Преференциальные режимы в России: проблемы и перспективы

Введение

Актуальность

Вопросы повышения эффективности применения преференциальных режимов в Российской Федерации сегодня заметно актуализировались в связи с необходимостью поиска инструментов повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности территории страны. Учитывая, что срок внедрения указанного инструмента в национальной экономике около 10 лет, становится возможным выделить общие проблемы реализации и сформировать предложения по повышению его инструментальной роли.

Литературный обзор

В работах А.Г. Зеднера [1], В.В. Стецюк [2], Е.В. Прачева [3], Д.Е. Морковкина [4], Т.Х. Хубиева [5] анализируются преференциальные режимы как инструмент развития слаборазвитых территорий и повышения уровня благосостояния населения. Однако мы считаем, что данный инструмент следует рассматривать с позиции возможностей равномерного распределения населения и производительных сил на территории страны.

В исследованиях М.И. Емец, А.С. Пургина [6], М.А. Смирнова [7] предложены меры по усилению отраслевой поддержки развития территорий опережающего развития, а также приводятся их особенности в особых экономических зонах и территориях опережающего социально-экономического развития . Мы считаем, что выделение сравнительных характеристик действительно позволяет более корректно использовать потенциал инструментария исходя из особенностей развития территориальной органики, однако в указанных исследованиях нет рекомендаций для группировки регионов исходя из параметров их развития.

Н.С. Степанов [8] в своей работе рассматривал значимость институтов развития регионального управления новой модели экономического роста, однако вопросы встроенности преференциальных режимов в оценку достижения национальных целей развития остались незатронутыми.

Е.А. Мякишевой [9], М.Б. Пучкину [10] и И.Н. Домниной [11] в своих исследованиях удалось подсветить нюансы учета преференциальных режимов в общей системе стратегического государственного планирования. Однако, вопросы включения показателей развития ОЭЗ, ТОР в общую систему показателей в исследованиях не отражены.

Научный пробел

Как показал анализ публикаций последних лет, вопросы оценки эффективности преференциальных режимов, а также встраивание данного инструмента в общий контур стратегического государственного планирования и систему целевых показателей, отражающих достижение национальных целей развития остаются малоизученными. Также задача совершенствования методики оценки эффективности применения преференциальных режимов остается по-прежнему актуальной.

Целями исследования является выделение типовых и особенных проблем методологии и практики функционирования преференциальных территориальных режимов, а также формирование комплекса мер по повышению эффективности указанных режимов.

Научная новизна

Автором предлагаются системные меры по повышению эффективности функционирования преференциальных режимов, подходы по встраиванию инструмента в систему показателей стратегического государственного планирования в части достижения национальных целей развития, а также подходы к совершенствованию методики оценки эффективности.

Авторская гипотеза

Автор полагает, что встраивание инструмента преференциальных режимов в систему стратегического государственного планирования через целеполагание документов федерального и регионального уровней, а также через сквозные показатели (индикаторы) может способствовать повышению комплексности государственного управления. Кроме того, автор предлагает расширение существующей оценки эффективности реализации преференциальных режимов посредством учета целей их создания на соответствующих территориях.

Методология

В процессе исследования эффективности преференциальных территориальных режимов использовались методы логического, статистического анализа и синтеза.

Основная часть

Инструментарий преференциальных режимов достаточно широко используется в Китае, Бразилии, Иране, Сингапуре, Тайланде и других странах. При этом дифференциация подходов, состав льгот, процентные ставки налоговых ставок существенно варьируется от страны к стране. Однако, все страны отмечают существенное улучшение инвестиционной активности и экономическое развитие стимулируемых территорий.

Сравнительно недавно, начиная с 2015 года, и Россия начала внедрять соответствующие институты, стимулируя деловую активность на отдельных территориях. Следует отметить, что несмотря на сложности имплементации в российскую практику инструментария преференциальных режимов, за прошедшие 9 лет мы можем констатировать существенный импульс к развитию территорий и необходимость совершенствования института преференциальных режимов.

Под преференциальными режимами мы будем рассматривать особые экономические зоны, территории опережающего развития, территории опережающего социально-экономического развития (далее соответственно – ОЭЗ, ТОР, ТОСЭР). Указанные преференциальные режимы устанавливали особый правовой режим ведения бизнеса, для чего предоставлялась соответствующая инфраструктура, рекомендовались послабляющие налоговые и таможенные льготы. Таким образом, указанные режимы призваны стать важным инструментом развития и привлечения инвестиций в отдельные территории и отрасли экономики.

В системе стратегического государственного планирования инструмент преференциальных режимов не встроен должным способом. Так, указанный инструмент не отражен в нормативно-правовых документах, регламентирующих стратегическое планирование на федеральном и региональном уровнях. Документы отраслевого и территориального планирования не увязаны между собой в части используемого инструментария преференциальных режимов. Отсутствует методика учета результатов от реализации инструмента в национальных проектах (федеральных проектах), государственных программах РФ, государственных программах субъектов РФ.

На Схеме 1 представлена рекомендуемая взаимосвязь документов преференциальных режимов с документами стратегического государственного планирования.

Схема 1. Встраивание документов по преференциальным режимам в систему стратегического государственного управления Российской Федерации.

Источник: составлено автором

Показатели, характеризующие реализацию преференциальных режимов, сводятся сейчас к оценке выполнения планового значения.

Между тем, применение инструмента преференциальных режимов должно учитываться при оценке достижения национальных целей развития на федеральном уровне и их проекции на региональный уровень. Указанный инструмент на федеральном уровне сейчас учитывается только при оценке выпадающих доходов Минфином России.

Однако, говоря о комплексном социально-экономическом развитии Российской Федерации, представляется корректным сформировать показатели применения преференциальных режимов на территориях и учитывать Минэкономразвития России их значения в верхнеуровневых показателях документов стратегического государственного планирования федерального и регионального уровней.

Таким образом, это позволит использовать максимально полно весь инструментарий развития, концентрируя ограниченные ресурсы на приоритетных развития, а также повысить уровень достижения национальных целей развития.

Несколько слов об оценке уровня реализации инструмента преференциальных режимов в России.

Целями создания ОЭЗ сегодня установлены повышение конкурентоспособности региона по определенным видам деятельности; повышение инвестиционной привлекательности, создание рабочих мест. На Рисунке 1 представлено распределение ОЭЗ по типам исходя из направления деятельности.

Рисунок 1. Структура ОЭЗ по типам (по состоянию на 2023 г.).

Источник: составлено по данным Росстата

Рисунок 2 Оценка эффективности функционирования ОЭЗ с 2015 г. по 2023 гг., %

Источник: составлено по данным Росстата

Как видно из Рисунка 2, самую высокую эффективность по уровню достигнутых целевых показателей демонстрирует ОЭЗ технико-внедренческого типа, а портовый тип ОЭЗ имеет самый высокий потенциал развития.

В рамках совершенствования деятельности ОЭЗ в России нужно проработать возможность определения самими регионами ОЭЗ регионального уровня, стимулировать комплексное сопровождение деятельности в ОЭЗ в части привлечения внимания потенциальных инвесторов посредством социальной рекламы и целевого обучения молодежи по направлениям функционирования ОЭЗ. Также следует рассмотреть введение нового типа ОЭЗ, в том числе: аграрный тип, логистический тип и зоны смешанного типа.

Главной задачей ТОР стало решение проблемы моногородов, которые часто сталкиваются с проблемами, связанными с монопрофильностью и низкой предпринимательской активностью.

В целях достижения диверсификации экономики, ТОР предоставляет действительно бизнесу такие преференции, которые смогут обеспечить появление новых, а также модернизацию действующих предприятий реального сектора.

Данные меры обуславливают снижение зависимости экономик моногородов от градообразующих предприятий и создание новых «точек роста» экономики. А это, в свою очередь, должно дать импульс росту занятости и уровня жизни населения, а также снижению оттока жителей.

Первые ТОР были учреждены в 2015 году на Дальнем Востоке, а позже – в моногородах.

По своей сути ТОР представляет собой экономическую зону с особым правовым режимом и льготными налоговыми условиями, созданную для обеспечения благоприятных условий для инвестиций, ускоренного социально-экономического развития и улучшения жизненных условий населения. Правовой режим, меры государственной поддержки, а также деятельность ТОР регламентируется нормативно-правовыми актами, определяющими в том числе правила и требования к деятельности ТОР, а также методику оценки их эффективности.

Если ЗАТО создается сроком на 70 лет, то ТОР формируется периодом на 10 лет, с возможностью пролонгации на 5 лет по решению Правительства РФ. Весь бизнес (включая индивидуальных предпринимателей) может использовать весь комплекс налоговых льгот, административных преференций и поддержки.

Как видно из данных Таблицы 1, ТОР не стоит перед необходимостью организации особых условий труда для сотрудников, привлекая к работе коренное население территории. Необходимо иметь ввиду, что ТОР, как правило, формируется под уже конкретные крупные проекты большого бизнеса и располагает информацией в части планируемого объема инвестиций, ожидаемый эффект для региональной экономики и отрасли, рабочих мест, потенциального вклада в ВРП региона или ВГП города.

На сегодня в Российской Федерации действуют порядка уже 92 ТОР на территории 47 субъектов РФ, 1153 резидента, инвестиции в объеме 275 млрд руб. и создание 97,5 тыс. постоянных новых рабочих мест.

Более 50 % всех действующих ТОР сфокусировано в 13 субъектах Российской Федерации. Лидирующие позиции в связи с максимальным количеством инвестиционных площадок (5 ед.) стали Республика Татарстан, Республика Башкортостан и Челябинская область, а самыми востребованными направлениями деятельности стали обрабатывающая промышленность, сельское хозяйство, логистика и складское хранение.

Таблица 1

Сопоставление основных параметров режима ОЭЗ

Результаты проведенного анализа эффективности применения преференциальных территориальных режимов представлены в Таблице 2.

Таблица 2

Результаты деятельности ТОР в субъектах РФ

Важной особенностью условий деятельности в ТОР является то, что реализуемый проект не должен быть ориентирован на градообразующую организацию, т.е. на нее не должно приходиться более 50% выручки от инвестиционного проекта.

Следует отметить низкий порог входа на территорию ТОР с инвестиционным проектом: объем капитальных вложений от 2,5 млн. рублей и не менее 10 создаваемых рабочих мест в течение 1 года после включения в реестр резидентов ТОР.

Такой подход позволяет стимулировать рост рабочих мест для местных жителей и развитие новых направлений производства. При соблюдении указанных требований к бизнесу и инвестиционному проекту компания может формировать заявку на получение статуса резидента ТОР.

Среди региональных отличий в процедуре получения статуса резидента ТОР следует выделить ДФО, в которой компании, желающие стать резидентами ТОР, могут подать заявку в режиме «единого окна» онлайн на сайте Корпорации развития Дальнего Востока (далее – АО КРДВ), что упрощает взаимодействие и сокращает административные и временные издержки потенциального инвестора и АО КРДВ. Такую практику можно рекомендовать другим регионам через УК ТОР, администрации моногорода, экономическому ведомству региона или специально созданной комиссии региона.

Также следует отметить формальный подход к оценке эффективности применения преференциальных режимов, который сводится к сопоставлению фактически достигнутого уровня к запланированному. Между тем, у утвержденной методики есть потенциал совершенствования, который нужно раскрыть в части учета целей создания преференциальных режимов на территориях исходя из органики их развития, а также оценке вклада в достижение национальных целей развития.

В условиях повышения информационной прозрачности всей экономики необходимо использовать потенциал цифровизации и представить доступ ко всей информации по применению преференциальных режимов для всех заинтересованных акторов, что повысит результативность и эффективность указанного инструментария.

Заключение

В ходе анализа были выделены следующие ограничения потенциала развития ТОР:

1. Оторванность преференциальных режимов от общего контура стратегического государственного планирования Российской Федерации;

2. Отсутствие механизма «единого окна» резидента ТОР во всех федеральных округах, кроме ДФО;

3. Оценка эффективности ТОР требует доработки.

4. Непрозрачность для бизнеса о действующих площадках ТОР и отсутствие профессиональной информации, необходимой потенциальным инвесторам.

В целях совершенствования преференциального режима ТОР предлагается следующий комплекс мер.

1. В рамках гармонизации стратегического государственного планирования в субъектах РФ целесообразно систематизировать показатели развития ТОР в соответствующих документах, устанавливающих требования по их достижению (стратегия социально-экономического развития субъекта РФ, государственные программы субъектов РФ и др.), устанавливая сквозной принцип построения системы показателей в стратегических документах.

2. Необходимо создание механизма «единого окна» для инвесторов во всех регионах страны по примеру Дальневосточного федерального округа. Это могут быть УК ТОР, администрации моногорода, экономическому ведомству региона или специально созданной комиссии региона.

3. В рамках Методики оценки эффективности функционирования ТОР необходимо использовать весовые коэффициенты, что свидетельствует о равнозначности каждого из показателей, используемых в модели. Предлагается использовать весовые показатели для каждого компонента предлагаемой Методики, исходя из целей создания ТОР. Например, если целями создания ТОР было повышение деловой активности, то наибольшими весовыми коэффициентами можно установить:

«объем привлеченных частных инвестиций» - 0,3; «ВДС» - 0,3; «количество созданных рабочих мест» - 0,3; «эффективность расходования бюджетных средств» - 0,1. Для установления весовых коэффициентов предлагается экспертный метод.

В качестве показателей можно использовать те, которые наиболее полно отражают экономическую специализацию ТОР, в том числе: производство пищевых продуктов, производство изделий из дерева и др.

Также можно рассмотреть возможность выделения показателей оценки экспортной деятельности посредством включения показателей: «Отгружено товаров собственного производства на экспорт», «Экспорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (в том числе в страны дальнего зарубежья и страны СНГ)» и др.

Есть смысл предусмотреть установления более четких критериев эффективности функционирования ТОР кроме бюджетного эффекта (сопоставления выпадающих доходов и поступлений в бюджет налоговых поступлений от осуществляемой деятельности), а именно исходя из целей формирования ТОР.

4. Требуется обеспечить формирование институтов, обеспечивающих прозрачность всей информации и консультативную поддержку для потенциальных участников ТОР.

Инструмент ТОР - сравнительно «молодой» для России и, безусловно, его методологическое насыщение и нормативное регулирование потребуют донастройки.

При этом целями установления ТОР могут стать не только оживление экономики территории, увеличение доходов населения через создание дополнительных рабочих мест, но и диверсификация экономики, а в некоторых случаях – и оздоровление структуры региональной экономики.

Следует отметить, что критерии эффективности должны устанавливаться дифференцированно соответствующей нормативной базой, исходя из различных целей формирования ТОР.