Комплексный анализ современных вызовов в области государственного регулирования производственного процесса переработки природных газов в Китае

Введение

Государственное регулирование относится к системе, в которой соответствующие компетентные государственные учреждения и общественные организации принимают различные законодательные, административные и надзорные меры и другие прямые или косвенные средства для функционирования конкретных отраслей и поведения связанных с ними хозяйствующих субъектов с целью достижения социально-экономического развития, стабилизации и корректировки ситуации в стране. Текущая социально-экономическая система должна адаптироваться к изменяющимся условиям [1].

Государственное регулирование включает социальное регулирование и экономическое регулирование. Исследование теории регулирования общественных интересов, теории регулятивной зависимости, экономической теории регулирования и теории стимулирующего регулирования на уровнях целей регулирования, тем регулирования, объектов регулирования и средств регулирования имеет полезные последствия для углубленного изучения национальных теорий регулирования в процессе добычи нефти и газа.

В условиях усиливающейся глобальной энергетической трансформации актуальность государственного регулирования производственного процесса природного газа в Китае значительно возрастает.

В рамках исследования авторами было проведено всестороннее изучение эволюции теоретических подходов к регулированию. Особое внимание уделено ключевым теориям, оказавшим значительное влияние на формирование современной концепции государственного регулирования, включая теорию регулирования в интересах общественности, теорию захвата регулирования, экономическую теорию регулирования и теорию стимулирующего регулирования [2].

На основе анализа теоретических предпосылок существующих механизмов регулирования выявлены четыре основополагающих элемента: цели регулирования, субъекты регулирования, объекты регулирования и инструментарий регулирования.

Трактовка теории общественных интересов представляется наиболее распространённой, поскольку она определяет задачи регулирования как преодоление дефектов рыночного механизма и дальнейшую максимизацию социального блага и общественного интереса.

В качестве основного субъекта регулирования общепризнанно выступает государство, представляющее общественные интересы. Однако, учитывая потенциальную уязвимость регулируемых субъектов к коррупционным рискам и участию в распределении интересов в процессе регулирования, теория регулирующего заключения подчёркивает необходимость регулирования самих регулируемых субъектов.

Объектами регулирования с точки зрения теории регулирования в общественных интересах являются в основном вопросы естественной монополии и внешних воздействий, в то время как теория регулирующего заключенного рассматривает правительство в качестве объекта регулирования.

С развитием теории регулирования средства регулирования перешли от наказания к руководству и стимулированию [3].

Государственное регулирование производственного процесса природного газа относится к деятельности, которая регулирует функционирование газовой отрасли и деловое поведение нефтегазовых предприятий для достижения целей Закона о природном газе. Охват регулирующих мер распространяется на полный цикл производственной деятельности в сфере газового бизнеса, начиная от разведки и заканчивая реализацией газовых продуктов.

Производственный процесс природного газа отличается высокой степенью сложности и включает в себя такие этапы, как разведка, добыча, хранение, транспортировка и реализация газа.

В контексте китайской промышленности производственный процесс природного газа обычно классифицируется на три основных звена. Первое звено включает в себя разведку и эксплуатацию газовых ресурсов, второе звено связано с транспортировкой газовых продуктов, тогда как третье звено охватывает продажу и конечное использование газа (см. на рис. 1) [4].

Рисунок 1. Три звена производственного производства природного газа Китая (Составлено автором)

Проведенный анализ подчеркивает значимость осмысления государственных регулирующих механизмов на всех звеньях производственного процесса, а также выявления и устранения существующих проблем. Создание и усовершенствование национальной системы государственного регулирования производственного процесса природного газа имеет весомое практическое значение для Китая.

В ходе развития мировой газовой индустрии роль и участие государственных структур всегда непосредственно влияли на формирование и функционирование отрасли. Фактически, в первом звене производственного процесса природного газа в Китае имеется естественная монополия, обусловленная особенностями государственного регулирования, что, несомненно, воздействует на здоровье отрасли.

По всему миру печатается много публикаций на тему естественных монополий в процессе государственного регулирования в газовой отрасли. Многие из этих научных статей предлагают развивать конкурентный рынок природного газа, теоретически стимулировать производство современных постановок и устанавливать цены на природный газ и продукты его переработки [5].

Литературный обзор выявляет значительные исследования в области государственного регулирования природного газа, в том числе теоретические основы и практическое применение. Тем не менее, есть пробелы в знаниях о специфике и эффективности государственных регулирующих механизмов в Китае, что подчеркивает необходимость дальнейшего изучения. Тема государственного регулирования в газовой промышленности обширно освещена исследованиями таких авторов, как Чжэн Шоухай [11], где акцентируется внимание на влиянии государственного регулирования на эффективность отрасли, и Чжао Вэйцин [6, с.37-48], который концентрируется на проблемах естественных монополий. Однако, наблюдается научный пробел в контексте изучения конкретных механизмов государственного регулирования, применяемых к различным звеньям производственного процесса природного газа в Китае.

Из-за особенностей естественной монополии газовой промышленности Китая и несовершенной системы регулирования развитие газовой промышленности Китая было затруднено. Поэтому очень важно ускорить реформу государственного регулирования для газовой отрасли и усовершенствовать государственную систему регулирования производственного процесса природного газа.

Цель данного исследования заключается в комплексном анализе существующей системы государственного регулирования в газовой отрасли Китая, оценке эффективность существующих методов государственного регулирования производственного процесса природного газа и выявлении её несовершенств.

Научная новизна заключается в адаптации общепринятых теоретических подходов к регулированию к специфике китайской газовой отрасли, основываясь на анализе деятельности предприятий на каждом этапе производственного процесса.

Авторская гипотеза предполагает, что существующие механизмы регулирования не полностью соответствуют текущим вызовам рынка и потенциалу отрасли, в связи с чем, их оптимизация может значительно повысить эффективность и конкурентоспособность китайской газовой промышленности.

В качестве методологической основы исследования используются как качественные, так и количественные методы: анализ документов и законодательства, статистический анализ данных отрасли, а также сравнительный анализ с зарубежными практиками регулирования.

Основная часть

Государственные органы является субъектом государственного регулирования. В настоящее время в Китае первоначально сформирована система государственных органов регулирования природного газа. Разведка и разработка природного газа, установление цен и надзор за ними, институциональная реформа и функционирование рынка, вопросы энергетической безопасности и охраны окружающей среды — все это регулируется соответствующими ведомствами.

Основные регулирующие органы газовой отрасли Китая представлены в таблице ниже (см. на табл. 1).

Таблица 1 . Система государственных органов по регулированию природного газа Китая (Составлено автором)

Система государственных органов по регулированию природного газа Китая	Министерство земельных ресурсов	Отдел геологической разведки
		Отдел управления правами на добычу полезных ископаемых
	Государственная комиссия по развитию и реформам	Отдел цен
		Отдел контроля за ценами
		Операционный отдел
	Государственное энергетическое управление	Отдел нефти и газа
		Отдел регулирования рынка
		6 региональных регулирующих бюро
		12 провинциальных управлений по регулированию энергетики
	Государственное управление национальной безопасности и надзора	3 отдела по надзору за национальной безопасностью
	Государственный департамент по управлению чрезвычайными ситуациями	Отдел комплексной координации производственной безопасности
		Отдел комплексной координации производственной безопасности, правоприменения в области производственной безопасности
		Отдел надзора и администрирования в области промышленной безопасности и торговли
	Министерство охраны окружающей среды	Отдел научно-технических стандартов
		Отдел экологического мониторинга

Анализ структуры государственного регулирования газовой отрасли позволяет предположить, что текущая система характеризуется относительной децентрализацией. Имеющееся многообразие регулирующих органов и многоуровневая вовлеченность в производственные связи могут приводить к перекрытию функций и неясности в распределении обязанностей. Отсутствие единого независимого регулятора в сфере природного газа влечет за собой проблемы совместного регулирования газа, нефти и других энергетических ресурсов, что негативно сказывается на эффективности управления в отрасли.

Необходимо отметить, что в индустрии Китая государственные органы, обладающие регулирующими полномочиями, зачастую интегрируют управленческие и регулирующие функции, что приводит к ряду ограничений, таких как нечеткое определение функциональных обязанностей, ограниченное регулирование государственных нефтегазовых предприятий, сложности в коммуникации и координации, что в совокупности ослабляет регулирующее воздействие и замедляет формирование квалифицированных регулирующих кадров.

Это значительно снизило эффективность государственного регулирования.

Законодательная база, являющаяся краеугольным камнем регулирования газовой отрасли в Китае, на данный момент неадекватна: имеются существенные пробелы, в том числе отсутствие комплексного Закона о природном газе. Эта правовая неполнота ущемляет авторитет регулирующих органов и ограничивает их возможности в эффективном осуществлении полномочий.

Объектом регулирования в газовой отрасли является процесс добычи природного газа.

В каждых звеньях производственного процесса природного газа в Китае возникли различные проблемы регулирования в процессе развития. Исследование указывает на необходимость целенаправленного совершенствования государственного регулирования, которое должно базироваться на тщательном анализе существующих условий производственной деятельности и возникающих в ходе этого процесса проблем.

Аналитический обзор «Стратегического плана действий по развитию энергетики (2021–2025)» Китая позволяет констатировать, что доказанные запасы природного газа в стране составляют лишь 1,5% от мирового объема. Сравнение на душу населения показывает, что эта доля составляет всего 5% от мирового среднего уровня. Общий объем производства первичных энергетических ресурсов в Китае достигает 2,80 миллиарда тонн стандартного угля, причем на долю природного газа приходится 3,84%. Потребление первичной энергии в стране достигает 3,05 миллиарда тонн стандартного угля, из которых 3,85% приходится на природный газ. Внешняя энергетическая зависимость от природного газа составляет 44%, что свидетельствует о значимом внешнем факторе в энергетической политике Китая (см. на рис. 3) [7].

Рисунок 2. Доля природного газа в общем объеме потребления первичной энергии в Китае (Составлено автором)

28 февраля 2024 года Министерство природных ресурсов Китая опубликовало «Бюллетень природных ресурсов Китая за 2023 год», в котором говорится, что Китай инвестирует 90,4 млрд юаней в геологоразведку нефтяных и газовых месторождений в 2023 году, в том числе 590 млн юаней от центрального правительства и 89,84 млрд юаней в социальные фонды, в год-рост в годовом исчислении составил 9,8% [8]. Исходя из расчета, что площадь прав на добычу нефти и газа в Китае составляет около 4 миллионов квадратных километров, инвестиции в разведку на квадратный километр составляют около 200 юаней, что намного ниже минимальных инвестиций в разведку на квадратный километр в разделе «Меры по регистрации и управлению блоком разведки минеральных ресурсов». Это ниже требований в размере 2000 юаней (первый год), 5000 юаней (второй год) и 10 000 юаней (третий год) [9]. Согласно данным, опубликованным Национальным энергетическим управлением Китая в начале 2024 года, новые разведочные работы на природный газ в Китае и доказанные геологические запасы в 2023 году составили 981,2 миллиарда кубометров, при доказанном уровне около 15% [8].

Первое звено газовой промышленности Китая включает добычу и импорт, оба из которых имеют определенные барьеры для доступа на рынок. В области добычи только три крупнейшие нефтяные компании могут подавать заявки на разведку и добычу природного газа обычными способами по всей стране. Хотя нетрадиционные ресурсы, такие как сланцевый газ и метан угольных пластов, были в определенной степени либерализованы, и также были проведены пилотные проекты по либерализации разведки и добычи традиционных нефти и газа в некоторых районах, эффективная конкуренция не может быть сформирована из-за ограничений условий добычи блоков и накопления корпоративных технологий. В области импорта нет никаких политических ограничений. В основном это ограничивается правом пользования инфраструктурой, такой как импортные трубопроводы и станции приема сжиженного природного газа (СПГ). В случае, если справедливое открытие инфраструктуры трубопроводной сети еще не осуществлено, импортировать природный газ могут только те, кто владеет импортными трубопроводами и станциями приема СПГ, только компании с необходимой инфраструктурой могут импортировать природный газ. С созданием Национальной трубопроводной сетевой компании интенсивность конкуренции в сфере импорта природного газа в Китай будет быстро возрастать [10].

Подводя итог, автор считает, что первое звено газовой промышленности Китая сталкивается со следующими тремя проблемами: во-первых, добыча природного газа в Китае не может удовлетворить спрос и сильно зависит от импортного природного газа; во-вторых, недостаточно инвестиций в разведку энергетических ресурсов и низкий уровень доказанных энергетических ресурсов; в-третьих, ограничения доступа на рынок и сопутствующая низкая степень конкуренции на рынке природного газа подрывают возможность развития эффективного и динамичного газового сектора.

Рекомендации по улучшению включают реформирование политики в сфере добычи, стимулирование инвестиций в разведку, а также создание более открытой и конкурентной рыночной среды, способствующей устойчивому развитию отрасли. Дальнейшие исследования могут сосредоточиться на изучении международного опыта в области регулирования газовой промышленности и адаптации успешных практик к условиям Китая.

Размер территория США близка к размеру территории Китая. Ежегодное потребление природного газа США превышает 800 миллиардов кубометров, а протяженность магистральных газопроводов составляет 514000 километров [11]. Потребление природного газа Китаем в 2023 году составит 232,43 миллиарда кубометров, а к 2030 году, как ожидается, достигнет 500 миллиардов кубометров. Однако протяженность нынешних магистральных газопроводов Китая составляет всего 118000 километров, что намного меньше протяженности магистральных газопроводов США [8]. Хотя Китай в целом сформировал четыре основных канала импорта природного газа и национальную сеть трубопроводов природного газа, соединительные линии развиты недостаточно, некоторые районы еще не подключены к трубопроводному природному газу, и многие города все еще полагаются на единый источник газа для газоснабжения.

Соответствующие данные показывают, что около 10% мирового потребления природного газа обеспечивается за счет подземных хранилищ газа, в то время как на долю Китая приходится всего 5%. Для сравнения, на территории России «Газпром» эксплуатирует 23 подземных хранений газа в 27 геологических структурах. В 2023 объем оперативного резерва газа в ПХГ России составил 72,662 млрд куб. м. [12]. Поставки природного газа из подземных хранилищ газа в Китае составляют примерно 30% от общего объема потребления природного газа в России [13].

Правительство Китая и энергетические регуляторы страны выдвинули ряд требований к развитию инфраструктуры природного газа, однако текущая реализация указанных требований остается неполной. В 2014 году «Меры по управлению строительством и эксплуатацией инфраструктуры природного газа», изданные Национальной комиссией по развитию и реформам, и «Меры по надзору за справедливым открытием объектов сети нефтегазопроводов (пробный период)», изданные Национальным управлением энергетики, выдвинули требования к справедливому открытию объектов инфраструктуры природного газа. объекты сети трубопроводов природного газа, но состояние реализации не идеальное. В 2019 году Национальная комиссия по развитию и реформам опубликовала «Меры по надзору за справедливой открытостью объектов сети нефтегазопроводов», которые практически не изменились по сравнению с вышеупомянутыми пробными мерами, опубликованными Национальным управлением энергетики. В 2019 году Китай учредил Национальную трубопроводную сетевую компанию, которая в определенной степени решила проблему справедливого открытия национальной сети магистральных газопроводов природного газа и значительно повысила эффективность транспортировки природного газа на втором этапе процесса добычи природного газа.

В странах с относительно полными рынками природного газа трубопроводы природного газа подлежат строгому надзору из-за их свойств естественной монополии, и правительство обычно создает специализированные регулирующие органы. Например, в Федеральной системе регулирования энергетики США работает более 20 000 сотрудников. В Китае Национальное энергетическое управление является компетентным органом для различных энергетических подсекторов, включая газовую промышленность, а также регулирующим органом для второго звена производственного процесса. В частности, всего 2–3 сотрудника отвечают за надзор за всей нефтегазовой отраслью. В то же время отсутствует специализированное законодательство государственного регулирования и необходимые инструменты регулирования [14].

Подводя итог, авторы считают, что второе звено газовой промышленности Китая сталкивается со следующими четырьмя проблемами: во-первых, строительство трубопровода для транспортировки природного газа в Китае является недостаточным, а трубопроводная сеть несовершенна; во-вторых, инфраструктура хранения природного газа в Китае все еще нуждается в развитии; в-третьих, регулирование необходимо усовершенствовать правила использования трубопроводных сооружений для транспортировки природного газа; в-четвертых, законодательство государственного регулирования несовершенно, а регулирующие органы обладают недостаточными возможностями для обеспечения соблюдения.

Несмотря на увеличение запасов природного газа в Китайской Народной Республике, существующие объемы добычи не могут удовлетворить экспоненциально возрастающий внутренний спрос. В 2023 году объем добычи природного газа достиг 232,43 миллиарда кубометров, тогда как потребление превысило 400 миллиардов кубометров [8].

Именно потому, что поставки природного газа в Китай не могут удовлетворить спрос, национальное правительство ввело политику использования природного газа, запрещающую или ограничивающую использование природного газа в определенных районах и не позволяющую рынку играть решающую роль в распределении ресурсов природного газа. Однако текущая цена продажи природного газа в Китае в межсезонье по-прежнему растет. На самом деле дефицит природного газа является лишь результатом регулирования цен. На рынке нет недостатка в природном газе, но предложение недорогого газа, подлежащего регулированию цен, превышает спрос. Таким образом, основная проблема, существующая в настоящее время в третьем звене процесса добычи природного газа в Китае, заключается в том, что механизм регулирования цен является негибким и фактически не может способствовать здоровому развитию рынка.

Городская газораспределительная система, характеризуемая природной монополией, подвергается прямому управлению местными властями, которые занимаются планированием строительства, проведением тендеров и ценообразованием, зачастую при участии местных государственных предприятий. Такое переплетение регулирующих и эксплуатационных функций создает сложности в процессе регулирования, усиливает зависимость регуляторов от регулируемых субъектов и снижает прозрачность управленческих решений.

В своде текущих проблематик, выявленных в различных звеньях производственного процесса природного газа в Китае, обнаруживается следующее: первоочередная задача — устранение дефицита поставок, который не позволяет полностью удовлетворить внутренний спрос. Дополнительно, механизм рыночного ценообразования остается неэффективным, так как не соответствует требованиям рынка, что препятствует формированию здоровой конкурентной среды. Кроме того, существующий механизм государственного регулирования требует доработки в части гибкости и адаптивности к меняющимся условиям рынка. Таким образом, фактический процесс регулирования является сложным, а регулирование - нелегким делом.

Подводя итог, автор считает, что третье звено газовой промышленности Китая сталкивается со следующими тремя проблемами: во-первых, поставки природного газа в Китай не могут полностью удовлетворить спрос; во-вторых, механизм рыночного ценообразования необоснован; в-третьих, механизм государственного регулирования несовершенен. Процесс регулирования сложен, а цели регулирования труднодостижимы.

Заключительная часть исследования включает синтезированный перечень проблемных аспектов, систематизированных в табличном представлении (см. Таблица 1), что служит основой для последующей разработки предложений по совершенствованию государственной политики в данной сфере.

Таблица 2. Проблемы в различных звеньях производственного процесса природного газа в Китае (Составлено автором)

Производственный процесс	проблемы
первое звено	добыча природного газа в Китае не может удовлетворить спрос и сильно зависит от импортного природного газа
	недостаточно инвестиций в разведку энергетических ресурсов и низкий уровень доказанных энергетических ресурсов
	доступ на рынок ограничен, а конкуренция на рынке природного газа низкая
второе зено	строительство трубопровода для транспортировки природного газа в Китае является недостаточным, а трубопроводная сеть несовершенна
	инфраструктура хранения природного газа в Китае все еще нуждается в развитии; в-третьих, регулирование необходимо усовершенствовать правила использования трубопроводных сооружений для транспортировки природного газа
	законодательство государственного регулирования несовершенно, а регулирующие органы обладают недостаточными возможностями для обеспечения соблюдения
третье звено	поставки природного газа в Китай не могут полностью удовлетворить спрос
	механизм рыночного ценообразования необоснован
	механизм государственного регулирования несовершенен. Процесс регулирования сложен, а цели регулирования труднодостижимы

Заключение

В рамках проведенного исследования были систематически проанализированы ключевые аспекты государственного регулирования производственного процесса природного газа в Китае, включая цели, субъекты, объекты и инструменты регулирования. В результате анализа были выявлены значимые проблемы, оказывающие влияние на эффективность газовой отрасли и на процессы государственного управления.

Среди ключевых выявленных проблем стоит отметить недостаточную скоординированность между различными регулирующими органами, что приводит к дублированию функций и недостаточной ясности в распределении ответственности. Также критическим является отсутствие специализированных регулирующих структур, способных адекватно реагировать на изменения в отрасли.

Авторские рекомендации направлены на устранение выявленных проблем через реформирование регулирующей системы, укрепление законодательной базы, в том числе через принятие недостающего Закона о природном газе, и разработку более четких механизмов взаимодействия между государственными органами.

Для улучшения регулирования в газовой промышленности предлагается следующее:

1. реформировать структуру управления отраслью, минимизировав перекрестное регулирование и устраняя дублирование функций между органами;

2. сформировать независимый регулирующий орган, который будет отвечать за управление природным газом, нефтью и другими энергетическими ресурсами.

3. разработать и внедрить Закон о природном газе, который усилит правовую основу для регулирования и повысит авторитет нормативных актов.

Дальнейшие исследования могут быть направлены на анализ влияния международных практик на государственное регулирование в Китае, изучение эффективности реализации предложенных изменений и исследование возможности применения передового зарубежного опыта в контексте китайской специфики.