Мировой опыт применения экономико-правовых режимов и его использование в пространственной организации экономики Арктического региона

Введение

Применение особых экономико-правовых режимов как инструмента пространственной организации экономки стран и регионов успело доказать свою эффективность за свою пока сравнительно недолгую историю существования. Однако актуальным остается вопрос адаптации данного управленческого инструментария к особым условиям функционирования экономики Арктической зоны России (далее – АЗРФ). Сегодня мы становимся свидетелями обострения ряда противоречий развития данного макрорегиона, общим проблемным полем которых является сохранение сырьевой и экологически истощительной модели воспроизводства экономики при одновременном усилении экономических, социальных, экологических и геополитических рисков [6, 7, 11] (Druzhinin, Moroshkina, 2018; Kozmenko, 2019; Skufina, 2016). В то же время сохраняющаяся неопределенность в выборе инструментов регионального развития АЗРФ, которую мы видим на примере эволюции стратегических программных документов, демонстрирует другое противоречие современного этапа развития Российской Арктики – вынужденная долгосрочность планирования арктических проектов, обусловленная повышенными издержками их реализации, плохо согласуется со стремительными климатическими, геополитическими и экономическими изменениями внешней среды, что критическим образом снижает адаптивность экономической системы к внешним шокам. В связи с этим принципиальную важность приобретает рассмотрение мирового опыта применения особых экономико-правовых режимов в контексте сложившейся институциональной среды в управлении АЗРФ.

Вопросы реализации особых экономико-правовых режимов и создания так называемых особых экономических зон (Special economic zone – SEZ) находятся в фокусе как отечественных и зарубежных ученых, так и аналитиков крупных международных организаций – подразделений ООН, Всемирного Банка и множества региональных. Значительный вклад в научный задел в данной области внесен Варнавским В.Г. [1] (Varnavskiy, 2005) , Леоновым С.Н. [8, 9, 11] (Leonov, Barabash, 2020; Leonov, 2020; Skufina, 2016), Сосновских С.В. [27] (Sosnovskikh, 2017). Демидовой В.А. [4] (Demidova, 2020). Новейшие тенденции реализации региональной политики с использованием инструментов особых экономических зон рассмотрены Фуртадо Л. [21] (Jones, Thomsen, 2008), Акинчи Г. [13] (Akinci, Crittle, 2015) и другими. Основными применяемыми методами исследования являются институциональный анализ, компаративный анализ и диалектический метод. Целью исследования является выявление перспективных для применения в условиях Российской Арктики мировых практик реализации специальных экономических зон. Научная новизна заключается в разработке подходов к анализу взаимоувязанного применения нескольких механизмов пространственного развития – специальных экономико-правовых режимов – в условиях АЗРФ. Основная гипотеза заключается в том, что существующие подходы к реализации специальных экономических режимов в пространственной организации экономики регионов Российской Арктики нуждаются в пересмотре и обновлении.

Мировой опыт реализации особых экономико-правовых режимов

Впервые инструмент специальных экономических зон в том ключе, в котором мы его понимаем сегодня, был реализован в 1937 году в Нью–Йорке. Это была зона, представлявшая из себя территорию для хранения, продажи, обслуживания и производства экспортной продукции, на которую распространялся ряд налоговых льгот. В дальнейшем эта практика была использована при создании аналогичных зон в других портах США. Первым европейским опытом создания специальной экономической зоны была Свободная зона Шеннон, начавшая свою работу в 1959 году в Ирландии. Ее создание было инициировано ирландским правительством в рамках изменения профиля Международного аэропорта Шеннон, использовавшегося ранее для дозаправки самолетов, осуществлявших трансатлантические перелеты, и утратившего значительную часть грузооборота и пассажиропотока. В частности, именно здесь впервые была реализована зона duty free, сегодня широко распространенная во всем мире. Успешность данного опыта обратила внимание правительств многих развитых и развивающихся стран, и до 1970 года специальные государственные программы развития специальных экономических режимов (далее – СЭЗ) были приняты в большинстве стран Европы, США, ряде стран Южной Америки, а также в Гонконге, Индии, Макао, Сингапуре, Таиланде и на о. Тайвань. В 1970–1980-е годы подобные программы появились в Республике Корея, материковом Китае, Малайзии, Филиппинах и ряде других развивающихся стран. До регионов Центральной и Восточной Европы (включая Россию, Украину, Беларусь, Литву, Латвию, Чехию и других), а также основной части Африки данная тенденция добралась в период 1990–2000 годов [16] (Bost, 2016). Сравнительно поздно практику организации специальных экономических зон переняли такие страны, как Россия, Канада, Франция и Япония, что связано с существованием в них собственных специфических инструментов пространственного развития экономики.

Исторически в первые десятилетия применения данного инструментария практически все специальные экономические зоны управлялись государственными структурами и полностью или частично находились во владении государства: под контролем центрального правительства были СЭЗ в Республике Корея, Сингапуре и Бангладеш, под управлением государственных корпораций – СЭЗ в Малайзии и Индии, под управлением отдельных министерств или департаментов – Тайвань.

Только в ряде стран, преимущественно Южной Америки, СЭЗ изначально были ориентированы на частное владение и управление. В таких странах, как Коста-Рика, Колумбия, Сальвадор и Доминиканская Республика, значительно быстро произошел переход от государственного управления и владения активами в СЭЗ к полной или частичной приватизации. Тенденция к появлению частных СЭЗ в той или иной степени коснулась всех регионов мира, в ряде стран, таких как Филиппины и Таиланд, создание новых частных зон является приоритетом государственной политики, в то же время проектирование государственных либо значительно сократилось, либо уже прекращено [13] (Akinci, Crittle, 2015).

Большинство СЭЗ в 60–80-е годы были тесно связаны или совмещены с портовой инфраструктурой, что в полной мере отражало их экспортный профиль [27] (Sosnovskikh, 2017). Первая волна создания СЭЗ в мире была представлена так называемыми зонами обслуживания экспорта, в дальнейшем их специфические виды СЭЗ появлялись вместе с усложнением структуры мирового производства и международного разделения труда. Пример ряда стран может быть показательным в отношении эволюционных процессов в рамках национальной политики СЭЗ. Например, в Бангладеш государственная программа СЭЗ изначально была ориентирована на создание трудоемких экспортоориентированных производств. Для реализации этих планов правительством страны были приняты меры к упрощению процедуры получения лицензии на импорт, упрощены таможенные процедуры, создана специальная инфраструктура электроснабжения [23] (Lahtin, 1928). В дальнейшем страна сохранила специализацию своих СЭЗ на простых производствах (текстиль и одежда), в которых занята преимущественно низкоквалифицированная рабочая сила, в то время как Филиппины и Тайвань, развивая свою политику СЭЗ, смогли перейти к производствам более сложных товаров (в частности, электротоварам и электронике). Наиболее выдающимся примером использования механизмов СЭЗ является Китай, почти половина всех СЭЗ в мире действуют в этой стране. Китай активно развивает и сам формат СЭЗ, перейдя к практике создания крупномасштабных «свободных портов». В дальнейшем этот механизм получил свое развитие в Индии (созданы или разрабатываются 26 «свободных портов»), Филиппинах (в «свободные порты» переоборудованы две бывшие американские военные базы: Сабик–Бэй и Кларк), Индонезии и Республике Корея.

Как показывает мировой опыт, создание СЭЗ чаще всего обусловлено целями привлечения прямых иностранных инвестиций, создания рабочих мест в регионах, а также проверки новых мер экономической политики и создания новых институциональных практик [20, 22, 33] (Fuller, Romer, 2012; Khandelwal, Teachout, 2016; Zeng, 2016).

Количество СЭЗ в мире увеличивалось с ускорением процессов глобализации. Так, в 1998 году общее количество таких зон – порядка 900, а в 2019 году оно увеличилось до 5383 действующих и 474 находящихся на той или иной стадии формирования.

Распределение специальных экономических зон по регионам мира представлено на рисунке 1 [29] (UNCTAD, 2019).

Рисунок 1. Распределение СЭЗ по регионам мира в 2019 году

Источник: составлено автором на основе данных UNCTAD (2019). World Investment Report 2019: Special Economic Zones, New York: United Nations Conference on Trade and Development.

Как видно из рисунка, подавляющее большинство СЭЗ располагаются в Азиатском регионе, главным образом в Китае и странах Юго-Восточной Азии. Основной профиль предприятий, расположенных в специальных экономических зонах, – это трудоемкие и ориентированные на сборку виды деятельности, ориентированные на массовый спрос, такие как производство электротоваров, электроники, пошив одежды и текстильные производства [13] (Akinci, Crittle, 2015).

Оценка успешности реализации зоны зависит от целей, с которыми она создавалась. Влияние специальных экономических зон на рост и диверсификацию экспортных поставок оценивается большинством исследователей положительно. В целом роль СЭЗ в диверсификации экспортных поставок и в его доле зависит от рассматриваемой страны, профильной отрасли и производимой продукции [14, 15, 33] (Aggarwal et al., 2008; Zeng, 2016). Сравнивая экспортную деятельность тех китайских фирм, которые являются резидентами СЭЗ, и тех, кто ими не является, Шимке К. и Ван Биезебрюк К. отмечают более высокую долю экспорта и относительно более широкую географию поставок у предприятий, функционирующих в рамках СЭЗ [26] (Schminke, Van Biesebroeck, 2013). В условиях Китая положительное влияние СЭЗ прослеживается и по таким показателям деятельности предприятий – резидентов зон, как величина капиталов, показатели их интенсивности, занятости, объемы выпуска продукции и производительность труда [30].

В то же время влияние СЭЗ на занятость не имеет однозначной оценки среди специалистов [30, 33, 34] (Zeng, 2016; Zhigao Liu, Michael Dunford, Weidong Liu, 2021). Отмечается, что несмотря на то, что даже самые быстроразвивающиеся крупные зоны формировали большое количество рабочих мест, этот прирост сопровождался и столь же быстрым миграционным приростом населения в СЭЗ извне. Крупные СЭЗ как бы «притягивают» трудовые ресурсы и человеческий капитал с окружающих территорий. Вследствие миграционного прироста населения увеличение количества рабочих мест в СЭЗ не приводило к значимому снижению уровня безработицы. В то же время отмечается, что рост профессиональных навыков и производительности труда, развитие человеческого капитала у рабочих СЭЗ происходит быстрее, в том числе за счет эффекта концентрации, направленных усилий руководства предприятий, профессионального взаимодействия работников и обмена опытом [33] (Zhigao Liu, Michael Dunford, Weidong Liu, 2021). В развивающихся странах наблюдается большая занятость женщин в низкотехнологичных и низкооплачиваемых производственных операциях, в то время как мужчины преобладают в более развитых производствах и имеют больше перспектив профессионального развития [20] (Fuller, Romer, 2012).

Успешное развитие СЭЗ приводит также к заметному мультипликативному эффекту в экономике региона локализации производств. Данный эффект в большей степени выражен в случаях, когда предприятия ориентированы не только на внешние рынки, а активно взаимодействуют с предприятиями-нерезидентами на территориях, окружающих СЭЗ. В таких случаях влияние СЭЗ на уровень занятости, инновационную активность и экономический рост очевиднее [33] (Zhigao Liu, Michael Dunford, Weidong Liu, 2021).

Обширное по охвату исследование динамики и результативности специальных экономических зон было осуществлено в 2017 году Всемирным банком и включало обобщенный анализ жизнедеятельности 346 СЭЗ в 22 странах за период 2007–2012 годов [30]. Его результаты говорят о том, что большинство опций поддержки, составляющих режимы СЭЗ, не имели значительного положительного эффекта. К малопродуктивным были отнесены специальные юридические процедуры оформления и реализации прав собственности и управленческих практик, корпоративные налоговые льготы, независимость регуляторов СЭЗ от правительств.

В то же время положительное влияние на развитие СЭЗ имели ее изначальный размер и технологический профиль. Более крупные зоны развиваются в целом лучше и быстрее, чем зоны меньшего размера. Зоны, представленные низкотехнологичными и трудозатратными производствами, развивались в среднем быстрее, чем зоны, представленные высокотехнологичными производствами. Темпы развития СЭЗ обычно демонстрируют наибольшие значения показателей на первом этапе жизни зон, с годами сравниваясь с показателями окружающих территорий. В долгосрочной перспективе показатели большинства зон находятся на уровне средних показателей по национальной экономике, где зона расположена [30].

Обобщая основные выводы, к которым пришли исследователи опыта применения особых экономических режимов в различных странах мира, можно определить ряд общих закономерностей. Успешность СЭЗ и ее влияние на региональную экономику определяется совокупностью внешних и внутренних факторов ее развития: уровнем развития региональной и национальной экономик, географическим расположением и структурой зоны, особенностями экономико-правового режима каждой отдельной зоны. Соотнося показатели развития СЭЗ и параметры окружающей экономической среды, можно констатировать, что относительно менее динамичные зоны в быстроразвивающихся странах имеют в среднем более высокие значения показателя темпа роста, чем относительно более динамичные зоны в слаборазвитых странах.

Реализация специальных экономических режимов в нашей стране характеризуется несколькими выраженными особенностями [12, 8–10, 3] (Chichkanov, Belyaevskaya-Plotnik, 2018; Leonov, Barabash, 2020; Leonov, 2020; Leonov, 2017):

– наиболее успешно развивающимися являются специальные экономические зоны, локализованные в уже сформировавшихся промышленных и инвестиционных центрах России.

– опыт реализации СЭЗ в удаленных, или слаборазвитых регионах, экономическое пространство которых характеризуется разреженностью (север европейской части России, Дальний Восток, Кавказ), носит в целом отрицательный характер.

Применение инструментария специальных экономических зон в условиях АЗРФ требует рассмотрения специфики институционального и пространственного контекста этого макрорегиона.

В начальный период направленного хозяйственного освоения Арктики национальными государствами суверенитет над территориями, а значит, и их экономико-правовой режим, определялся национальным законодательством страны, представители которой первыми открыли или исследовали данную территорию. Как справедливо характеризовал этот этап формирования правовых регуляторов проф. Лахтин в 1928 году, основой формирования экономико-правового режима Арктики являлась договорно-правовая практика и законодательство арктических государств [24] (Lucas, Furtado, Edson Gonçalves, Luciano Costa, 2019). А положения международных договоров по Арктике, появившихся гораздо позднее, трактуются и применяются ими лишь как производные от этих исходных норм и в привязке к ним.

Таким образом, закономерно то, что основные традиции в арктическом законодательстве были заложены так называемой Арктической пятеркой (странами, имеющими прибрежную зону и выход к Северному Ледовитому океану). При этом наиболее проработанным, как отмечает М. Байерз [17] (Byers, 2013), является арктическое законодательство Канады, а первые международные договоры были заключены между Канадой (которая исторически являлась доминионом Британской Империи) и Россией, а также Россией и США (в связи с переходом Аляски под другую юрисдикцию). Эти традиции закрепили так называемый секторальный принцип деления Арктики, и в первую очередь ее акваторий, поскольку правовой статус территорий суши определяется их принадлежностью.

Можно констатировать, что до 1982 г. основным принципом деления Арктики оставался секторальный. Как отмечает А.Н. Вылегжанин, «убедительно не оспорен в юридической литературе вывод о том, что в Арктике сложился международно-правовой обычай деления ее на сектора между пятью арктическими государствами (при этом слово «деление» корректнее понимать здесь как соответствующее международному праву разграничение – не вод, а подледных и подводных земель, то есть районов континентального шельфа)» [31, с. 26] (Vylegzhanin, 2013, р. 26). Отметим, что этот принцип в международном праве имел характер международно-правового обычая (но не имел силу прямого закона), хотя и подкреплялся рядом национальных правовых актов (например, Постановление «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.) и двусторонних договоров между странами («Санкт-Петербургская конвенция относительно разграничения обоюдных пространств владений России и Англии в Северной Америке», Санкт–Петербург, 1825 г.; «Конвенция об уступке Северо-Американским Соединенным Штатам российских Северо-Американских колоний», Вашингтон, 1867 г.). Канадский посол в США Лестер Пирсон в своей статье 1946 г. определил притязания Канады на секторальное деление не только суши и островов в Северном Ледовитом океане, но и на покрытое льдом море, соединяющее эти участки суши [25] (Pearson, 1946).

Сформировавшаяся традиция секторального деления длительное время не оспаривалась неарктическими странами, но во второй половине XX века в связи с глобализацией экономики, образованием стратегических военных альянсов и усилением экологических угроз возросла роль международных конвенций и соглашений в регулировании отношений в Арктическом регионе. Принятие Конвенции по морскому праву 1982 г. стало важной вехой в этом процессе. Впрочем, как отмечается зарубежными исследователями, использование Постановления 1926 г., предполагающего секторальный принцип деления Арктики, как одной из основ в Советском морском праве происходило вплоть до распада страны в 1991 году [19] (Franckx, 1992).

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. утвердила единые правила и механизмы, согласно которым прибрежные государства имеют особые права на акватории, включающие: внутренние воды, исключительную экономическую зону (200 морских миль от исходной линии) и континентальный шельф, который является естественным геологическим продолжением материка.

Те акватории и участки шельфа, которые не попадают в перечисленные категории, остаются свободными для судоходства и экономического освоения и относятся к так называемому открытому морю. Вопросы расширения континентального шельфа решаются через обращение в Комиссию по границам континентального шельфа. Данный подход в разграничении прав на настоящий момент является наиболее широко признанным, его отражение мы видим в Арктической стратегии ЕС и официальной позиции НАТО. Тем не менее Конвенция 1982 г. подписана не всеми арктическими странами (США воздержались от подписания), а многие ее положения оспариваются в рамках споров о статусах акваторий по всему миру [1]. Данные обстоятельства ограничивают значение Конвенции по морскому праву 1982 г. как универсального правового регулятора. К тому же Комиссия по границам континентального шельфа не является органом ООН, а представляет из себя технический институт, созданный в рамках реализации Конвенции 1982 г., что делает невозможным обращение в Комиссию стран, не подписавших указанную Конвенцию. Комиссия не выносит юридически обязывающих для всех стран решений, она лишь дает рекомендации, которые государство принимает лишь постольку, поскольку оно подписало Конвенцию 1982 г. Таким образом, ее решения не являются обязательными к исполнению всеми странами, что также размывает правовую основу взаимодействия государств в Арктике.

Тем не менее на сегодня ни секторальный принцип, ни правила, определяемые Конвенцией по морскому праву 1982 г., не являются полностью признанными ни «Арктической пятеркой», ни всеми заинтересованными странами. Каждая из этих сторон придерживается своих интересов в регионе и стремится обеспечить правовую базу их реализации, но при этом ни одна из них не имеет достаточно возможностей в полной мере реализовать эту задачу в современном международно-правовом поле напрямую – в рамках единого признаваемого всеми правового регулятора.

Арктическая зона Российской Федерации как политико-управленческое понятие, в его современном смысле в условиях России, оформилось в 2008 году с утверждением «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» [2] как часть необходимого управленческого инструментария регулирования регионального развития. Дальнейшее развитие управления пространственным развитием региона закономерно требовало четкого определении территориальных его границ и статуса как особого объекта государственного управления, что и было реализовано в 2014 году [3]. Как справедливо отмечает Т.П. Скуфьина, «особенность этого объекта заключается в том, что АЗРФ не является частью административно-территориального деления, но выделяется с точки зрения общности управления взаимоувязанными мероприятиями, научно обоснованными проектами и планами социально-экономического развития» [11] (Skufina, 2016).

Управленческая природа данного понятия подтверждается и тем, что в его основу заложены не только географические, климатические или иные критерии отнесения территорий к Арктике, но и не в последнюю очередь пространственно обусловленные экономические процессы в акватории Северного морского пути и прилегающих сухопутных территориях и акваториях, имеющих промышленное и военное значение.

Однако с 2014 года сухопутные границы АЗРФ менялись уже трижды –в 2017, 2019 и 2020 годах [4]. Что позволяет говорить о назревшей необходимости пересмотра существующих программных стратегических документов на базе актуальных экономических и геополитических тенденций [2, 5] (Voronina, 2017; Dmitrieva, Buryy, 2019). Учитывая в целом негативный опыт применения специальных экономических режимов на периферийных территориях России, необходим также принципиальный пересмотр подходов к реализации инструментов пространственного развития для успешного применения в условиях АЗРФ.

Заключение

Программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» в различных редакциях устанавливала сразу несколько механизмов пространственного развития данного макрорегиона – механизм «опорных зон развития» и создание специального экономического режима АЗРФ, фактически превращающего всю Российскую Арктику в одну специальную экономическую зону. Данные механизмы на настоящее время слабо согласованы и совмещают в себе два подхода к созданию специальных экономических зон, различающихся по пространственному охвату территории: основанный на точечной локализации и основанный на широком пространственном охвате. Подобная несогласованность инструментов пространственного развития макрорегиона ставит под угрозу достижение поставленной стратегической цели – преодоление крайней разреженности экономического пространства АЗРФ. В то же время мы видим постоянное изменение объекта регулирования – в течение периода 2017–2021 годов в состав Арктической зоны России вошли значительные по площади территории, изначально не фигурировавшие в стратегических программных документах. Данные обстоятельства требуют актуализации существующих программных стратегических документов как на базе актуальных экономических и геополитических тенденций, так и с учетом специфики впервые вошедших в состав АЗРФ территорий.

[1] Summary of national claims 2011 (United Nations Office of Legal Affairs) Режим доступа: https://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/table_summary_of_claims.pdf - на 21.02.2021.

[2] Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969

[3] Указ Президента Российской Федерации от 02.05.2014г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»

[4] Следующими нормативно-правовыми актами соответственно: Указом Президента Российской Федерации от 27.06.2017 № 287 Дополнительно включены: территории муниципальных образований «Беломорский муниципальный район», «Лоухский муниципальный район» и «Кемский муниципальный район» Республики Карелия; Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2019 № 220 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» дополнительно включены: Территории Абыйского улуса (района), Верхнеколымского улуса (района) и другие.