических отношений, продиктованный приоритетностью программно-проектного механизма или точнее национальных целей, определенных Президентом РФ. Но также следует отметить, что несмотря на серьезнейшие внешние угрозы и риски цели и задачи государственной политики в части финансов остаются структурно устойчивыми.

Государство как регулятор определило ускоренное развитие Дальнего Востока и Арктики, как стратегически важнейший интеграционный механизм, который должен был стать платформой для вхождения в экономику стран АТР. Но запущенные многочисленные меры регулирования и поддержки, не смотря на все усилия, ожидаемого результата не обеспечили.

По данным Правительства применяемые на территории РФ инвестиционные налоговые льготы в количестве порядка 35 и преференциальные режимы увеличили объемы выпадающих доходов бюджетов с 0,8 трлн рублей в 2017 году до 2,0 трлн рублей в 2021 году, что составило порядка 26% ожидаемой величины общих налоговых расходов бюджета [25].

Данная ситуация обусловила необходимость Правительству рассмотреть иные подходы к анализу эффективности льгот, который базируется на оценке влияний инвестиционных налоговых льгот (далее ИНЛ) на финансово-экономические показатели деятельности налогоплательщиков в сопоставлении с установленными уровнями и среднеотраслевыми индикаторами.

По результатам проведенного анализа было выяснено, что из 12 преференциальных налоговых режимов требуют определенной «донастройки». В частности, некоторые из этих режимов нуждаются в изменениях в налоговом законодательстве, привнесении дополнительных обязательств в отношении определенных отраслей, таких как дополнительные требования к инвестициям, численности сотрудников или затратам на научно-исследовательскую деятельность.

Данные подходы к оценке эффективности привнесут в систему управления государственными финансами дополнительные рычаги воздействия на инвестиционные процессы. Что, в свою очередь, повлечет некоторую «притирку» в отношениях между бизнесом и публичной властью. И возникновение новых рисков влияющих на состояние инвестиционного климата в целом.

Все вышесказанное определяет максимальную степень ответственности системы публичной власти на всех уровнях за результативность применяемых ими мер регулирования, направленных на социально-экономическое развитие как страны в целом, так и его отдельных регионов.

Выводы

Внедрение преференциальных режимов системой государственного управления в социальные и экономические процессы – это общепризнанные и оправдавшие себя технологические приемы. Прежде всего, цель их применения - повышение инвестиционной привлекательности территории, на которой они применены. В России действует расширенная линейка преференциальных режимов, результативность которой более детально была рассмотрена выше. Только за период 2019-2021 годов из федерального бюджета на функционирование преференциальных режимов было направлено более 240 млн рублей, и это без учета налоговых и таможенных льгот. Однако по данным Счетной палаты РФ, выраженной взаимосвязи между созданием территорий с преференциальными режимами и уровнем социально-экономических показателей регионов в настоящее время не прослеживается [26].

И несмотря на столь жесткие выводы ответственного органа вопрос о целесообразности применения такой формы воздействия на социально-экономические процесса остается полемическим. Трудно предположить, что в условиях глубокой стагнации в экономике могло бы произойти без консолидации всех усилий по сохранению экономического потенциала без превентивных мер со стороны государства. Прежде всего признание Дальнего Востока национальным приоритетом можно определить как часть государственной идеологии в части национальной безопасности.

В первую очередь это определяется сугубо экономическими показателями, а именно: инвестиции в основной капитал только от реализации преференциальных режимов составили порядка 30%. Хотя данные, представленные выше отражают неоднородность получаемых эффектов. Но как было отмечено выше, на состояние инвестиционного климата влияет не только наличие или отсутствие таких моделей территориального развития. Геополитические факторы, природно-климатический потенциал, «емкость» рынков сбыта – все это при разработке документов стратегического планирования рассматривается как риски и возможности.

Как было отмечено выше, на уровне Правительства РФ предпринимается ряд мер по «донастройке» правового контура в части налоговых льгот для инвесторов и резидентов. Но эта «донастройка» ориентирована, в том числе, и на расширение методических основ для формирования единого представления для всех участников экономических отношений относительно ограничений и свобод. Инвестиционные налоговые льготы необходимо пересмотреть относительно результативности самого инвестора. Ориентиром для их объемов следует рассматривать такие экономические показатели как численность занятых, расходы на НИОКР и т.д. Но вопрос занятости также должен быть рассмотрен с позиции расходов инвестора на создание рабочего места. А это в свою очередь повлечет изменение требований к качеству подготовки рабочей силы и состоянию рынка труда. Возникновение мультипликационного эффекта должно положительно отразиться на многих отраслях экономики в целом.

Необходимо уделять внимание системе образования в целом, а также профессиональной подготовке и переподготовке кадров по новым и востребованным специальностям, что позволит гибко реагировать на изменяющиеся условия рынка труда, который является зеркальным отражением стратегического планирования, так как имеет достаточно продолжительный временной лаг от формирования заявки на привлечение рабочей силы, до приведение в состояние «кондиции» самой рабочей силы, через этапы профессиональной ориентации, разработки образовательных программ, и под них, создание производственно-образовательной платформы, до приемки данного ресурса непосредственно заказчиком, в лице работодателя.

Проведенный анализ воздействия институтов развития Дальнего Востока и функционирования территорий с опережающим социально-экономическим развитием, включая свободный порт Владивосток, на достижение целей ускоренного развития Дальневосточного федерального округа, позволил сделать следующие выводы:

- институты развития Дальнего Востока и использование преференциальных режимов на территории округа оказывают благоприятное влияние на региональное опережающее развитие. За тот малый период их действия в Дальневосточном федеральном округе было созданы новые рабочие места и запущены проекты, благодаря которым привлечены инвестиции. Однако, как показали заключения аудиторов Счетной палаты РФ, полученные эффекты пока неустойчивы и неоднородны;

- эффективность оказываемых Дальнему Востоку мер поддержки ограничивают системные проблемы как в деятельности самих институтов развития, так и в механизмах функционирования преференциальных режимов;

- предоставление преференциальных режимов не приводит к революционному влиянию на экономику, и оценка их эффективности представляется сложной задачей. Существуют три основных фактора, которые мешают дать однозначное заключение о результативности данных моделей социально-экономического развития:

1. Сравнительно короткий период существования территорий с преференциальным режимом, что ограничивает возможность оценить их долгосрочные результаты.

2. Разнообразие преференциальных режимов, которые усложняют сравнительный анализ и определение их общей эффективности.

3. Недостатки методов оценки эффективности преференциальных режимов, такие как отсутствие однозначных критериев и ограниченность данных, что затрудняет объективную оценку их влияния на экономику.