Совершенствование оценки эффективности и мониторинга функционирования территорий опережающего социально-экономического развития

Введение

Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), представляя собой относительно новую форму организации специализированных экономических зон в России, являются одним из инструментов, способствующих трансформации и повышению эффективности региональных экономик и государства в целом, а также созданию комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Так, в настоящий момент на территории Российской Федерации созданы и функционируют 111 ТОСЭР: 21 – на Дальнем Востоке, 3 – в закрытых административно-территориальных образованиях, 87 – в моногородах [1].

Однако в связи с тем, что данный инструмент управления территориальным развитием применяется достаточно недавно и первые ТОСЭР появились лишь в 2015 году, существует ряд сложностей, что неоднократно отмечено учеными и экспертами, в части осуществления оценки эффективности деятельности ТОСЭР [2­–4] (Makarov, 2017; Kharchenkova, 2018; Zimin, 2019), определения влияния их функционирования на развитие экономики города и региона [5–8] (Ivanova, Antonov, 2017; Averbukh, Abazyan, 2018; Belotserkovich, Ryabtsun, 2018; Abdulganiev, 2020), а также построения системы управления состоянием и устойчивым развитием ТОСЭР в целом [9, 10] (Myakisheva, 2015; Fishchenko, 2017). Обозначенные трудности усугубляются тем фактом, что применяемая в Российской Федерации с 2005 года программа особых экономических зон (ОЭЗ), которые являются схожим инструментом управления, не продемонстрировала значительных успехов, более того 11 зон были закрыты. Соответственно, в настоящий момент в отечественной практике не выработано универсальных подходов, методов и механизмов, позволяющих эффективно применять такой инструмент, как территория с особым правовым статусом, что обуславливает необходимость их разработки и совершенствования, а, следовательно, актуальность темы исследования.

Цель данного исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию оценки эффективности и мониторинга функционирования ТОСЭР.

Методология исследования основана на использовании комплексного и сравнительного анализа.

Научная новизна заключается в разработке критериев эффективности функционирования ТОСЭР и систематизации показателей мониторинга в соответствии с выделенными критериями в контексте достижения национальных целей и обеспечения устойчивого развития.

Анализ действующей методики оценки эффективности ТОСЭР

Создание качественной системы мониторинга и контроля является основой для эффективной организации системы как стратегического, так и тактического управления ТОСЭР. Однако нормативно-правовой акт, регулирующий данный процесс, был принят только в конце 2019 года (Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2019 г. № 1240 «Об утверждении методики оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности территорий опережающего социально-экономического развития, за исключением территорий опережающего социально-экономического развития, созданных на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)») и исключает из оценки моногорода, на территории которых функционирует наибольшее количество ТОСЭР.

Анализ данной методики оценки эффективности ТОСЭР показал, что используемые показатели сосредоточены главным образом на оценке экономических эффектов от деятельности ТОСЭР, которые, безусловно, являются важными, но не единственными [11]. Так, в целях создания ТОСЭР определено, что они должны способствовать созданию комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения [12] (Kakaulina, 2018). Кроме того, для обеспечения функционирования ТОСЭР предполагается инвестирование в развитие инфраструктуры, которая должна обеспечивать не только резидентов, но и граждан, проживающих на указанных территориях. Однако среди представленных в методике показателей только один, количество рабочих мест, отражает результаты функционирования ТОСЭР для населения непосредственно, в то время как спектр влияния значительно шире. Следовательно, представляется целесообразным дополнить данную методику показателями, характеризующими социальную и инфраструктурную эффективность ТОСЭР.

Но необходимо отметить и положительные аспекты методики – это дифференцированный подход к оценке эффективности ТОСЭР в зависимости от срока ее работы. При начальных этапах важнее критерии запущенных инвестиционных проектов, привлеченных резидентов и созданных рабочих мест. Затем, по мере наращивания объемов основной деятельности на последующих этапах внимание должно сосредотачиваться на объеме осуществленных инвестиций, окупаемости бюджетных вложений и увеличении доходов бюджета, а также на тех социально-экономических эффектах, которые оказывает ТОСЭР на территорию в целом [13] (Morkovkin, 2017).

Предложения по применению показателей эффективности ТОСЭР в контексте обеспечения взаимосвязи между стратегическими документами различных уровней власти

Комплексная (интегральная) оценка повышения качества жизни населения и оценка экологической безопасности реализуемых на территориях муниципалитетов инвестиционных проектов должны стать ключевыми критериями оценки результативности и эффективности реализации государственных стратегических проектов по созданию ТОСЭР. Именно такой подход к оценке ТОСЭР позволит осуществить переход от обусловленного критериями только экономической эффективности и в связи с этим часто приводящего к ресурсному истощению фрагментарного воздействия к комплексному (социо-эколого-экономическому) устойчивому развитию территории. Таким образом, целесообразно осуществлять последовательное совершенствование, учитывая сложившиеся практики уже действующих ТОСЭР и механизмы их развития.

Необходимо учесть разные подходы к организации системы оценки, так как именно от ее эффективности в значительной степени зависит результативность стратегического управления в целом.

В первую очередь, учитывая необходимость обеспечения взаимосвязи между стратегическими документами различных уровней власти и определения среди них места стратегии развития ТОСЭР [14] (Stroev, Pivovarova, Makar, 2020), представляется целесообразным отразить это и посредством системы оценки. Так, в контексте реализации национальных целей и декомпозиции их на уровень субъектов РФ, а также установления новых показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ [15] в этом ключе, целесообразно применять часть этих показателей для оценки эффективности деятельности ТОСЭР в части косвенных эффектов, поскольку ТОСЭР имеет прямую связь с конкретным территориальным образованием, и ее предприятия пользуются водоснабжением и канализацией, землей, электро- и теплоресурсами, уплачивают налоги по месту регистрации.

В таблице 1 представлены показатели, которые непосредственно относятся к деятельности ТОСЭР (отмечены «да»), и которые в той или иной степени относятся к ТОСЭР, на что в таблице 1 дан соответствующий комментарий.

Таблица 1

Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и их взаимосвязь с развитием ТОСЭР

Соответственно, данные показатели следует учесть при проведении мониторинга и оценки эффективности ТОСЭР в экономике региона.

Также представляется целесообразным при формировании перечня показателей оценки учитывать разработанные методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов на реализацию инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов ТОСЭР. Несмотря на то, что данные рекомендации касаются главным образом инвестиционных проектов, предложенные блоки показателей актуальны и для оценки эффективности ТОСЭР в целом.

В рамках данных рекомендаций предлагается проводить оценку экономической и социальной достаточности инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов на территории ТОСЭР по пяти группам эффективности с соответствующими показателями [16] (Grinchel, Nazarova, 2017):

1. Эффективность экономической деятельности:

- валовый региональный продукт (ВРП) в расчете на одного занятого в экономике инфраструктурного объекта;

- среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников;

- сальдо финансового результата в расчете на одного занятого в экономике.

2. Обеспеченность деятельности территориальной инфраструктурой:

- стоимость объема коммунальных услуг, оказанных населению, в расчете на одного жителя;

- отношение протяженности автомобильных дорог к количеству легкового автомобильного транспорта;

- стоимость расходов на создание очистных сооружений в расчете на одного жителя.

3. Обеспеченность рабочими местами:

- уровень безработицы;

- отношение среднедушевых доходов населения к величине прожиточного минимума в регионе;

- благоустройство жилого фонда.

4. Приоритетность территориального развития:

- доля полностью изношенных основных фондов в экономике;

- доля обрабатывающих производств, строительства и производства электроэнергии, газа и воды в структуре добавленной стоимости ВРП;

- фондовооруженность труда занятых в экономике.

5. Эффективность социальной инфраструктуры:

- отношение количества дошкольных образовательных учреждений к численности детей соответствующего возраста;

- отношение числа общеобразовательных учреждений к численности детей соответствующего возраста;

- отношение численности населения на территории, где функционирует ТОСЭР, к численности врачей.

Предложенная классификация эффективности представляется вполне обоснованной и, что особенно важно, учитывает социальную и инфраструктурную составляющие, что позволяет оценить не только прямые, но и косвенные экстерналии от ТОСЭР в рамках реализации модели управления состоянием и устойчивым развитием [17] (Ivanov, Orlov, 2019). Перечень критериев и показателей, безусловно, не является исчерпывающим и должен быть доработан и дополнен соответствующими показателями с учетом проводимых статистических наблюдений и обозначенных нами выше показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ, а также учитывать основные принципы обеспечения устойчивого развития.

Критериальный подход к анализу инновационного развития территорий: мировой опыт

Следует отметить, что именно критериальный подход широко используется в международной практике при анализе инновационного развития территорий [18] (Fattakhov, Lapenkova, Pivovarova, 2019). Так, например, в США применяется методика Portfolio innovation index, интегральный индекс которой включает четыре группы показателей (каждая из которых содержит от 5 до 7 показателей) с разными весовыми коэффициентами: человеческий капитал (30%); экономическая динамика (30%); производительность и занятость (30%); благосостояние (10%). По итогам проведенной оценки все районы делятся на соответствующие пять групп: более 110%; от 100% до 110%; от 90% до 100%; от 80% до 90%; менее 80% [19] (Mityakov, Mityakova, Murashova, 2017).

В отечественной экономической литературе предлагается использовать указанный подход и разрабатывать Индекс развития территории опережающего социально-экономического развития со следующими составляющими: рентабельность производства (40%); ресурсосбережение (25%); модернизация основных фондов (15%); инвестиции в человеческий капитал (10%); коммерциализация проектов (10%) [20].

Предложения по совершенствованию методики оценки эффективности ТОСЭР

На основании проведенного анализа представляется целесообразным дополнить представленные в методике оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОСЭР, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23.09.2019 № 1240, а также применять их в отношении оценки ТОСЭР, созданных на территории моногородов, индикаторы показателями для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ в контексте достижения национальных целей и авторскими, которые характеризуют результаты деятельности ТОСЭР в разрезе обеспечения устойчивого (социо-эколого-экономического) развития (табл. 2). При этом их предполагается разделить по четырем критериям эффективности: 1) эффективность экономической деятельности; 2) инфраструктурная обеспеченность; 3) экологическая эффективность; 4) социальная эффективность.

Таблица 2

Предложения по совершенствованию методики оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОСЭР в контексте достижения национальных целей и обеспечения устойчивого развития

Необходимо отметить, что в предлагаемом авторами варианте по совершенствованию показателей используются преимущественно уже существующие статистически наблюдаемые показатели либо производные от них, а также те, наблюдение которых стало осуществляться в результате реализации Указа Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204, Указа Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474 и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, что не предполагает дополнительных расходов. К статистически ненаблюдаемым относятся всего три показателя из всего перечня: объем коммунальных услуг, оказанных резидентам ТОСЭР; объем расходов резидентов ТОСЭР на создание очистных сооружений; выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух от предприятий-резидентов ТОСЭР. Их сбор относится к сфере ответственности управляющих компаний (УК) ТОСЭР и может быть организован с минимальными затратами в рамках формирования системы стратегического управления ТОСЭР.

Рекомендации по информатизации стратегического управления ТОСЭР в субъекте РФ

Важно также отметить, что механизм мониторинга ТОСЭР должен быть независимым, так как результаты их работы должны соответствовать принципам прозрачности и открытости, чтобы обеспечивать реальный рост благосостояния населения, а не формальный.

В настоящее время нет единого ресурса (сервиса), где представлена информация о деятельности ТОСЭР, итоги их работы. Сведения о функционировании ТОСЭР разрозненны и представлены в различных отчетах региональных и местных инвестиционных агентств, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. При этом зачастую информация в данных источниках либо отсутствует, либо является устаревшей.

«Общество должно знать, каких конкретных результатов удалось добиться. Ситуация, когда для граждан фактически закрыта информация о результативности механизма ТОСЭР, недопустима», – считает руководитель Центра ОНФ «Народная экспертиза» Виктор Рожков. Качественная и доступная информация позволит повысить качество и дисциплину как непосредственно управляющей системы ТОСЭР и ее резидентов, так и органов территориальной власти [21].

Необходимость обеспечения открытости и прозрачности управления ТОСЭР, формирование системы стратегического управления ТОСЭР, а также реализация предложенных направлений совершенствования оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОСЭР требует высокого уровня информационного обеспечения. Именно информационная составляющая имеет ключевое значение в области разработки и принятия решений. В условиях недостатка, а также несистемности имеющейся в настоящий момент информационной базы, характеризующей функционирование ТОСЭР, особую актуальность приобретает информатизация стратегического управления ТОСЭР посредством постановки системы информационного менеджмента.

Преимущества системы информационного менеджмента достаточно давно и активно применяются в крупных корпорациях и организациях, в рамках которых осуществляется взаимодействие со многими участниками [22] (Grinberg, Korol, 2003). Проведенный анализ, показавший, что в рамках функционирования ТОСЭР также присутствует значительное количество участников, обусловливает необходимость обращения к применению схожих систем, представленных в трудах ведущих ученых в данном направлении [23, 24] (Krupskiy, Feoktistova, 2008; Shanchenko, 2006).

На рисунке 1 представлена структура системы информационного менеджмента стратегического управления ТОСЭР, отличительной особенностью которой является ориентация на консолидацию разноплановых информационных систем и технологий участников ТОСЭР с тем, чтобы обеспечить системность стратегического управления, возможность оперативного доступа любой из заинтересованных сторон, а также проведение мониторинга и оценки эффективности функционирования ТОСЭР [25] (Myakisheva, 2015). Следует также отметить, что в предложенную систему вошли все механизмы взаимодействия, в то время как сама система информационного менеджмента фактически обеспечивает внутреннюю цифровую институциональную среду для эффективной реализации модели управления состоянием и устойчивым развитием ТОСЭР. Предполагается, что применение такого комплексного подхода позволит увеличить как результативность отдельных элементов, так и системы стратегического управления ТОСЭР в целом.

Рисунок 1. Система информационного менеджмента стратегического управления ТОСЭР

Источник: составлено авторами.

Отдельное внимание в рамках предложенной системы стратегического управления ТОСЭР целесообразно уделить информационно-управляющей системе в ее составе, так как именно в рамках нее консолидирована основная информационная база, а, следовательно, и информатизация стратегического управления ТОСЭР в наибольшей степени представлена в этой системе.

Методические рекомендации для реализации на практике предложенной авторами системы информационного менеджмента стратегического управления ТОСЭР направлены на приведение в соответствие с требованиями информатизации стратегического управления организационно-экономической структуры ТОСЭР. В рамках создания информационно-управляющей системы необходимо согласовать основы структурных решений для построения архитектуры всех базовых систем управленческого учета участников ТОСЭР. Для этого представляются целесообразными принятие и корректировка ряда документов, среди которых могут быть:

1) проект, регулирующий порядок распределения функциональной и административной ответственности участников ТОСЭР в рамках создания информационной базы ТОСЭР;

2) положение о структурном подразделении УК ТОСЭР, осуществляющем и контролирующем сбор, разработку и корректировку показателей в рамках стратегии развития ТОСЭР;

3) внесение корректировок в положения и должностные инструкции структурных подразделений участников ТОСЭР, задействованных в сборе информации по показателям;

4) регламент сбора, регистрации, хранения и представления информации по показателям в рамках системы стратегического управления ТОСЭР;

5) положения по управленческому учету, анализу и отчетности стратегического управления ТОСЭР [26] (Nizamutdinov, Oreshnikov, 2018);

6) регламенты и положения, закрепляющие функции управленческого учета и анализа за исполнительными звеньями в рамках организационной структуры УК ТОСЭР.

Безусловно, представленный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен, однако именно данные документы позволяют сформировать минимальную методическую основу, позволяющую обеспечить становление системы стратегического управления ТОСЭР и обеспечение качественного мониторинга показателей эффективности ТОСЭР. Более того, помимо базы для информационно-управляющей системы большая часть из них обеспечивает развитие системы контроля и персонификации ответственности, а также мотивации, что предусмотрено в рамках связующего процесса системы информационного менеджмента стратегического управления ТОСЭР.

Заключение

В результате проведенного исследования были выявлены недостатки действующей методики оценки эффективности и мониторинга показателей деятельности ТОСЭР. Авторами сформулированы предложения по проведению оценки экономической и социальной достаточности инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов на территории ТОСЭР по пяти группам эффективности, а также представлены рекомендации по доработке методики оценки эффективности и мониторинга показателей эффективности ТОСЭР в соответствии с достижением национальных целей и обеспечения устойчивого развития. Выделена проблема отсутствия единого ресурса с комплексной информацией о деятельности ТОСЭР и итогах их работы, и на основе систематизации имеющегося опыта в сфере информационного менеджмента предложена структура системы информационного менеджмента стратегического управления ТОСЭР.

Предполагается, что предложенные авторами теоретико-методические и практические рекомендации по совершенствованию оценки эффективности и мониторинга функционирования ТОСЭР представляют интерес для органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, корпораций развития и УК ТОСЭР, будут способствовать повышению прозрачности и открытости, качества стратегического и тактического управления ТОСЭР, что позволит им стать локомотивами роста прилегающих территорий, всего региона и экономики страны в целом.