Оценка эффективности финансирования федеральных проектов национального проекта «Экология»

Введение

Необходимость реализации национального проекта «Экология» (рассчитанного на шесть лет) была обусловлена двумя основными факторами - неудовлетворительным состоянием окружающей среды в большинстве российских регионов и переходом мировой экономики на принципы устойчивого развития (SGR). Актуальность проведения оценки эффективности финансирования реализации нацпроекта «Экология» также обусловлена двумя факторами: во-первых, завершением первой половины срока реализации нацпроекта (2019-2021 гг.), соответственно, наличием результатов и возможностей последующей корректировки, во-вторых, изменившимися условиями финансового обеспечения, которые не могли быть учтены при утверждении нацпроекта.

Целью работы является разработка методических подходов к оценке эффективности финансирования федерального проекта (далее – ФП), входящего в нацпроект «Экология».

В настоящее время нацпроект включает девять федеральных проектов, реализуемых с 2019 г., а также с 2021 г. ФП «Комплексная система мониторинга качества окружающей среды» [1].

Существующие подходы к оценке эффективности государственных программ

Прежде всего, следует отметить подходы к оценке эффективности государственных программ [2] (далее – ГП), определяемые нормативными документами на федеральном уровне, в которые периодически вносятся изменения. Изначально эффективность определялась как соотношение суммарных эффектов и затрат, затем был осуществлен переход на метод интегральной оценки, широко используемый в зарубежной практике. В настоящее время подходы к оценке прописаны в нескольких нормативных документах [1-3]. Критериями оценки эффективности ГП в них являются: полнота достижения целевых показателей (индикаторов) и соответствие фактического объема финансирования запланированному (уровень освоения бюджетных средств) [4, 5]. Составляющие интегральной оценки являются показателями входящих ресурсов и процессов, результативная составляющая в них мало учитывается [6], определение соотношения результатов и затрат в расчетах эффективности не предусмотрено [7], эффективность ГП на 80% зависит от уровня достижения целевых показателей, что не соответствует принципами эффективности, закрепленным Бюджетным кодексом РФ. Отсутствие оценки эффективности финансирования реализации ГП не позволяет обоснованно определять объемы их финансирования, выбирать наиболее предпочтительные источники финансирования [8, 9] для повышения эффективности использования привлекаемых финансовых ресурсов.

В научной литературе предлагаются решения по совершенствованию методов оценки эффективности ГП. Ряд авторов основывается на классическом понимании эффективности, как соотношения результата и затрат. При этом результат предлагается рассчитывать с использованием интегрального метода, а затратами считать уровень финансового обеспечения ГП [10, 11]. Интересным, но трудоемким и требующим наличия служебной информации, является расчет интегрального показателя, включающего, кроме коэффициента соотношения результативности и финансового обеспечения ГП, данные о наступлении контрольных событий и соблюдении установленных требований по разработке и реализации ГП, весовые значения которых определяются по методу анализа иерархии Т. Саати [12].

В рамках данного исследования представляет интерес подход к оценке эффективности на основе расчета соотношения темпов изменения результирующих показателей и расходов. В частности, данный подход используется при оценке эффективности финансово-экономических механизмов государственного стимулирования инновационной активности, в котором авторы определяют соотношения между темпами изменения результирующих показателей и бюджетных расходов [13], а также для оценки эффективности реализации природоохранных программ и проектов с государственным участием, которая рассчитывается как соотношение темпов изменения результирующих показателей и инвестиций [14].

Методические подходы к оценке эффективности финансирования ФП нацпроекта «Экология»

В Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) изложены классические принципы эффективности использования средств, которые должны быть положены в основу оценки эффективности финансирования, а именно:

1) результативность – достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств :

(1)

где - максимальный фактически достигнутый результат,

– величина фактических затрат;

2) экономность – достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств ( ):

(2)

где - фактический результат,

- минимальная величина фактически понесенных затрат.

На основе этих принципов, а также с учетом рекомендаций авторов научных публикаций, предлагаются следующие показатели оценки эффективности финансирования реализации ФП нацпроекта «Экология»:

I. Основные показатели.

Рассчитаны с использованием индексного метода, включают:

1. Индекс эффективности финансирования улучшения качественного состояния окружающей среды в соответствии с ФП :

(3)

где и - фактическое и плановое значение -го (основного) целевого показателя ФП за год,

и - фактическое и плановое значение -го (дополнительного) целевого показателя ФП за год,

- весовой коэффициент -го (основного) целевого показателя,

- весовой коэффициент -го (дополнительного) целевого показателя,

- количество целевых показателей ФП (основных и дополнительных),

и - объем финансового обеспечения ФП за год, соответственно, фактический и плановый, руб.

Следует отметить, что дополнительные целевые показатели более детализировано раскрывают основной показатель (например, количество ликвидированных несанкционированных свалок является основным целевым показателем, а численность населения, качество жизни которого улучшится в результате ликвидации свалок, является дополнительным). Исходя из этого, предлагаем следующий подход к расчету весовых коэффициентов:

- Х – значение основного показателя,

- 0,5Х – значение каждого дополнительного показателя.

Например, при наличии 2-х основных и 3-х дополнительных целевых показателей, расчет весовых коэффициентов будет следующим образом:

2Х + 3*0,5Х = 1; 3,5Х = 1; Х = 0,285 - вес основного целевого показателя; 0,143 – вес дополнительного целевого показателя.

Расчет индекса производится за каждый год реализации ФП.

Суть индекса - показывает соотношение между уровнем (долей, процентом) выполнения всех целевых показателей ФП и уровнем (долей, процентом) выполнения планового объема его финансового обеспечения за год.

При построении индекса использован принцип экономности - достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, что означает удешевление реализации ФП без потери качества и результатов. Соответственно, нужно стремиться к достижению и перевыполнению плановых значений целевых показателей с меньшим по сравнению с планом объемом финансового обеспечения ФП. Исходя из этого критерий эффективности индекса:

(4)

2. Индекс эффективности финансирования ФП в целом :

(5)

где - средства консолидированных бюджетов всех субъектов РФ, участвующих в финансировании ФП за год, руб.,

- внебюджетные источники финансирования ФП за год, руб.,

- фактические показатели,

- плановые показатели,

и - мероприятия, предусмотренные к реализации ФП, соответственно, фактические и плановые, ед.,

и - объемы субсидий из федерального бюджета, соответственно, фактические и плановые, руб.

Расчет индекса производится за каждый год реализации ФП.

Индекс отражает целевое расходование средств, поскольку субсидии из федерального бюджета направляются на осуществление мероприятий (создание системы контроля, мониторинга, информационной базы и т.п.), а средства консолидированных бюджетов (включают межбюджетные трансферты из федерального бюджета и собственные средства консолидированных бюджетов субъектов РФ) и внебюджетные средства – на реализацию конкретных природоохранных проектов, результатом которых является качественное улучшение состояния окружающей среды.

Суть индекса - показывает степень выполнения ФП с учетом целевого расходования средств за год.

При построении индекса использован принцип экономности. Соответственно, нужно стремиться к достижению и перевыполнению плановых значений всех показателей (целевых показателей и мероприятий) с меньшим по сравнению с планом объемом финансового обеспечения ФП. Исходя из этого критерий эффективности индекса:

(6)

II. Дополнительные показатели.

Отражают динамику изменения показателей.

3. Динамика показателей финансовой ресурсоемкости достижения целевых показателей ФП за счет использования различных источников финансирования:

- субсидий из федерального бюджета :

(7) и (8),

- межбюджетных трансфертов их федерального бюджета :

(9) и (10),

где - объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, фактически направленных в консолидированные бюджеты субъектов РФ за год, руб.,

- собственных средств консолидированных бюджетов субъектов РФ :

(11) и (12),

где - объем собственных средств консолидированных бюджетов субъектов РФ за год, руб.,

- внебюджетных источников :

(13) и (14)

Показатель финансовой ресурсоемкости означает объем денежных средств, использованных за год в среднем на каждую единицу целевого показателя ФП, как непосредственно (межбюджетные трансферы, собственные средства консолидированных бюджетов субъектов РФ, внебюджетные источники), так и косвенно (субсидии из федерального бюджета). Однако в данном расчете не учитывается, во-первых, объем денежных средств, направляемых на реализацию конкретного целевого показателя, во-вторых, различное состояние объектов, охватываемых целевым показателем (например, различное состояние несанкционированных свалок, а также близость их расположения к населенным пунктам).

Вместе с тем, для оценки эффективности финансирования реализации федеральных проектов можно использовать динамику изменения показателей финансовой ресурсоемкости. При этом критериями эффективности являются:

1) тенденция снижения финансовой ресурсоемкости за счет каждого источника финансирования ФП, поскольку:

- в реализации каждого последующего целевого показателя должны использоваться наилучшие доступные технологии. Это обеспечит рост производительности труда и фондовооруженности и, соответственно, снижение различных видов затрат на достижение целевого показателя;

- в первые годы реализации федеральных проектов целевые показатели охватывают наиболее критичные для окружающей среды объекты и, соответственно, более ресурсоемкие;

2) структурные изменения финансовой ресурсоемкости, а именно, выполнение следующего соотношения ее снижения:

(15)

где - это изменение финансовой реализуемости соответствующего источника финансирования за год, определяемое по формуле:

(16)

где - финансовая ресурсоемкость -го источника финансирования в предыдущем году,

- финансовая ресурсоемкость -го источника финансирования в отчетном году.

Показатель финансовой ресурсоемкости за счет использования субсидий должен снижаться быстрее по сравнению с другими источниками финансирования, поскольку затраты на создание системы мониторинга, контроля и информационного обеспечения предусмотрены в первые годы реализации федеральных проектов, затем затраты должны осуществляться только на обеспечение работоспособности системы, более того, должны быть оптимизированы. Основным источником финансирования за счет бюджетных средств должны быть межбюджетные трансферты, поскольку реализуемые проекты являются федеральными, которые должны регулироваться из федерального центра. В то же время, привлечение внебюджетных источников финансирования должно увеличиваться.

Использование данного показателя реализует принцип результативности – достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

4. Эффективность структуры финансирования достижения целевых показателей ФП.

Эффективной является следующая структура финансирования:

(17)

где - фактическая доля -го источника финансирования в достижении -го целевого показателя ФП, в единицах измерения , определяемая по формуле:

(18)

где - фактическая сумма -го источника финансирования в общем объеме финансового обеспечения ФП, в руб.

Использование данного показателя реализует принцип экономности – достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.

Апробация методических подходов на примере оценки эффективности финансирования федерального проекта «Чистая страна»

Для проведения оценки эффективности финансирования реализации конкретного федерального проекта формулы (3-18) следует адаптировать. Для федерального проекта «Чистая страна» (далее – ФП-ЧС) формулы примут следующий вид:

1. Индекс эффективности финансирования улучшения качественного состояния окружающей среды в соответствии с федеральным проектом «Чистая страна» (далее – ФП-ЧС) .

В Паспорте ФП-ЧС предусмотрены два отдельных показателя:

1) ликвидация несанкционированных свалок в границах городов,

2) ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среды.

Однако межбюджетные трансферты выделяются на ликвидацию всех свалок. Это обусловило рассматривать эти показатели в качестве единого.

Таким образом, целевыми показателями являются:

1) основной целевой показатель – ликвидация несанкционированных свалок в границах городов и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среды , ед. (берется 2х);

2) дополнительные целевые показатели:

- численность населения, качество жизни которого улучшится в связи с ликвидацией свалок , тыс. чел. (берется 0,5х);

- общая площадь восстановленных, в том числе рекультивированных, земель, подверженных негативному воздействию накопленного вреда окружающей среде , тыс. га (берется 0,5х).

Расчет весовых коэффициентов осуществляется следующим образом:

2х + 2*0,5х = 1; х = 0,33; 0,5х=0,17

Расчет осуществляется на основе формулы (3):

(19)

где и - фактические и плановые значения показателей за год.

2. Индекс эффективности финансирования ФП-ЧС в целом рассчитывается на основе формулы 5:

(20)

3. Динамика показателей финансовой ресурсоемкости достижения целевых показателей ФП-ЧС за счет использования следующих источников финансирования (на основе формул 7-12):

- субсидий из федерального бюджета :

(21), (22), (23),

- межбюджетных трансфертов их федерального бюджета :

(24), (25), (26),

- собственных средств консолидированных бюджетов субъектов РФ :

(27), (28), (29),

- внебюджетных источников :

(30), (31), (32)

4. Эффективность структуры финансирования достижения целевых показателей ФП-ЧС (на основе формулы 18):

(33), (34), (35), (36)

Оценка эффективности бюджетного финансирования реализации ФП-ЧС представлена в таблице 1.

Таблица 1

Оценка эффективности бюджетного финансирования реализации

ФП-ЧС за 2019-2021 гг. [3]

На основе проведенных расчетов можно сделать следующие выводы:

1. Индекс эффективности финансирования качественного состояния окружающей среды ФП-ЧС соответствует критерию эффективности, более того, он имеет устойчивую тенденцию роста.

2. Индекс эффективности финансирования ФП-ЧС в целом соответствует критерию эффективности, более того, он имеет устойчивую тенденцию роста.

3. Финансовая ресурсоемкость достижения практически всех целевых показателей за счет всех источников финансирования в 2021 г. значительно сократилась. При этом значительный рост в 2020 г. по сравнению с 2019 г. всех показателей финансовой ресурсоемкости объясняется тем, что 2019 г. был первым годом реализации ФП-ЧС, и создание материально-технической базы и инфраструктуры реализации ФП-ЧС было запланировано, начиная с 2020 г.

Структурные изменения финансовой ресурсоемкости следующие:

1) По целевому показателю :

- в 2020 г.: (не соответствует критерию в принципе)

- в 2021 г.: (соответствует критерию).

2) По целевому показателю :

- в 2020 г.: (не соответствует критерию в принципе)

- в 2021 г.: (соответствует критерию).

3) По целевому показателю :

- в 2020 г.: (не соответствует критерию)

- в 2021 г.: (частично соответствует критерию).

4. Эффективность структуры финансирования достижения целевых показателей характеризуется:

- в 2019 г.: 0,217 < 38,17 >25,61 (не соответствует критерию);

- в 2020 г.: 21,53 < 24,64 < 40,82 (соответствует критерию);

- в 2021 г.: 2,29 < н/д <104,51 (соответствует критерию).

Таким образом:

- по основным показателям финансово-экономические механизмы реализации ФП-ЧС за первые три года реализации были эффективными;

- по дополнительным показателям эффективность следует признать частичной в 2021 г.

Заключение

Несмотря на то, что метод оценки эффективности ГП (и, соответственно, входящих в ее состав подпрограмм и федеральных проектов), определенный в нормативных документах, неоднократно изменялся (от отдельных показателей до индексного метода), в научной литературе, по-прежнему, продолжается дискуссия на предмет его совершенствования. При этом во всех подходах составляющей оценки эффективности является финансовое обеспечение реализации ГП, но не оценивается эффективность использования средств, в том числе бюджетных.

Предлагаемые в статье методические подходы к оценке эффективности финансирования ФП нацпроекта «Экология» основываются на принципах эффективности, закрепленных в БК РФ (результативность и экономность), а также учитывают позицию ряда авторов, а именно: классический подход к эффективности как соотношению результатов и затрат; индексный метод; учет динамики изменения показателей. Предложены основные показатели эффективности (Индекс эффективности финансирования улучшения качественного состояния окружающей среды в соответствии с ФП, Индекс эффективности финансирования ФП в целом) и дополнительные (Динамика показателей финансовой ресурсоемкости достижения целевых показателей ФП за счет использования различных источников финансирования, Эффективность структуры финансирования достижения целевых показателей ФП). По каждому показателю дана его интерпретация и обоснованы критерии эффективности. Апробация предложенных методических подходов на примере реализации федерального проекта «Чистая страна» за первые три года его реализации позволила сделать вывод в целом об эффективности финансирования проекта за счет бюджетных средств.

Считаем, что предложения автора по оценке эффективности финансирования ФП позволяют определить приоритетность источников финансирования и инструментов бюджетного финансирования, а также обосновать изменения финансового обеспечения ФП в период их реализации.

[1] Национальный проект «Экология». Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL:https://www.mnr.gov.ru/activity/np_ecology/federalnyy-proekt-kompleksnaya-sistema-monitoringa-kachestva-okruzhayushchey-sredy/ (дата обращения: 28.07.2023).

[2] Федеральные проекты являются частью государственных программ. Федеральные проекты нацпроекта «Экология» входят в государственную программу «Охрана окружающей среды».

[3] Поскольку отсутствуют официальные статистические данные о внебюджетных источниках финансирования, в расчетах бюджетные источники финансирования взяты за 100-% финансовое обеспечение ФП-ЧС.