Приоритеты политики пространственного развития России в условиях новых вызовов: региональный аспект

Введение

Пространственное развитие в контексте совершенствования территориальной организации хозяйственного комплекса и системы расселения, нацелено главным образом на повышение уровня благосостояния граждан страны. В условиях кратного нарастания международной турбулентности и санкционного давления на российскую экономику, основу обозначенного целеполагания составляют необходимость устойчивого сбалансированного экономического роста, ускоренная технологическая модернизация и обеспечение национальной безопасности [1]. Актуальность исследований по данной проблематике обусловлена, с одной стороны, высоким уровнем поляризации российского экономического пространства – нарастанием дифференциации социально-экономических показателей развития не только на межрегиональном, но и на втурирегиональном уровнях, с другой – новыми геополитическими вызовами, на фоне которых происходит пространственная трансформация России.

Теоретико-методологический базис пространственной организации экономики содержат труды представителей зарубежных научных школ классического и неоклассического направлений второй половины XIX в. - начала XX в.: Тюнена И.Г. [2] (Tyunen, 1926), Вебера А. [3] (Veber, 1926), Кристаллера В. [4] (Cristaller W., 1933), Паландера Т. [5] (Palander, 1935). и др. Во второй половине ХХ в. исследования продолжились в работах Диксита А., Стиглица Дж. [6] (Dixit, Stiglitz, 1977), Кругмана П. [7] (Krugman, 1991), Румера П. [8] (Romer, 1989), Портера М. [9] (Porter, 1993), Перру Ф. [10] (Perroux, 2007) и др. Значительный вклад в обоснование и моделирование современных пространственных изменений внесли отечественные ученые: Минакир А.П. [11] (Minakir, 2019), Татаркин А.И. [12] (Tatarkin, 2012), Зубаревич Н.В. [13] (Zubarevich, 2015), Коломак Е.А. [14] (Kolomak, 2019), Кузнецова О.В. [15] (Kuznetsova, 2019), Лаврикова Ю.Г., Акбердина В.В., Суворова А.В. [16] (Lavrikova, Akberdina, Suvorova, 2019) и др.

В научной литературе неравномерность развития пространства признана объективной реальностью, основанной на двух фундаментальных концепциях. Первая из них – центр-периферийная парадигма, в соответствии с которой факторы производства перетекают с периферийных территорий в центры различного уровня (мировые и региональные столицы, агломерации, территориальные центры) [17] (Friedmann, 1966). Концентрация ресурсов обуславливает инновационную модернизацию центров, которая транслируется через полупериферийный буфер на периферию, последовательно преобразуя ее. Результативность трансляции определяется масштабом институциональных, административных, инфраструктурных, ментальных и других барьеров. Вторая концепция пространственного неравенства связана с наличием территориальных сравнительных преимуществ, позволяющих снижать издержки хозяйственной деятельности. В ряду таких преимуществ следует отметить: географическое положение, ресурсный потенциал, качественный уровень управляющей системы, агломерационный эффект и др.

Эффективное управление пространственным развитием является важнейшей стратегической задачей современной России. Продолжается научная дискуссия о приоритетах развития региональных экономических систем в пространственном контексте. Так, Н.В. Зубаревич акцентирует внимание на том, что «для лучшего понимания проблем необходимо выделение объективных и субъективных ограничений и «коридора возможностей» модернизации российского пространства [18] (Zubarevich, 2017). О.В. Кузнецова указывает на необходимость «четкой артикуляции полимасштабного подхода в государственной пространственной политике на уровне макрорегинов, регионов и муниципальных образований» [19] (Kuznetsova, 2022). В настоящее время «чрезвычайно важно правильно оценивать новые пространственные обстоятельства при обосновании государственных решений, а также учитывать предпосылки, глубинный смысл и возможные последствия множественных и динамичных пространственных изменений» [20] (Kotlyzkov, Shvetsova, Glezer, et al., 2020). Выйти на качественно новый уровень управления пространственным развитием можно только опираясь на комплекс научно-обоснованных представлений о закономерностях пространственных явлений и процессов, учитывая их непосредственную взаимосвязь с экономическими основаниями.

Целью исследования является фрагментарный аналитический обзор инструментов региональной политики пространственного развития России в ретроспективе 1990-х-2010-х годов, а также обоснование и систематизация приоритетов политики пространственного развития в условиях новых вызовов. В процессе исследования применен комплекс общенаучных методов, таких как: монографический, аналитический, логический, интерпретация данных, обобщение и конкретизация.

Выравнивание и стимулирование: опыт России

Обращаясь к факторам, определяющим современную неравномерность российского пространства, следует отметить, что не только разнообразная география территорий лежит в его основе, но и сложная экономическая история. Регуляторика плановой экономики советского периода способствовала определенному выравниванию пространственного развития за счет целенаправленного сдвига производительных сил в северные и восточные регионы страны. В то же время государственные инвестиции, направленные на освоение новых территорий, размещались неоптимально, что в итоге привело к неэффективному распределению ресурсного потенциала. Последствия такой политики отчетливо проявились в 1990-х гг. ХХ в., когда в процессе перехода на рыночную траекторию, значительно усилилась межрегиональная дифференциация по уровню социально-экономического развития. Сокрушительный спад пережили регионы, в которых преимущественно были локализованы предприятия отраслей промышленного комплекса, которые не смогли быстро адаптироваться к новой реальности: переформатировать цепочки поставок, повысить конкурентоспособность продукции, обеспечить сбыт в рыночных условиях хозяйствования [21] (Ovchinnikova et al., 2021). Рыночные преобразования были нацелены, в том числе, на перераспределение факторов производства в более производительные сектора экономики. При этом многие отрасли реального сектора были сверконцентрированы с точки зрения пространства. Отсутствие мобильности трудовых ресурсов и капитала обусловило нарастание межрегиональных различий. К середине 2000-х гг., по мере развития институциональной среды и финансового рынка, роста уровня жизни населения, многие факторы, ограничивающие перераспределение ресурсов, были преодолены. Тем не менее, межрегиональная поляризация сохранялась и усиливалась устойчивыми процессами депопуляции и внутренней миграции. Демографический кризис более всего проявился в центральной России и регионах северо-запада. До настоящего времени продолжаются миграционные оттоки с Дальнего Востока, Сибири и Урала. Трудоспособное население стремится в более развитые регионы, локализуясь в крупнейших агломерациях. При этом периферийные территории зачастую приходят в упадок.

Для преодоления негативных тенденций государство использует инструменты региональной политики, определяя стимулирующий, либо выравнивающий вектор, в зависимости от актуальной социально-экономической конъюнктуры. Выравнивающая (перераспределительная политика) направлена на финансовую поддержку депрессивных регионов посредством бюджетных трансфертов, налоговых и иных преференций. Регионы используют средства на развитие социального сектора: оплату труда работников бюджетной сферы, модернизацию социальных услуг, выплаты социально-уязвимым группам населения. В 1990-х и в 2000-х гг. в России преобладал данный вид политики. И если на начальном этапе федеральный бюджет испытывал дефицит средств, то в период экономического роста, благодаря высоким ценам на углеводороды во второй половине 2000-х гг., бюджетные трансферты выросли в 4,5 раза. В этот период межрегиональная дифференциация несколько сократилась, федеральная поддержка (трансферты наращивались вплоть до 2011 г.) способствовала нивелированию для регионов ощутимых последствий экономического кризиса 2008 г. С 2012 г. объемы федеральной помощи стали сокращаться, что привело к постепенному наращиванию дефицита региональных бюджетов. Уже к 2015 г. более 75 российских регионов испытывали нехватку финансовых средств. По итогам 2020 г. государственный долг регионов вырос на 18 % к предыдущему периоду, достигнув значения 2,49 трлн руб. При этом в 48 регионах объем госдолга увеличился, долговая нагрузка на региональные бюджеты достигла 27,3 % [22].

Таким образом, выравнивающая политика способствовала сглаживанию межрегиональной дифференциации в относительно короткий период времени, так как ее возможности всегда ограничены нестабильностью экономической динамики. Несмотря на то, что перераспределительный механизм, помимо выравнивающего эффекта, зачастую приводит к формированию дотационной зависимости, инструменты выравнивания остаются важнейшей составляющей региональной политики. Это связано с ее целеполагательной социальной ориентацией, направленной на сохранение и развитие человеческого капитала. В настоящее время для того, чтобы повысить эффективность выравнивания, необходим последовательный и безусловно рациональный акцент на адресную поддержку.

Стимулирующая региональная политика, направленная на самостоятельное развитие регионов, реализуется посредством таких инструментов как: предоставление административных, налоговых, таможенных и иных льготных условий предпринимательскому сектору, создание специальных экономических зон с преференциальными режимами, государственный заказ и субсидирование, строительство объектов промышленной и социальной инфраструктуры.

В России стимулирующая политика применялась в 1990-х и первой половине 2000-х гг. Так, ряд регионов: Калининградская область, Алтайский край, Республика Ингушетия и др. получали статус особых зон. Так, например, Республика Ингушетия в 1994 г. на один год стала офшорной территорией, на которой не взымались федеральные налоги. В системе российского федерализма дольше всех особый статус был предоставлен Республике Татарстан. Договор региона с государством о совместном решении вопросов, связанных с международными, социально-экономическими, экологическими, культурными и иными аспектами развития просуществовал с 1994 до 2017 г. [23]. Контроль над ключевыми экономическими ресурсами в регионе, полученный на волне активности национальных элит в 1990-е гг., позволил республике выстроить устойчивую экономическую систему, войти в группу регионов-лидеров и нарастить долю обрабатывающего сектора, который, вместе с нефтедобывающей и нефтехимической промышленностью, формирует потенциал регионального развития.

В 2012 г. в России был запущен механизм кластеризации экономического пространства. Локализация экономической активности в контексте кластерных инициатив была нацелена на усиление самодостаточности и конкурентоспособности регионов. В настоящее время в стране насчитывается 115 промышленных и инновационных территориальных кластеров в различных отраслях экономики [24]. На фоне актуализации отраслевых планов импортозамещения, государство ориентируется на использование уже имеющегося кластерного потенциала. С 2021 г. запущена очередная активная фаза поддержки кластеров. В частности, установлен адресный характер субсидирования стратегически важной компонентной базы.

В рамках стимулирующей политики с 2000-х гг. в России также использовались инструменты развития территорий с преференциальными режимами: особых экономических зон (ОЭЗ) промышленно-производственного, технико-внедренческого и портового типа, территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), индустриальных парков и технопарков, инновационных научно-технологических центров. Так, в национальном рейтинге российских ОЭЗ по итогам 2021 г. наибольшую эффективность продемонстрировали: ОЭЗ «Технополис Москва», ОЭЗ «Алабуга» (Республика Татарстан), ОЭЗ «Алга» (Республика Башкортостан). Объем направленных в бюджет платежей резидентов ОЭЗ в три раза превышает объем полученных преференций: 229 млрд налогов, таможенных платежей и страховых взносов при сумме льгот 84 млрд руб. [25]

Важнейшим направлением стимулирующей политики в России явилась реализация в регионах масштабных проектов, таких как: строительство объектов спортивной, туристической, социальной инфраструктуры к Олимпийским играм в г. Сочи, Универсиады и празднования Тысячелетия в г. Казань, саммита АТЭС в Приморском крае. Реализация проектов придала существенный импульс пространственному развитию территорий. Также следует отметить значимый вклад в пространственную повестку федеральных целевых программ («Сибирь» 1997-2005 гг., «Юг России» 2008-2020 гг., «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» 2015-2025 гг. и др.).

Приоритеты политики пространственного развития

На основе обобщения многоаспектных проблемных вопросов российского экономического пространства систематизированы приоритеты региональной политики пространственного развития в России (рис. 1):

Рисунок 1. Систематизация приоритетов политики пространственного развития

Источник: составлено автором.

1. Оптимальное сочетание выравнивающей и стимулирующей политики. С точки зрения стимулирования имеет значение не только комплекс государственных преференций, но и усиление роли регионов, особенно лидирующей группы в части расширения их полномочий, что в свою очередь, простимулирует регионы на наращивание внутреннего потенциала.

2. Развитие системы стратегического планирования пространственным развитием на уровне регионов и макрорегионов. В настоящее время региональный вектор политики пространственного развития недостаточно проработан, только 58,5 % региональных стратегий социально-экономического развития содержат пространственные аспекты [26] (Suvorova, 2021). Это, в свою очередь, выводит обозначенную проблематику за рамки приоритетов. Стратегирование экономического пространства преимущественно на федеральном уровне затрудняет учет всего спектра территориальной специфики России, что отражается на эффективности мероприятий управляющей системы.

3. Стимулирование межрегионального взаимодействия. Горизонтальные связи регионов, в том числе, внутри большинства федеральных округов, остаются неоптимальными. Наиболее эффективной интеграция является при самостоятельном инициировании, без насаждения «сверху», исходя из внутренних приоритетов и прогнозных оценок взаимовыгодного сотрудничества. Посредством взаимодействия, осуществляемого с привлечением системы институтов развития, могут быть преодолены недостатки административно-территориального деления. Согласование региональных стратегий, софинансирование проектов по линии межбюджетных трансфертов, обмен опытом управляющей системы и бизнеса, выработка совместных инициатив с выходом на федеральный уровень – все это направлено на усиление региональных позиций и развитие.

4. Проектный подход при планировании и прогнозировании пространственных изменений. Его использование уже показало свою эффективность, поскольку позволяет селективным образом учитывать потенциал территорий, производственную специализацию, проблемные точки и прогнозные аспекты комплексного развития. Формат государственно-частного партнерства отождествляется с определенными гарантиями финансового обеспечения, контролем сроков исполнения и вовлеченностью региональных властей. Реализация проектов, направленных на развитие региональных производственных систем и инфраструктуры, простимулирует экономическую активность по широкому отраслевому спектру, а также позволит решать проблемы социального развития. Еще один вектор – действующий механизм национальных проектов, направленных на обеспечение прорывного научно-технологического развития и рост социально-экономических показателей.

5. Повышение связанности пространства. В данном направлении первоочередным является развитие транспортно-логистической инфраструктуры, в том числе, строительство высокоскоростных транспортных коридоров по территориям Урала, Сибири и Дальнего Востока. Цифровизация экономического пространства также способствует связанности, так как позволяет посредством цифровых платформенных решений оперативно повышать уровень взаимодействия заинтересованных акторов. С этой целью с 2023 г. в ряде регионов России будет запущена опытная эксплуатация цифровой платформы «Национальная система пространственных данных», которая позволит создавать цифровые сервисы для граждан и бизнеса. К 2030 г. интеграция пространственных данных охватит всю территорию страны. В контексте связанности, следует также отметить значение конгрессно-выставочной деятельности, которая формирует информационное поле, способствующее развитию деловых коммуникаций. Это особенно актуально в условиях переформатирования национальной экономической повестки с запада на восток.

6. Региональная кластерная активация. С 01.01.2023 г. для участников кластерных систем вводится обновленный режим поддержки. В промышленности для участников кластерных систем будут снижены налоги и страховые взносы. Заявлено также о предоставлении субсидий на покупку готовой продукции предприятий, находящихся на стартовой стадии проектов [27]. Производственные площадки кластеров на современном этапе должны быть использованы в контексте оперативного решения задач импортозамещения, создания высокотехнологичной базы для достижения технологического суверенитета России.

7. Усиление роли регионов в научно-технологическом развитии страны. С 2022 г. на законодательном уровне закреплено право регионов осуществлять финансовое обеспечение проведения научных исследований и экспериментальных разработок. Данное решение, нацеленное в том числе на повышение практико-ориентированности проводимых научных исследований, позволяет с помощью грантовой поддержки сконцентрировать внимание на проектах, имеющих приоритетное значение для регионов, способствует сближению науки и региональных производственных систем по наиболее актуальным направлениям технологического развития. Это позволит ускорить последовательную переориентацию экономики на продукцию высоких переделов, а также простимулировать потенциальные центры экономического роста, повысить уровень экономической активности с опорой на региональный научный, кадровый и инновационный потенциал. Регионы, не входящие в лидирующую группу по социально-экономическим параметрам, должны сконцентрироваться на выявлении и развитии внутренних конкурентных преимуществ.

8. Поддержка муниципального уровня пространственного развития. Проблема сверхконцентрации ресурсов в столичных агломерациях должна решаться не только через поддержку периферии. Как показывает практика, инвестиции в сверхпериферийные территории зачастую нерациональны и неэффективны (проблема городов-призраков). Необходимо обратить внимание на города с высоким потенциалом развития, так называемые «вторые города». Научные исследования по данной тематике приводят достаточные обоснования [28] (Fomin, Bezverbnyi, 2018). В настоящее время около 40 регионов России имеют перспективы роста именно через потенциал «вторых городов». В 9 регионах страны территории с преференциальными режимами созданы за пределами региональных столиц. Развитие такой практики может способствовать локализации новых центров экономического роста и снижению уровня пространственной поляризации.

9. Содействие пространственному развитию сельских территорий. Российский агропромышленный комплекс является основой обеспечения национальной продовольственной безопасности страны, и его перспективы опосредовано связаны с комплексным развитием сельских территорий, преодоление депрессивности которых в условиях дефицита человеческого капитала и инфраструктурных ограничений требует значительных организационных и финансовых ресурсов [29] (Botkin, Sutygina, Sutygin, 2018). По данному направлению сохраняет актуальность проектный подход, селективное внимание к потенциальным центрам роста на сельских территориях, для развития которых необходимо последовательно создавать (или модернизировать) социальную и транспортную инфраструктуру, предоставлять преференции сельхозпроизводителям, рационально использовать земельные ресурсы, содействовать развитию сельской кооперации, использовать потенциал аграрного туризма.

10. Социальная ориентация пространственных изменений. Человеческий капитал выступает важнейшей составляющей развития, но государственные инвестиции должны быть адресными, исключать хроническую дотационную зависимость в регионах. Необходимы меры, направленные на преодоление депопуляции и сохранение квалифицированных трудовых ресурсов на периферийных территориях в части социальной модернизации, инвестирования в инфраструктуру агломераций, повышения уровня оплаты труда, создания новых рабочих мест, использования преимуществ «социальных лифтов» и взвешенной внутрирегиональной миграционной политики.

Заключение

Реализация комплекса мероприятий по обозначенным приоритетным направлениям будет способствовать преодолению барьеров пространственного развития, сглаживанию сложившихся противоречий локализации экономической активности, выравниванию межрегиональных диспропорций и созданию условий для развития территорий различного типа.

В обозримом будущем предстоит разработка новой Стратегии пространственного развития России, в которой необходимо усилить макрорегиональную, региональную и муниципальную направленность в части четкого определения полномочий и финансовых возможностей соответствующих уровней управляющей системы.

Происходящая в настоящее время глобальная трансформация мирохозяйственного устройства, на фоне которой изменяется и пространственная структура России, диктует необходимость последовательной стратегической переориентации на центры экономического роста в азиатском регионе, масштабирование партнерской интеграции на новых рынках.

Прогнозные оценки в условиях неопределенности преждевременны. При этом новые вызовы не отменяют уже существующих проблем, а следовательно, требуют проработки различных сценариев пространственных изменений в среднесрочной и долгосрочной перспективах.