Риски в деятельности аккредитованного эксперта Рособрнадзора и механизм их минимизации

Введение

В современной России эволюция государственной аккредитации образовательной деятельности, которой посвящено достаточно публикаций [8, 10, 11, 14, 15, 16] (Bulyga, Amerslanova, 2018; Deyneka, Dukhanina, Krylova, Maksimenko, 2020; Dronin, 2020; Mishin, 2018; Motova, 2017; Motova, 2020), наблюдается в русле совершенствования федеральных государственных стандартов (далее – ФГОС) и образовательных стандартов (далее – ОС). По этим стандартам аккредитованный эксперт (далее – АЭ) и экспертная организация (далее – ЭО) оценивают соответствие содержания и качества обучения по заявленным образовательными организациями (далее – ОО) образовательным программам (далее – ОП).

Государственная аккредитация образовательной деятельности в России, согласно статье 92 Федерального закона об образовании в России [1], проводится по основным образовательным программам (далее – ООП), реализуемым в соответствии с ФГОС, за исключением ОП дошкольного образования, а также по ООП, реализуемым в соответствии с ОС. При этом целью государственной аккредитации образовательной деятельности (далее – ГАОД) является подтверждение соответствия ФГОС образовательной деятельности по ООП и подготовке обучающихся в ОО, а также индивидуальными предпринимателями (далее, ИП), за исключением ИП, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно. Следует отметить, что при проведении ГАОД по основным профессиональным образовательным программам (далее – ОПОП) организации, осуществляющие образовательную деятельность, заявляют для государственной аккредитации все ОПОП, которые реализуются ими и относятся к соответствующей укрупненной группе профессий, специальностей и направлений подготовки (далее – УГСН), при наличии обучающихся.

Предметом аккредитационной экспертизы является определение соответствия ФГОС содержания и качества подготовки обучающихся в ОО по заявленным для государственной аккредитации ОП, а при проведении аккредитационной экспертизы образовательной деятельности по ОП, которые обеспечивают реализацию ОС, аккредитационная экспертиза в части содержания подготовки обучающихся не проводится. Объектом аккредитационной экспертизы в России являются ОО, а также ИП, за исключением ИП, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно. Субъектом аккредитационной экспертизы выступает Рособрнадзор в лице экспертной группы, включающей аккредитованных экспертов и экспертные организации.

В рамках данного исследования предпринята попытка очертить совокупность рисков, которым подвержен аккредитованный эксперт (далее – АЭ), а также определить приоритеты наиболее существенных мер по их снижению. В условиях усиления COVID-19, санкций, торговых войн, криптовалютной экспансии и влияния прочих внешних шоков на экономику и социальную сферу России данное исследование представляется особенно актуальным для АЭ и других субъектов государственной аккредитации образовательной деятельности, включая Рособрнадзор. Все это, безусловно, влияет на качество функционирования системы российского образования, экономическую безопасность современной России.

Основная часть

Риск лишения статуса АЭ проявляется через его источники, причины и первопричины (факторы). При этом под источником возникновения данного риска нами понимается субъект или объект, функционирование которых проявляется в возможных событиях, приводящих к риску целевого результата деятельности АЭ. Под причиной – конкретное событие, приводящее к возможному проявлению риска лишения статуса АЭ. Под фактором – одно из слагаемых явлений в деятельности АЭ, приводящее к проявлению конкретной причины возникновения риска лишения статуса АЭ.

Использование SWOT-анализа, STEP-анализа и аналогичного инструментария [13, 20] (Kotler, Berger, Bikkhoff, 2012; Tsakaev, 2011) позволяет выявить (определить) источники, причины и факторы риска лишения статуса АЭ. Но этого недостаточно, необходима увязка выявленных источников, причин и факторов возникновения рассматриваемого риска.

Как видим, важно увязать выявленные источники, причины и факторы совокупного риска лишения статуса АЭ на основе использования доступных методов. Из существующих и рекомендуемых международными стандартами риск-менеджмента, в частности [23], наиболее эффективным методом для данной процедуры является причинно-следственная диаграмма (Cause and Effect Diagram) или диаграмма анализа корневых причин. Идея диаграммы причинно‑следственных связей в форме «рыбьей кости» принадлежит крупнейшему эксперту по управлению качеством Каору Исикаве [12] (Isikava, 1988).

На рисунке 1 представлена связка возможных источников, причин и факторов возникновения риска лишения статуса АЭ. Так, в числе возможных источников возникновения данного риска, прежде всего, следует выделить:

1. Людей: руководитель, сотрудники и обучающиеся ОО; руководитель и члены экспертной группы и другие.

2. Государство: Министерство науки и высшего образования РФ (Минобрнауки РФ), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора) и ФГБУ «Росаккредагенство» и другие.

3. Внешние воздействия на экономику и социальную сферу: COVID-19, санкционный режим, торговые войны, криптовалютная экспансия и др.

4. Методический и аналитический материал: нормативно-правовые акты об образовательной деятельности; актуальные ФГОС, ОС, ООП, ОПОП, учебные планы и рабочие программы по дисциплинам ОО; рекомендации Рособнадзора по проведению аккредитационной экспертизы;

5. Технические средства коммуникации: электронная образовательная среда ОО, официальные сайты Рособрануки и ФГБУ «Росаккредагенство».

Рисунок 1. Идентификация источников, причин и факторов риска лишения статуса АЭ и их взаимосвязей на основе использования диаграммы Исикавы

Источник: составлено автором на основе диаграммы Исикавы

В числе возможных источников, причин и факторов возникновения риска лишения статуса АЭ нами предлагается рассмотреть 5 источников – 17 причин и 33 фактора (табл. 1). Эти факторы (первопричины), причины и источники риска лишения статуса АЭ увязаны между собою на основе использования диаграммы Исикавы.

Таблица 1

Причины возникновения риска лишения статуса АЭ и их увязка с источниками этого риска

Важными представляются процесс выработки адекватных мер и их приоритизация по значимости в снижении риска лишения статуса АЭ. Из существующих в теории управления математических инструментов системного подхода к сложным проблемам принятия решений наиболее эффективным является метод анализа иерархии (далее – МАИ), предложенный Томасом Лори Саати [19] (Saati, 2008). МАИ позволяет понятным и рациональным образом структурировать сложную проблему принятия решений в виде иерархии, сравнить и выполнить количественную оценку альтернативных вариантов решения. Метод анализа иерархий используется во всем мире для принятия решений в разнообразных ситуациях: от управления на межгосударственном уровне до решения отраслевых и частных проблем в бизнесе, промышленности, здравоохранении и образовании.

Применение МАИ позволяет разложить риск лишения статуса АЭ на три составных риска в его экспертной деятельности:

1. Риск снижения профессионализма АЭ.

2. Риск потери деловой репутации АЭ.

3. Риск заболевания АЭ COVID-19.

Факторы возникновения этих трех рисков у АЭ условно можно выделить в две категории: нейтивные факторы (присущие только одному риску) и интегральные факторы (присущие двум и более рисков). Именно последние вызывают корреляцию между рассматриваемыми рисками, которая математически рассчитывается на основе коэффициента парной корреляции [24] (Tsakaev, Saidov, 2018).

В рамках данной статьи мы ограничились 17 возможными причинами и 33 возможными первопричинами (факторами) возникновения совокупного риска – риска лишения статуса АЭ. Это нам позволило ограничиться выработкой восьми мер (альтернативы иерархической структуры) по локализации этих 33 факторов возникновения трех составных рисков (трех критериев иерархической структуры), влияющих на проявления совокупного риска (цель иерархической структуры). Их перечень представлен в таблице 2.

Таблица 2

Меры по локализации факторов, причин и источников возникновения трех составных рисков в деятельности АЭ

На рисунке 2 представлена иерархическая структура совокупного риска лишения статуса АЭ, составленная на основе использования метода анализа иерархий Т. Саати [19] (Saati, 2008).

1 – Совершенствование нормативно-правовой базы образовательной деятельности (СНПБОО).

2 – Обеспечение непрерывности процесса повышения квалификации АЭ (ОНППКАЭ).

3 – Совершенствование системы аккредитации экспертов Рособрнадзора (ССАЭ).

4 – Совершенствование механизма взаимодействия АЭ с руководителем и членами экспертной группы (СМВАЭРЧЭГ).

5 – Совершенствование механизма взаимодействия АЭ с сотрудниками и обучающимися ОО (СМВАЭСООО).

6 – Совершенствование системы оплаты труда аккредитованных экспертов (ССОТАЭ).

7 – Совершенствование профилактики заболевания АЭ COVID-19 (СПХАЭ С-19).

8 – Обеспечение вакцинации АЭ от COVID-19 (ОВАЭ С-19)

Рисунок 2. Иерархическая структура совокупного риска лишения статуса АЭ

Источник: составлено авторами, на основе метода анализа иерархии Т. Саати [19] (Saati, 2008)

Для удобства расчетов был использован программный продукт «MPRIORITY 1.0» c диалоговой системой MY PRIORITY [6] (Abakarov, Sushkov, 2005), позволившие определить приоритеты сформулированных мер снижения риска лишения статуса АЭ (альтернатив иерархической структуры). Что очень важно, так как количество этих факторов может быть и более сотни, и вручную рассчитать значимость мер по локализации факторов риска (альтернатив иерархической структуры) не представляется возможным. На рисунке 3 представлена оценка значимости рекомендаций (приоритеты альтернатив), обеспечивающих нейтрализацию риска лишения статуса АЭ.

Рисунок 3. Оценка значимости рекомендаций (приоритеты альтернатив), обеспечивающих нейтрализацию риска лишения статуса АЭ

Источник: составлено автором

Важным аспектом применения диалоговой системой MY PRIORITY является работа исследователя в качестве лица, принимающего решение в отношении связей как между целью и критериями – составными рисками и совокупным риском, так и между критериями и альтернативами – составными рисками и мерами по локализации критериев. Все это должно осуществляться в режиме обеспечения условия их транзитивности. Так, в случае попарного сравнения альтернатив (мер воздействия на три составных риска) относительно РСПАЭ (риска снижения профессионализма АЭ) соблюдение условия транзитивности представлено на рисунке 4. При этом автор не претендует на исключительность как перечня рекомендуемых им мер, так и определенных им приоритетов в попарных оценках значимости этих мер в снижении рассматриваемых рисков. Для более взвешенных оценок целесообразно использование группы специалистов и применение методов групповых экспертных оценок – «мозговой атаки», Дельфи и др. [17] (Orlov, 2004).

Рисунок 4. Фрагмент расчетов на основе использования ПП PRIORITY 1.0 с соблюдением условия транзитивности

Источник: составлено автором.

Примененный в рамках данного исследования математический аппарат применялся нами и ранее в других исследованиях [18, 21, 24] (Protsenko, Rassukhanov, Tsakaev, 2014; Tsakaev, Saidov, 2018; Tsakaev, Saidov, 2018). Он показал свою состоятельность в снижении как риска хозяйствующего субъекта, так и риска стабильности социально-экономической системы в условиях неопределенности.

Исследование практических аспектов деятельности АЭ показали, что, во-первых, стремление специалистов сферы образования получить статус АЭ вызван не возможностью дополнительного заработка от участия в государственной аккредитации образовательных организаций (заложенные в [4] расценки по видам работ не адекватны реальным трудозатратам АЭ), а опцией АЭ на консультативную деятельность по приведению документации образовательных программ образовательных организаций к требованиям, актуализированным ФГОС или ОС. Во-вторых, источники, причины и факторы риска в деятельности АЭ во многом зависят от меняющейся нормативно-правовой среды его функционирования, в частности, принятия Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности [2] и внесения последующих изменений. Так, принятие 15 августа 2019 года постановления Правительства Российской Федерации за № 1052 [3] «О внесении изменений в Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности» и последующее издание Рособрнадзором Приказа от 17.03.2020 № 310 об утверждении Административного регламента предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности [5] порождают и новые первопричины (факторы) и причины проявления совокупного риска в деятельности АЭ – риска потери (лишения) статуса АЭ – по его источнику как «государство». С принятием этих поправок АЭ превратился в «мальчика для битья», что существенно сказывается на заинтересованности как в проведении экспертизы по выявлению и обоснованию несоответствия ООП требованиям ФГОС или ОС, так и интенсивности участия в самой экспертной деятельности по государственной аккредитации ООП образовательных организаций.

В более развернутом виде механизм регулирования риска лишения статуса АЭ автором представлен в [22] (Tsakaev, 2020). При этом в рамках данной статьи важно отметить также, что управление совокупным риском лишения статуса АЭ возможно и самим экспертом. Во-первых, на основе построения карты рисков в деятельности АЭ можно определить уровень его существенности, так как в третьем квадранте концентрируются самые существенные риски по уровню вероятности и размеру последствий для АЭ. Во-вторых, на основе построения матрицы оценки уровня значимости совокупного риска лишения статуса АЭ можно определить уровень толерантности к этому риску на каждый конкретный временной период деятельности. В-третьих, на основе значимости совокупного риска (риска лишения статуса АЭ) и уровня толерантности к нему в рассматриваемый период АЭ в отношении объекта экспертизы (образовательных программ) может устанавливать для себя соответствующую величину (уровень) риск-аппетита. В-четвертых, для сохранения себя в зоне (пределах) принятого риск-аппетита АЭ может установить для себя лимиты на риск по каждой процедуре своей экспертной деятельности.

В рамках исследуемой проблемы важным представляется поднятый Рособрнадзором [9] вопрос о сроках проведения государственной аккредитации образовательных организаций, в частности, высших учебных заведений (далее – вузы). Мировая практика аккредитации вузов [7] отмечает национальный формат как обязательный и срочный (5 лет), а международный – необязательный, но рекомендуемый, и срочный (от 4 до 7 лет). Рособрнадзор рассматривает вопрос о бессрочности государственной аккредитации вузов. Безусловно, это вызовет и новые, дополнительные факторы и причины возникновения рисков в деятельности АЭ, АО, ЭГ и Рособрнадзора в целом.

Заключение

В числе основных выводов проведенного исследования следует отметить, что:

1. В Российской Федерации сегодня необходимо сохранить государственную аккредитацию образовательных программ с усилением внимания субъектов аккредитационной экспертизы к качеству ФГОС ВО через их сопряжение с профессиональными стандартами.

2. Одним из базовых условий повышения эффективности государственной аккредитации представляется усиление внимания Минобрнауки РФ, Рособрнадзора и ФГБУ «Росаккредагентство» к профессионализму АЭ и условиям их экспертной деятельности.

3. В повестке дня российского образования должен стоять не вопрос о лишении статуса АЭ, а превентивные меры нейтрализации риска лишения АЭ этого статуса.

4. С точки зрения приоритетности рекомендации, сформулированные в отношении возможных рисков в деятельности АЭ, должны реализовываться в следующей последовательности:

А. Совершенствование системы АЭ Рособрнадзора (ранг – 0,24).

Б. Совершенствование механизма взаимодействия АЭ в экспертной группе (0,16).

В. Совершенствование нормативно-правовой базы образовательной деятельности (0,15).

Г. Совершенствование системы оплаты труда АЭ Рособрнадзора (0,12).

Д. Обеспечение непрерывности процесса повышения квалификации АЭ (0,12).

Е. Совершенствование механизма взаимодействия АЭ с сотрудниками и обучающимися ОО (0,11).

Ж. Совершенствование профилактики заболеваемости АЭ COVID-19 (0,05).

З. Обеспечение вакцинации АЭ от COVID-19 (0,05).

5. Автор не претендует на исключительность рекомендуемых мер и их последовательность реализации. Важным является сам подход, позволяющий более предметную деятельность ФГБУ «Росаккредагенство» в обеспечении роста профессионализма и результативности в деятельности АЭ, а следовательно, в деятельности экспертных организаций и экспертных групп.

6. Предлагаемый подход в выработке мер повышения эффективности деятельности АЭ, основанный на идентификации, оценке и анализе рисков в их деятельности, применим и к экспертным организация и экспертным группам Рособрнадзора. Безусловно, это позволит повысить с одной стороны адресность генерируемых Рособрнадзором мер, а с другой – существенно повысить эффективность государственной аккредитации образовательной деятельности в Российской Федерации. Учитывая глобальные тренды (и в первую очередь, североамериканский) в аккредитационной деятельности вузов роль и значимость аккредитационных экспертов, экспертных организаций и экспертных групп будет только возрастать.

7. Развитие государственной аккредитации образовательных программ образовательных организаций современной России должно протекать именно в русле усиления качества работы АЭ, позволяющего существенно повысить эффективность российской системы государственной аккредитации в лице ФГБУ «Росаккредагенство». В противном случае в повестке дня появится вопрос о ликвидации его монополии на аккредитацию образовательных программ образовательных организаций и, прежде всего, высших учебных заведений.

8. Существующие расценки на проведение работ по аккредитационной экспертизе ООП образовательных организаций не стимулируют АЭ к экспертной работе. Совершенствование системы оплаты труда АЭ должно осуществляться в следующих двух направлениях:

8.1 гармонизация ставок на проведение работ по аккредитационной экспертизе существующих расценок «серого рынка» консультационных услуг приведения документаций по ООП к требованиям ФГОС или ОС;

8.2 дифференциация ставок на проведение работ по аккредитационной экспертизе ООП образовательных организаций в зависимости от уровня квалификации – наличия ученой степени и ученого звания.

9. Аккредитованный эксперт может и должен управлять свои совокупным риском – риском лишения статуса АЭ в рамках деятельности ФГБУ «Росаккредагенство». В качестве предложений по организации управления совокупным риском лишения статуса АЭ самим экспертом следует отметить необходимость организации:

9.1 построения карты рисков в деятельности АЭ, позволяющее определить уровень его существенности, так как в третьем квадранте концентрируются самые существенные риски по уровню вероятности и размеру последствий для АЭ;

9.2 построения матрицы оценки уровня значимости совокупного риска лишения статуса АЭ, позволяющее определить уровень толерантности к этому риску на каждый конкретный временной период деятельности;

9.3 оценки значимости совокупного риска (риска лишения статуса АЭ) и уровня толерантности к нему в рассматриваемый период АЭ в отношении объекта экспертизы (образовательных программ), позволяющее устанавливать для себя соответствующую величину (уровень) риск-аппетита;

9.4 разработки и принятия АЭ лимитов на риск по каждой процедуре экспертной деятельности, позволяющие нахождение в зоне (пределах) принятого им риск-аппетита или уровня толерантности к риску.

10. Вопрос о бессрочности ГАОД не должен стоять в повестке дня Рособрнадзора. Об этом свидетельствует мировая практика. Поэтому, актуальным является рассмотрение схемы проведения ГАОД: 3 года 6 лет 12 лет .