Повышение эффективности реализации приоритетных национальных проектов на основе мониторинга как инструмент экономической безопасности государства

Введение. В последние годы в Российской Федерации национальные проекты занимают ключевое место в системе государственного управления. Ключевой задачей проектного управления выступает повышение качества государственных управленческих решений на основе эффективного использования ресурсов: административных, организационных и финансовых в соответствии с приоритетами социально-экономического развития РФ.

Основные подходы к проектному управлению, элементы проектной методологии, ее достоинства и недостатки, в том числе, применительно к тематике национальных проектов, достаточно широко представлены в работах Кокшарова А.Р. [12], Мерзликина С.С. [14] и др. Применение контрольных мероприятий при реализации проектного управления позволяет более эффективно использовать бюджетные средства и оперативно корректировать проекты для целей наиболее эффективного решения управленческих задач.

Изучение механизмов реализации приоритетных национальных проектов нашло достаточное отражение в работах российских авторов. Особенности внедрения проектного управления в систему государственного управления исследованы в работах следующих авторов: Бауэра В.П., Смирнова В.В. [3], Козловой А.А., Синяевой А.Ю. [11].

Вопросам реализации национальных проектов посвящены научные исследования следующих авторов: Иванова О.Б., Бухвальда Е.М. [7], Кириченко И.А., Смирнова А.В., Мигунова И.Н. [9], Кожевникова С.А. [10]. Также исследованиями в данном направлении занимаются такие ученые, как: Лев М.Ю., Колпакова И.А. [13], Трошин Д.В. [18].

Исследованию вопросов повышения эффективности деятельности экономических систем на основе поддержки инновационной деятельности малого и среднего предпринимательства посвящена работа Борисова С.А. и Соменковой Н.С., отдельные положения которой могут быть использованы для совершенствования реализации и осуществления процесса мониторинга национальных проектов [5]. Данная работа является актуальной, так как большинство национальных проектов включают инновационную составляющую как основу для совершенствования той подсистемы, на которую направлен конкретный национальный проект (медицина, сельское хозяйство, транспорт и др.). От грамотного использования инноваций (технологий, материалов, инструментов, подходов, методов) существенно зависит качество реализации, затратность и продолжительность инновационных проектов.

При этом недостаточно изученными остаются вопросы осуществления мониторинга как важнейшего этапа контроля реализации и оценки эффективности приоритетных национальных проектов [8].

В связи с этим, возрастает актуальность и практическое значение исследования возможностей повышения эффективности реализации приоритетных национальных проектов на основе мониторинга.

Целью исследования является анализ процедуры мониторинга как важнейшего этапа контроля реализации и оценки эффективности приоритетных национальных проектов в системе вызовов и угроз экономической безопасности РФ.

Научная новизна исследования заключается в том, что проанализированы перспективы повышения эффективности реализации приоритетных национальных проектов на основе мониторинга, представлены направления совершенствования работ по реализации национальных проектов.

Гипотеза исследования предполагает наличие зависимости между эффективностью реализации приоритетных национальных проектов и процедурой проведения мониторинга.

В качестве инструментария исследования использовались: системный, логико-структурный и сравнительный анализ.

Материалами для исследования послужили: материалы Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Счетной палаты РФ, портала «Национальные проекты России», а также Единой межведомственной информационно-статистической системы.

Для повышения эффективности национальных проектов авторами предлагается расширять практику привлечения в проекты источников внебюджетного финансирования на основе развития и укрепления государственно-частного партнерства с созданием выгодных условий для бизнеса. Это позволит привлечь представителей бизнеса для реализации проектов данного типа на постоянной, регулярной и системной основе. Сущность и цели проектного управления в органах государственной власти. В соответствии с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» под проектной деятельностью понимается деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов [1]. В данном случае термин «проектное управление» можно определить как проектную деятельность.

Цели проектного управления закреплены в методических рекомендациях по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти, утвержденных распоряжением Министерства экономического развития РФ [2]. Основными целями проектного управления являются:

– повышение качества результатов, запланированных в проекте;

– повышение эффективности межведомственного взаимодействия.

– повышение уровня качества жизни населения [2].

Для достижения цели по повышению качества жизни населения требуется совершенствование различных сфер жизнедеятельности человека, таких как: медицина и здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, электронная среда, качественные и безопасные дороги и др. [19]. Непременным элементом системы совершенствования управления качеством жизни населения выступает реализация приоритетных национальных проектов. В рамках данных проектов разрабатываются «дорожные карты», которые предоставляют всем заинтересованным в реализации проектов лицам возможность планирования мероприятий с учетом имеющихся финансовых, временных, трудовых, информационных и иных видов ресурсов.

Для того чтобы осуществлять управление национальными проектами с использованием «дорожных карт», требуется применение двух взаимосвязанных инструментов: разработка критериев эффективности приоритетных национальных проектов и осуществление мониторинга реализации проектов.

Национальные проекты как объекты мониторинга. На сегодняшний день реализуется 15 национальных проектов, цели которых охватывают все важнейшие социально-экономические сферы: повышение качества жизни населения, совершенствование управления и развитие человеческих ресурсов, а также обеспечение устойчивого экономического роста.

Мониторинг реализации проектов представляет собой систему мероприятий по измерению фактических значений параметров проектов, расчету отклонения фактических значений параметров проектов от их плановых значений, определенных в паспортах соответствующих проектов [1].

Процедура мониторинга позволяет определять целесообразность расходования средств, отслеживать направления их использования, выявлять нецелевые расходы, тем самым, препятствует некорректному использованию выделяемых на национальные проекты средств и способствует улучшению эффективности реализации национальных проектов [6].

Объектами мониторинга национальных проектов являются:

– целевые показатели;

– перечень федеральных проектов, реализуемых для достижения целей нацпроекта;

– задачи каждого федерального проекта;

– проверка соответствия объемов предоставленных бюджетных средств запланированным средствам.

Следовательно, мониторинг реализации национальных проектов – это непрерывный, регламентированный процесс сбора, анализа и представления информации о факторах, способных снизить уровень качества или эффективности выполнения проектов в заданном объеме и в заданные сроки [18].

Рассмотрим процедуру мониторинга, как важнейшего этапа контроля реализации и оценки эффективности приоритетных национальных проектов, на примере национального проекта «Безопасные качественные дороги», который реализуется в 84 субъектах РФ.

После переформатирования в 2021 г., национальный проект «Безопасные качественные дороги» включает в себя 6 федеральных проектов:

1. Региональная и местная дорожная сеть;

2. Общесистемные меры развития дорожного хозяйства;

3. Безопасность дорожного движения;

4. Автомобильные дороги Минобороны России;

5. Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях;

6. Развитие федеральной магистральной сети.

Основными целями национального проекта «Безопасные качественные дороги» в разрезе федеральных проектов «Региональная и местная дорожная сеть» и «Безопасность дорожного движения» за период с 2020 года по 2030 год являются:

– повышение доли дорожной сети городских агломераций в нормативном состоянии с 69% до 85%;

– увеличение доли дорог регионального и межмуниципального значения в нормативном состоянии с 44,9% до 60%;

– снижение смертности в ДТП с 10,9 человек до 4 человек на 100 тыс. населения [16].

Мониторинг реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги». Данный национальный проект является одним из самых дорогостоящих (бюджет на 2019-2024 гг. запланирован в сумме 3724,3 млрд. руб.) [16].

Основным источником финансирования нацпроекта являются консолидированные бюджеты субъектов РФ, на их долю приходится 65,6% от общего объема финансирования.

В 2022 году планируемый объем бюджетных ассигнований в нацпроект «Безопасные качественные дороги» был увеличен по сравнению с 2021 годом на 34,7% и составил 490,4 млрд. рублей (рис.1). Бюджетное исполнение нацпроекта «Безопасные качественные дороги» составило 99,9% [15].

Рисунок 1. Финансовое обеспечение национального проекта

«Безопасные качественные дороги» в 2021-2024 гг., млрд. руб.

Источник: составлено авторами по данным [15].

На рисунке 2 представлен объем перечисленных бюджетных средств в федеральные проекты, в составе нацпроекта «Безопасные качественные дороги» в 2022 году. Наибольший объем федеральных средств был выделен на два федеральных проекта: «Развитие федеральной магистральной сети» (301,3 млрд. руб.) и «Региональная и местная дорожная сеть» (173,9 млрд. руб.).

Бюджетное исполнение в 2022 году федеральных проектов «Развитие федеральной магистральной сети» и «Автомобильные дороги Минобороны России» составило 100%.

У трех проектов уровни бюджетного исполнения были выше 99%: «Региональная и местная дорожная сеть» (99,9%), «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» (99,7%) и «Модернизация пассажирского транспорта в городских агломерациях» (99,2%).

Самый низкий уровень бюджетного исполнения был у проекта «Безопасность дорожного движения» (96,8%) [15].

Рисунок 2. Исполнение федеральных проектов в составе национального проекта «Безопасные качественные дороги» в 2022 году, млрд. руб.

Источник: составлено авторами по данным [15].

В 2022 году в рамках нацпроекта дорожные работы проводились на более чем 5,9 тыс. объектов региональных и местных дорог общей протяженностью 16,8 тыс. км. [17]. В результате доля дорожной сети городских агломераций, находящаяся в нормативном состоянии, составила 79,07%, а доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, – 50,11%. Таким образом, в 2022 г., по сравнению с 2021 г., произошло увеличение данных показателей на 5%.

Для проведения своевременного отслеживания хода реализации и качества проведенных мероприятий проекта используется информационная система «Эталон». Данная система позволяет осуществлять просмотр сведений о заключенных контрактах, их исполнении, фактическом состоянии выполнения дорожных работ.

Рассмотрим результаты реализации данного нацпроекта в разрезе субъектов Приволжского федерального округа (ПФО) по двум ключевым индикаторам:

– число погибших в дорожно-транспортных происшествиях (на 100 тыс. чел.);

– доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям, %.

В целом по регионам ПФО наблюдается динамика снижения смертности в ДТП в 2018-2022 гг. С момента принятия нацпроекта смертность на 100 тыс. человек снизилась до 10,3 человек (на 16,9%). Данную динамику нельзя назвать удовлетворительной, так как целевой показатель установлен в размере – 9,5 человек на 100 тыс. чел. По данному индикатору ПФО занимает только пятое место среди восьми федеральных округов [6].

Как видно из данных, представленных на рис.3, целевого показателя в 2022 году достигли только три региона ПФО: Республика Татарстан (7,9 чел.), Пермский край (8,9 чел.) и Удмуртская Республика (9,5 чел.).

Рисунок 3. Количество погибших в ДТП в регионах ПФО в 2022 году,

чел. на 100 тыс. населения

Источник: составлено авторами по данным [6].

Наиболее высокая смертность в ДТП наблюдается в республиках Марий Эл (16,2 чел.) и Мордовия (14,4 чел.) [6]. Однако, для достижения требуемого показателя, необходимо снизить смертность в большинстве регионов ПФО еще более чем в 1,5 раза.

По исполнению показателя «Доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям», наблюдается существенная дифференциация субъектов ПФО (рис. 4).

Рисунок 4. Доля автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям по субъектам ПФО в 2022 году, %

Источник: составлено авторами по данным [6].

Проведенный анализ показал, что шесть регионов ПФО, в том числе Пермский край (73,23%), Пензенская область (65,91%) и Республика Башкортостан (56,72%), перевыполнили, установленный в национальном проекте в 2022 году целевой показатель в 46,8% от общей протяженности дорог [17].

Однако значительная часть регионов ПФО имеют очень низкую долю дорог, соответствующую нормативным требованиям (Республика Марий Эл – 29,36%; Саратовская область – 30,11%), и вряд ли смогут достичь требуемого уровня 50,9% и к 2024 году.

На наш взгляд, основополагающей проблемой реализации национального проекта является некачественная проработка концепции реализации национального проекта в силу того, что проекты разрабатывались в кратчайшие сроки. Уже тот факт, что в 2020 году поступило предложение о переформатировании проекта, даёт возможность судить о низких темпах его реализации.

Проведенное исследование показало, что при реализации мониторинга возникают проблемы, как относящиеся непосредственно к механизму и процедуре мониторинга, так и проблемы, связанные с реализацией национальных проектов. На практике, данные области пересекаются и могут усиливать негативное влияние и приводить к тому, что проекты будут реализовываться с нарушением установленных сроков или сметы затрат.

При этом ключевыми последствиями неэффективного исполнения мероприятий по реализации самих национальных проектов являются [4]:

1. Неисполнение целевых показателей проекта (реализация национальных проектов в меньшем объеме по сравнению с планом; с нарушением сроков или вообще срыв реализации проекта);

2. Неритмичный характер казначейского выполнения национальных проектов.

Данные последствия, по мнению Беднякова А.С. и Миэринь Л. А. [4], вызывают целых три группы проблем:

1. Системные управленческие проблемы. Они возникают, главным образом, как следствие спонтанного перехода с планового механизма на рыночную модель, велика роль вмешательства высших государственных чинов, поэтому, во многом эта система работает по принципу «ручного управления». Конечно, в последнее время многое было сделано для отхода от данного принципа, включая разработку удобных цифровых сервисов для взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, однако, до сих пор некоторые вопросы крайне неэффективно решаются без участия «высшего руководства» страны. Не до конца ясно, как институт национальных проектов может и должен взаимодействовать с другими: традиционными и вновь возникающими институтами государственной власти [10].

2. Низкое качество планирования при формировании системы показателей проектов.

3. Мотивационные проблемы. Сущность данных проблем заключается в том, что успешность реализации национальных проектов в существенной степени зависит от того, как они воспринимаются среди основных акторов данных проектов. В качестве акторов при этом, главным образом, рассматривается три группы населения страны: национальные элиты, население и бизнес. К сожалению, в России имеет доминирующее значение не научная (нетократия), а бизнес-элита, которая зачастую не ассоциирует себя и свои интересы с развитием страны. Это приводит к утечке «человеческого капитала» и мозгов за рубеж. Соответственно, практически единственным способ решения данной группы проблем является поиск способов мотивации бизнеса, которая в наибольшей степени связана с инвестиционной привлекательностью национальных проектов и программ. При этом в качестве основных факторов, которые снижают их инвестиционную привлекательность, следует отметить: проблемы негативной геополитической обстановки, проблемы в области государственного влияния на бизнес, проблемы с влиянием государства на малое предпринимательство, проблемы подготовки и запуска проектов, а также проблемы, связанные с законодательством.

К проблемам, связанным непосредственно с процедурой и механизмом самого мониторинга, на наш взгляд, следует отнести:

1. Недостаточную регулярность предоставления сведений о ходе реализации отдельных национальных проектов;

2. Отсутствие результатов мониторинга в общем доступе по некоторым национальным проектам и федеральным проектам, входящим в структуру национальных проектов;

3. Нереалистичный уровень целевых, эталонных показателей, которых требуется достичь.

Как мы можем видеть, рассмотренные две группы причин, снижающих эффективность реализации национальных проектов, тесно взаимосвязаны. Так, проблема организации мониторинга, состоящая в поиске соответствия реальных данных, полученных на практике, с ориентирами, заложенными в национальных и федеральных проектах, тесно взаимосвязана с проблемой низкого качества планирования при формировании системы показателей эффективности проектов.

Эффективность реализации любого проекта основывается на трёх факторах:

1. Организация управления проектом. Система управления реализацией нацпроектов базируется на взаимодействии всех уровней власти, скоординированности их действий, контроле и мониторинге. Для успешной реализации национальных проектов создан проектный офис Правительства РФ, который оказывает различную методическую, организационную, консультационную поддержку задействованным в реализации проекта участникам, а также осуществляет мониторинг реализации нацпроекта. Необходимо наладить систему адекватной обратной связи с исполнителями работ, а также теми, для кого предназначены результаты реализации проекта.

2. Финансирование. Финансирование национальных проектов осуществляется в основном за счет средств Федерального бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ. При дефиците бюджета становится очень сложно найти дополнительные средства на финансирование. Необходимо расширять практику реализации проектов по строительству автомобильных дорог с привлечением внебюджетных источников финансирования.

3. Информационное обеспечение. Информированность населения о ходе реализации национальных проектов в нашей стране оставляет желать лучшего. Необходимо усилить обратную связь с гражданами и общественный контроль реализации национальных проектов. Кроме вышеперечисленных проблем, следует также отметить неподготовленность управленческих кадров всех уровней к работе над разработкой, внедрением и реализацией национальных проектов, непроработанное распределение полномочий между уровнями власти, несогласованность их действий.

К основным предложениям, способствующим повышению эффективности реализации национальных проектов на основе мониторинга, на наш взгляд, следует отнести:

– создание комплексной системы мониторинга национальных проектов, которая позволит в оперативном режиме получать информацию о ходе реализации проектов, достижении их контрольных точек, результатов и показателей;

– необходимость отдельного отражения расходов субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов РФ, без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

– необходимость расширять практику привлечения в проекты источников внебюджетного финансирования на основе развития и укрепления государственно-частного партнерства;

– необходимость координации деятельности федеральных органов по вопросам достижения национальных целей;

– создание новых инструментов для поддержки проектных инициатив, в том числе, открытие новых «посевных» фондов для содействия развитию инновационной деятельности.

При этом нужно отметить, что многие из данных предложений связаны с тем, что для повышения эффективности национальных проектов, как с точки зрения их организации и ведения, так и проведения мониторинга их реализации, требуется совершенствовать систему государственно-частного партнерства. Необходимо создавать условия для бизнеса, который должен стать полноправным партнером государства в реализации национальных проектов в некоторых их аспектах и на некоторых их этапах.

Заключение

На основании всего вышеизложенного, можно сделать следующий вывод: несмотря на выявленные проблемы, национальный проект в нашей стране реализуется с некоторым успехом: дороги ремонтируются, договоры заключаются, безопасность повышается. Для улучшения достигнутых результатов необходимо системно подходить к решению поставленных задач, распределив между каждым конкретным участником конкретный набор функций и задач, осуществлять постоянный мониторинг хода реализации, получать обратную связь и уже, основываясь на этом, принимать решение об успешности и удовлетворённости результатом. Кроме того, для повышения эффективности национальных проектов необходимо расширять практику привлечения в проекты источников внебюджетного финансирования на основе развития и укрепления государственно-частного партнерства с созданием выгодных условий для бизнеса. Это позволит привлечь представителей бизнеса для реализации проектов данного типа на постоянной, регулярной и системной основе.