Экономическая безопасность отдельных прогнозных параметров социально-экономического развития и бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу

Введение

Уровень национальной экономической безопасности в конечном счете определяется степенью соответствия намеченных прогнозом социально-экономического развития параметров задачам, стоящим перед экономикой. «Конечной целью социально-экономического развития является постоянный рост потребления, расширение жизненных и культурных возможностей, повышение здоровья и уровня образования граждан, создание условий для их комфортного проживания и доступности к культурным ценностям» [25, с. 42] (Lev, 2016). Конечно, для достижения значимых с позиции экономической безопасности параметров развития социальной сферы и реальной экономики необходимо использовать огромный объем трудовых, сырьевых, материальных, технических, интеллектуальных ресурсов. Механизмы рыночной экономики практически снимают или, во всяком случае, резко ослабляют остроту изыскания этих ресурсов. Все они могут быть привлечены к использованию в экономике при наличии одного, но главного ресурса – денег. Деньги же, попадая в обращение, обслуживают и определяют движение всех других ресурсов в основном из государственного бюджета. Поэтому «бюджет, масштаб и структура его расходов занимает определяющую роль в обеспечении национальной экономической безопасности и нейтрализации угроз национальным интересам России в области экономики» [34].

Экспертное заключение на проект федерального бюджета на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов подготовлено с целью сопоставления параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 г. и проекта федерального бюджета на 2020 г. и плановый период 2021 и 2022 гг. с актуальными задачами развития страны и возможностями их реализации.

Настоящее заключение охватывает широкий круг вопросов, непосредственно обеспечиваемых средствами федерального бюджета, включая оценку социальной составляющей проекта федерального бюджета, оценку результативности источников экономического роста и увеличения доходной базы федерального бюджета, согласования принципов формирования проекта федерального бюджета с государственной концепцией стратегического планирования в РФ.

Представленный проект федерального бюджета вновь подготовлен в русле осторожного финансового планирования и экономии средств, что практически исключает его стимулирующую роль. Однако если Правительство ставит в качестве приоритета бюджетно-налоговой политики стимулирование экономического роста и повышение уровня благосостояния граждан, то представленный бюджет должен быть пересмотрен с учетом стратегических целей, обозначенных Президентом РФ в посланиях Федеральному Собранию 2018 и 2019 гг. В частности, изменения должны коснуться повышения расходов, направленных на обеспечение политики «прорывного экономического роста», повышения производительности труда, борьбу с бедностью, создание среды комфортного обитания для большинства населения РФ.

1. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2020 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2021 И 2022 ГОДОВ

1.1. Общая оценка направленности государственной бюджетной политики на 2019–2022 гг.

Достоинством подхода к расчету основных показателей проекта федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее – Законопроект) считаем то, что они определены с учетом четырех положений.

Во-первых, Законопроект учитывает задачи реализации национальных целей и ключевых приоритетов социально-экономического развития страны на период до 2024 года, заданных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Во-вторых, основные характеристики Законопроекта сформированы на основе базового варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее – Прогноз). При этом в части фрагментов (времени, национальных и государственных программ) учтены результаты целевого варианта прогноза. Такой подход к формированию проекта бюджета позволяет уменьшить риски недостижения основных показателей Законопроекта.

В-третьих, расчеты поведены с учетом прогноза демографической ситуации в Российской Федерации и существующей системы технологий. Это позволяет не проявлять излишнего оптимизма в возможностях повышения производительности труда и доходов федерального бюджета.

В-четвертых, Законопроект исходит из предположения о сохранении в прогнозный период сложной международной обстановки, продолжения действия антироссийских санкций и контрсанкций РФ, слабого спроса на отечественные товары на внешних рынках, обострения торговых, финансовых и политических противостояний в мире. Следовательно, нет оснований рассчитывать на существенное расширение объемов российского экспорта.

Все это предопределило снижение закладываемых в Законопроект цен на нефть марки Urals и на газ, неснижающийся уровень курса российского рубля по отношению к американскому доллару и, как результат, невысокие темпы роста фонда заработной платы, что с учетом инфляции не позволяет заметно повысить уровень благосостояния россиян в 2020–2024 гг. (табл. 1).

Таблица 1

Среднегодовые темпы изменения некоторых показателей в 2019–2022 гг., %

Источник: рассчитано по данным табл. 2.1 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

1.2. Оценка динамики макроэкономических показателей развития российской экономики за период 2019–2022 гг.

Рассмотрим основные характеристики федерального бюджета на 2020 г. на плановый период 2021–2022 гг. (табл. 2).

Таблица 2

Основные характеристики федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (млрд руб.)

Источник: рассчитано по данным Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

«Важным на сегодня остается вопрос об изменении доли нефтегазовых доходов в структуре бюджетных поступлений – то есть о возможности снижения зависимости от нефтегазовых доходов» [15, с. 20] (Kazantsev, 2013). Как видим, в 2020 г. предусматривается заметное снижение доли нефтегазовых доходов с 7,6% к ВВП в 2018 г. до 6,6%. Затем эта доля практически стабилизируется в 6,4% в 2021 г. и 6% к ВВП в 2022 г.

Но в общем объеме доходов бюджета эта доля все еще очень велика: 40,8% в 2018 г., 36,7% в 2020 г., 36,1% в 2021 г. и 35,0% в 2022 г. Таким образом, очевидная зависимость от нефтегазового комплекса для экономики страны в целом сохраняется.

Следует обратить внимание на то, что показанных в Законопроекте бюджета объемов прироста инвестиций и экспорта явно недостаточно для обеспечения заявленного объема прироста ВВП (табл. 3).

Таблица 3

Объемы прироста некоторых макроэкономических показателей в 2019–2022 гг.

Источник: рассчитано по данным табл. 2.1 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

Законопроект предусматривает, что быстрый рост объемов импорта в 2020–2022 гг. положительно отразится на доходах федерального бюджета. Доля связанных с импортом доходов в общем объеме доходов федерального бюджета РФ повысится с ожидаемых в 2019 г. 18,0% до 19,8% в 2020 г. ^[1]

К сожалению, вслед за Прогнозом Законопроект предполагает, что главным двигателем экономического роста Российской Федерации в 2020– 2024 гг. останется экспорт, правда, не только энергоносителей и сырья, а также значительных объемов промышленной продукции. «Драйверами экономического роста, – написано в тексте Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», – станут экспортно ориентированные отрасли обрабатывающей промышленности (химический комплекс, пищевая промышленность, машиностроение) и строительный сектор».

С одной стороны, такой посыл основан на прогнозируемой слабости отечественного внутреннего рынка – об этом в Законопроекте и в Пояснительной записке к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021–2022 годов» не говорится прямо, но следует из прогнозируемой динамики показателей прибыли организаций, доходов федерального бюджета и фонда заработной платы. С другой стороны, он не согласуется с оценкой геополитической и финансово-экономической ситуации в мире.

Перейдем к следующему вопросу: насколько проект федерального бюджета открывает двери денежным средствам, ориентированным на финансирование развития экономики?

Из таблицы видно, что на все три года запланирован профицитный бюджет. Следовательно, разработанный федеральный бюджет на 2020 г. и на плановый период 2021–2022 гг. продолжает отсекать финансовые ресурсы от финансирования экономического роста. И общая динамика снижения прироста расходов бюджета, которые увеличиваются в 2020 г. на 6,6%, в 2021 г. – на 5,8% и в 2022 г. – на 5,5%, также наглядно говорит об этом. Экономика не может рассчитывать на интенсификацию финансирования, а напротив, идет по пути ее затухания.

Ну а как же с провозглашением смягчения бюджетно-кредитной политики?

Действительно, мы наблюдаем, как сумма (профицит бюджета), изымаемая из финансирования развития экономики, из года в год сокращается. Этот профицит снижается с 1,7% ВВП в 2019 г. до 0,8% в 2020 г., 0,5% в 2021 г. и 0,2% в 2022 г. Соответственно, снижается абсолютная сумма профицита. И все же за 3 года формируется огромная сумма в 17,3 трлн руб., которая изымается из финансирования экономического развития. Эта сумма сопоставима со всеми расходами за 2019 г. (18,3 трлн руб.). Таким образом, можно сказать, что экономика теряет годовой бюджет, который вполне мог быть направлен на инновационные преобразования.

Такое сужающееся финансирование бюджета, конечно, не способствует поддержанию достойных темпов экономического роста и выполнению к 2024 г. заданий, провозглашенных президентом в его посланиях Федеральному Собранию 2018 и 2019 годов и Указе № 204.

«Активно предполагается использовать и другой путь увода денег из финансирования развития экономики – так называемое бюджетное правило, хотя и здесь можно заметить некоторое смягчение денежно-кредитной политики» [8, с. 140] (Gelvanovskiy, Kolpakova, Lev, 2014).

Несколько повышена на период 2020–2022 гг. цена отсечения – с 41,6 долл./барр. до 42,4 долл./барр. Но это, как и раньше, намного ниже мировых цен на углеводороды. Таким образом, опять значительные суммы доходов от разницы между фактическими ценами на углеводороды и ценой отсечения будут изыматься из финансирования развития экономики.

Итак, в предстоящем трехлетии будет продолжено решение задачи увода денег из финансирования развития экономики, хотя и в несколько смягченном виде. Это главная характеристика проекта федерального бюджета на 2020 г. и на плановый период 2021–2022 гг.

«Надо сказать, что так же действует и ЦБ, который от случая к случаю понижает учетную ставку на 0,25 п/п, но это не приводит к заметному снижению цены кредита» [35]. Эта цена упорно держится на уровне 10–12%, что практически блокирует использование бизнесом возможностей интенсивного кредитования.

Ну и куда же ориентированы огромные деньги, практически изъятые из фонда финансирования экономического развития?

Они ориентированы на пополнение уже и без этого избыточных денежных резервов. «Золотовалютные резервы Российской Федерации на 1 августа 2019 г. уже составили 519,8 млрд долл. к сравнению с 1 августа 2018 г. и увеличились на 13,5%» [27, с. 238] (Lev, Leshchenko, 2019). Объем золотовалютных резервов сейчас в 1,7 раза больше размера импорта по прогнозу на 2022 г. А по международным правилам объем золотовалютных резервов не должен превышать 3-месячного объема импорта, т.е. 75 млрд долл. по уровню импорта 2022 г. Это значит, в золотовалютных резервах бесполезно лежат 445 млрд долл., что по курсу 66 руб. за доллар составляет 29 трлн руб.

Избыточным является и объем фонда национального благосостояния, что видно из таблицы 4.

Таблица 4

Прогноз объема Фонда национального благосостояния

Источник: рассчитано по данным Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

Прежде всего, обращает на себя внимание неуклонное к концу трехлетия увеличение ФНБ против принятого и утвержденного максимального объема в 7% к ВВП. К 2022 году этот объем достигнет 10,6% к ВВП, а к концу года – 12,6% к ВВП. Это означает, что в ФНБ будет содержаться излишних денег в сумме 7–8 трлн рублей, которые вполне могли бы быть направлены на финансирование экономического развития.

Второе, на что следует обратить внимание, это то, что пополнение ФНБ в основном идет за счет нефтегазовых доходов. Это как раз разница между фактической ценой на мировом рынке на углеводороды и ценой отсечения, и эта разница изымается из хозяйственного оборота при помощи бюджетного правила.

Обращает на себя внимание и то, что средства ФНБ ни на что не расходуются. Возникла идея расходовать их на зарубежные кредиты. Даже в Госдуму был внесен законопроект, разрешающий это. Но в связи с тем, что некоторые члены правительства были не согласны с этим и законопроект не был принят, решение этого вопроса в итоге оказалось отложено.

«Итак, в резервах в нашей стране находятся финансовые средства в объеме 29 трлн руб. в золотовалютных резервах и 7 трлн руб. в ФНБ» [38]. Такая избыточность резервов значительно опаснее для экономики, чем их недостаточность.

Предполагается, что такая финансовая политика обеспечит процесс таргетирования инфляции. Но этот посыл не реализуется. В базовом варианте прогноза сделана попытка сохранять ожидаемое очень небольшое снижение инфляции после заметного роста в 2018 г. (2018 г. – 4,3%, 2019 г. (оценка) – 3,8%, 2020 г. (прогноз) – 3%), а затем снова возврат на прежние 4% до самого 2024 г. «Никакого таргетирования инфляции не происходит потому, что ее причиной являются не манипуляции с денежной массой в хозяйственном обороте, а сохраняющиеся общие тенденции вялотекущего развития российской экономики» [26, с. 28] (Lev, 2018).

Естественно, следует рассмотреть объем и структуру государственного долга Российской Федерации. Эти данные представлены в таблице 5.

Таблица 5

Объем государственного долга Российской Федерации, млрд рублей

Источник: рассчитано по данным Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

Представляется правильной стабильность значительно большей доли внутреннего долга по сравнению с внешним. Это свидетельствует о четкой долговой политике и означает, что со стороны долговой политики нет оснований ожидать существенных угроз экономической безопасности страны. Следует особо отметить, что внешний долг России по государственным гарантиям РФ составляет по прогнозу на 2022 год всего 1,3% к ВВП, а весь внешний долг – 3,5% к ВВП. Даже весь государственный долг РФ по 2022 году составит немного более 16% к ВВП. Это свидетельствует о достаточно устойчивой долговой ситуации в государстве. Вместе с тем следует внимательно следить за динамикой долговой нагрузки в российском бизнесе, которая достаточно велика.

1.3. Оценка результативности источников экономического роста и увеличения доходной базы федерального бюджета

Согласно Законопроекту ФБ в 2020 году и в плановом периоде 2021 и 2022 годов доходы федерального бюджета в отношении к ВВП будут неуклонно сокращаться, а расходы федерального бюджета в отношении к ВВП будут сокращаться с 2020 г. (табл. 6). Причем в 2020 г. доходы будут сокращаться даже в реальном выражении (с учетом инфляции 3,0%). В 2021– 2022 гг. предполагается рост доходов федерального бюджета на уровне, близком к ожидаемой инфляции (4,0%).

Отметим, что такая динамика доходов федерального бюджета слабо увязывается с оптимистическими оценками Прогноза социально-экономического развития (с. 11) и Пояснительной записки к проекту бюджета (с. 17) относительно того, что уже в 2020 г. рост ВВП ускорится до 1,7% против 1,3% в 2019 г., соответственно, доходная база федерального бюджета уже в 2020 г. должна увеличиться. В еще больших масштабах доходная база федерального бюджета должна увеличиться после 2020 г., когда рост ВВП в сопоставимых ценах превысит 3%. (с. 17 Пояснительной записки), а доля инвестиций в ВВП приблизится к 20% (19,8% в 2022 г.) с дальнейшим увеличением до 25% в 2024 г. Но на доходах федерального бюджета прогнозируемый экономический рост почему-то не отразится.

Таблица 6

Доходы и расходы федерального бюджета в 2020

и в плановом периоде 2021 и 2022 годов

Источник: с. 21 Пояснительной записки, расчеты автора.

Вместе с тем наличие финансовых источников экономического роста, как они представлены в Пояснительной записке (табл. 7), вызывает ряд вопросов. В проектировках на 2020–2022 гг. предполагается, что при (1) значительном сокращении положительного сальдо торгового баланса (на 20% в 2022 г. по сравнению с 2018 г.) произойдет (2) резкое, более чем на 20% в 2022 г. по сравнению с 2018 г., увеличение прибыли организаций и будет происходить (3) перераспределение этой прибыли в инвестиционных целях, так, что инвестиции вырастут на 45%, а их отношение к прибыли составит 79,2% против 66,7 в 2018 г.

Какие преобразования должны случиться, чтобы столь резкие изменения «стали былью»?

Согласно Прогнозу и Пояснительной записке к проекту федерального бюджета, условием этих изменений станет «повышение конкурентоспособности российской экономики и реализация внешнеэкономического потенциала» (с. 18 Пояснительной записки). Но согласно представленным в той же Пояснительной записке проектировкам, ожидается стагнация экспортных поступлений и уменьшение положительного сальдо торгового баланса (табл. 7). Здесь же повторяется фраза из Прогноза об экспортно ориентированных отраслях – драйверах экономического роста (с.18 Пояснительной записки). Каким образом таковыми станут пищевая промышленность, которая в настоящее время ориентирована преимущественно на внутренний рынок, и машиностроение, в Пояснительной записке пояснений не содержится.

Таблица 7

Макроэкономические показатели на 2020 год и на плановый период

2021 и 2022 годов, положенные в основу формирования федерального бюджета

Источник: c. 17 Пояснительной записки, расчеты автора.

Тот же подход реализован непосредственно в Законопроекте о федеральном бюджете на 2020 г. Предполагается, что при (1) сокращении положительного сальдо торгового баланса (на 8% в 2020 г. по сравнению с 2019 г.) (2) произойдет увеличение прибыли прибыльных организаций на 2,7% в 2020 г. по сравнению с 2019 г. и (3) перераспределение этой прибыли в инвестиционных целях, так, что инвестиции вырастут на 8,8%, а отношение объема инвестиций к прибыли составит 74,0% против 69,9% в 2019 г. При этом в 2020 г. предполагается, что «динамика частного спроса опустится» до 0,6% (с 1,0% в 2019 г.). За счет каких источников при такой нисходящей динамике потребительского спроса и снижении положительного сальдо торгового баланса будут формироваться финансовые источники прибыли организаций – в Пояснительной записке пояснений также не содержится.

При таких предпосылках опорными конструкциями бюджета закономерно становятся «бюджетное правило» и стабильность цен на энергоносители, учитываемых в бюджетных проектировках, которые позволяют наращивать резервы при сверхплановых поступлениях доходов (табл. 8).

Таблица 8

Прогноз объема Фонда национального благосостояния

Источник: c. 24 Пояснительной записки, расчеты автора.

Остаются вопросы:

- соответствует ли сокращение присутствия федерального бюджета в экономике и четырехкратный рост за четыре года объема Фонда национального благосостояния задачам экономического роста и задачам решения острых социально-экономических проблем РФ;

- совместим ли на практике такой рост объема ФНБ с увеличением доли инвестиций в ВВП до 20% (в 2022)?

Эти вопросы требуют ответа, поскольку оценки возможностей внебюджетных источников финансирования экономического роста, обозначенные в Прогнозе и Пояснительной записке, выглядят, как показано выше, преувеличенно оптимистическими.

Безусловно, резервы – прямая материализация принципа разумной осторожности, опорного при финансовом планировании. Однако необходимо учитывать, что «никакие резервы не способны обеспечить макроэкономическую стабильность и устойчивый курс национальной валюты стран, экономика которых характеризуется слабой динамикой и структурными диспропорциями, в условиях, когда дневной оборот мирового рынка валют превышает 6 триллионов долл. США (по данным Банка международных расчетов за апрель 2019 г.), и финансовые посредники имеют много возможностей получить необходимое кредитное плечо для того, чтобы превратить шерсть очередной «хромой овцы» в свое «золотое руно» [2, с. 48] (Bakhtizin, Bukhvald, Kolchugina, 2017). Российский рубль за последние два с половиной десятилетия подвергался таким «набегам» неоднократно.

1.4. О необходимости включения федерального бюджета в систему государственного стратегического планирования в РФ

Обращает на себя внимание то, что «проект федерального бюджета как-то совершенно абстрагируется от формирующей в стране государственной политики стратегического планирования» [4, с. 23] (Bukhvald, 2016).

В данном аспекте в проекте федерального бюджета представлены только национальные проекты, хотя строго формально в настоящее время частью системы стратегического планирования и его документов они не являются. Из числа принятых ключевых стратегий упоминается только «Стратегия научно-технологического развития, да и то, только в контексте финансирования отдельных мероприятий, а не возможного достижения поставленных в ней целей» [7, с. 44] (Bukhvald, Pechenskaya, 2017). Учет требований Стратегии национальной безопасности вообще не просматривается. «172-й ФЗ по стратегическому планированию не упоминается вовсе, а все воздействие на проект бюджета стратегического целеполагания сводится к Указу Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [12, с. 70] (Ivanov, Bukhvald, 2018).

В проекте федерального бюджета крайне слабо выражена функция целеполагания бюджетной политики. В начале документа приведен некий макроэкономический прогноз. По ключевым показателям он совпадает с «базовым» сценарием прогноза Минэкономразвития РФ. И здесь основной рывок намечается на 2021 г. с увеличением темпа прироста ВВП с 1,7% до 3,1% в год.

Но есть ли гарантия того, что параметры ПБ гарантируют достижение этих прогнозных параметров экономики?

Явно не видно логической связи, показывающей, что основные параметры проекта федерального бюджета по доходному и расходному разделам соответствуют именно этому прогнозному тренду социально-экономического развития РФ. Что будет с бюджетом, если ситуация будет развиваться согласно консервативному сценарию Минэкономразвития РФ? Другими словами, получается, что прогноз сам по себе, а проект федерального бюджета – сам по себе.

В проекте бюджета указывается: «Начиная с 2020 года на фоне первых результатов реализации структурных реформ и развертывания инвестиционных проектов с государственным участием, ожидается ускорение темпов роста инвестиций в основной капитал…». Однако остается неясным, что это за «первые результаты» и какие именно структурные реформы имеются в виду.

Неясно, как и зачем разграничены функционально одноцелевые национальные проекты и государственные программы и как соотносятся между собой бюджетные расходы, предусмотренные по этим двум каналам?

Частично повторяют друг друга или, по сути, представляют собой одни и те же бюджетные средства, но в разной структуризации? «То ли национальные проекты интегрируют в себя государственные программы, то ли, напротив, государственные программы интегрируют в себя национальные проекты» [13, с. 42] (Ivanov, Bukhvald, 2019).

Приведем несколько примеров:

Анализ внутренней структуры расходов по функционально однородным проектам и программам показывает, что в них есть как достаточно близкие совпадения, так и заметные различия.

В итоге «содержание документа вообще воспринимается очень трудно, т.к. в расходной части сначала все структурируется по национальным проектам, затем по государственным программам, затем по разделам классификации расходов» [18, с. 22] (Karavaeva, 2016). Расходы по некоторым важным направлениям указаны во всех составляющих расходной части, но как они соотносятся (что есть часть чего), понять крайне сложно. Например, раздел «Национальная экономика» уже включает в себя все виды расходов, которые были обозначены в системе расходов на национальные проекты и государственные программы, или это что-то сверх того?

В проекте бюджета указано: «По оценке деятельности Банка России в 2019–2022 годах не ожидается получение прибыли. В связи с этим в 2020–2022 годах поступления средств от перечисления части прибыли Банка России в федеральный бюджет не предусмотрено» [14, с. 73] (Kazantsev, 2011). Это заявление не то, что вызывает сомнение, но требует разъяснения, так как всегда говорилось о большой прибыли ЦБ и некоей доли ее взноса в федеральный бюджет.

«Серьезной недоработкой проекта федерального бюджета является также отсутствие информации о финансовом участии государства в реализации проектов государственно-частного партнерства» [22, с. 51] (Karavaeva, Pavlov, Gubin, Ivanov, 2017).

2. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2020 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2021 И 2022 ГОДОВ

В предстоящий трехлетний период 2020–2022 гг. прогнозируется увеличение доходов федерального бюджета с 20,2 трлн рублей в 2019 году до 20,4 трлн рублей в 2020 году, или увеличение на 0,9% к 2019 году; 21,2 трлн рублей в 2021 году, или увеличение на 4,3% к 2020 году; 22,1 трлн рублей в 2022 году, или увеличение на 3,8% к 2021 году. По отношению к ВВП доходы будут постепенно сокращаться с 18,5% ВВП в 2019 году и 18% ВВП в 2020 году до 17,7% ВВП в 2021 году и 17,2% ВВП в 2022 году. Указанная динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов по отношению к ВВП с 7,2% ВВП в 2019 году до 6% ВВП к 2022 году в большей степени из-за следующих факторов: снижения цен на энергоносители и роста выпадающих доходов, связанных с предоставлением льгот предприятиям топливно-энергетического комплекса.

Федеральным законом от 30 июля 2019 года № 255-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 255-ФЗ) с 1 июля 2019 года предусмотрена корректировка параметров демпфирующей компоненты (К_демп) акциза на нефтяное сырье, направленное на переработку, компенсирующая затраты на поставку нефтепродуктов на внутренний рынок для нефтяных компаний, которая за счет увеличения коэффициента компенсации затрат на поставку нефтепродуктов на внутренний рынок нефтяным компаниям принесет снижение условных значений средних оптовых цен реализации на внутреннем рынке автомобильного бензина и дизельного топлива при одновременной отмене компенсационных надбавок на автомобильный бензин и дизельное топливо. Кроме того, в целях частичной компенсации снижения доходов федерального бюджета в связи с корректировкой демпфирующей компоненты Федеральным законом № 255-ФЗ с 2020 года предусмотрено увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) при добыче нефти на коэффициент Н_бут ^[2].

Однако «несмотря на возможно неплохой налоговый маневр, больше связанный с целью снижения неэффективного субсидирования переработки нефти и нефтепродуктов, для предприятий, для конечного розничного потребителя – населения, такой маневр не приведет ни к стабильности цен, ни к их снижению, так как введение демпфера не решает проблем ценообразования и не упрощает порядок ценообразования» [9, с. 161] (Grishin, Slepov, Ryabukhin, Dzarasov, Ustyuzhanina, Bystrov, Akulenko, Chalova, Karavaeva, 2015). «Введение демпфирующего механизма направлено на подержание более низких, по сравнению с экспортным паритетом, цен бензин и дизельное топливо за счет дополнительных компенсаций нефтеперерабатывающим предприятиям из бюджета» [21, с. 58] (Karavaeva, Bukhvald, Pavlov, Kazantsev, Gelvanovskiy, Ivanov, Kolomiets, Kolpakova, 2018). Предполагается, что при таком налоговом маневре государство при низких ценах будет получать дополнительные доходы. Вместе с тем к налоговому маневру это имеет лишь косвенное отношение и направлено в первую очередь к выравниванию диспаритета цен на нефтепродукты и экспортных нетбэков и используется для производителей нефти и связанной с ними производственной деятельности.

В настоящее время «цена на нефть на внутреннем рынке определяется динамикой экспортного нетбэка по цене мировой котировки за минусом вывозной таможенной пошлины и стоимостью транспортировки» [10, с. 148] (Ivanov, 2016). При обнулении вывозной таможенной пошлины на нефть произойдет увеличение внутренних цен на сырье, что скажется на увеличении роста расходов нефтеперерабатывающих заводов и приведет к снижению рентабельности. При этом «демпфер компенсирует порядка 80–85% от дисконта между внутренней ценой и экспортным нетбэком и в настоящее время не сможет решить системную проблему регулирования розничных цен в условиях ручного управления» [1].

Введение демпфирующей компоненты немного компенсируется за счет увеличения НДПИ на нефть, но в этом случае в наибольшем проигрыше будут добывающие компании, которые не получают демпфер ввиду отсутствия переработки. Кроме того, налог на нефть будет полностью зависеть от цен на продукцию переработки (бензин, дизельное топливо) на внешнем рынке, что можно рассматривать как очередное нововведение рыночного механизма ценообразования, недоступное для понимания специалистов в зарубежных странах, которые продолжают находиться в условиях рынка задолго до появления рыночных подходов России к ценообразованию.

Вместе с тем «решение проблемы ценообразования возможно отчасти решить через демпфер и введение плавающего акциза, входящего в цену потребителя и, таким образом, обеспечить стабильность цен на внутреннем рынке» [23, с. 192] (Kolomiets, 2007).

В предлагаемом проекте бюджета представлены изменения в части налога на добавленную стоимость (далее ‒ НДС) ^[3], предусмотренные Федеральным законом от 6 июня 2019 года № 123-ФЗ «О внесении изменений в статьи 164 и 165 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в статью 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», а именно:

- установление ставки НДС 0% по внутренним воздушным перевозкам пассажиров и багажа при условии, что пункт отправления, пункт назначения пассажиров и багажа, а также все промежуточные пункты маршрута перевозки (в случае их наличия) расположены вне территории Московской области и территории города федерального значения Москвы;

- снижение ставки НДС с 20% до 10% на фрукты и ягоды (включая виноград);

- повышение ставки НДС с 10% до 20% на пальмовое масло.

По экспертному мнению, снижение ставки НДС – теоретически хороший посыл для снижения цен, но только не в России. Отсутствие механизма взаимодействия между ценами и налогами не будет способствовать снижению цен, а будет направлено в первую и единственную сторону – на увеличение рентабельности, прибыли или, правильнее, доходности предприятий, занятых в этих отраслях. Поэтому снижение ставки НДС до 0% на продукцию по внутренним воздушным перевозкам пассажиров и багажа с 20% до 10% на фрукты и ягоды (включая виноград) отражает лоббирующие интересы и снижает поступления в доходную часть бюджета, но никак не снижает цены для населения, а за счет снижения поступлений в бюджет может привести к уменьшению социальных выплат населению.

«Повышение ставки НДС с 10% до 20% на пальмовое масло хороший повод для повышения доходной части бюджета за счет увеличения импорта пальмового масла в РФ на 19% из-за запретов ЕС и низких мировых цен, и несмотря на критичное отношение к нему Минсельхоза РФ» [24, с. 40] (Lev, 2015). В начале 2019 года удар по пальмовому маслу нанесла ВОЗ, сравнившая его производителей с алкогольным и табачным лобби и заявившая о росте смертности от сердечных болезней из-за увеличения потребления этого продукта, и в результате европейские импортеры перебросили запрещенный отныне для них товар на российские склады. Россия вряд ли добровольно откажется от использования пальмового масла, прежде всего, в кондитерской промышленности, так как оно почти на треть снижает себестоимость.

Таблица 9

Отдельные регионы – потребители пальмового масла, в долларах

Из таблицы 9 видно, что при объемах в 750,0 млн долл. в год в настоящее время как бы ни был вреден продукт, он приносит достойный доход, в том числе и за счет увеличения ставки НДС, разумеется, увеличение стоимости продуктов для населения, в которых используется пальмовое масло, значения не имеет.

«В предлагаемом проекте бюджета представлены изменения в части акцизов на подакцизную продукцию, предусмотренных Федеральным законом, принятым 18 сентября 2019 года, при установлении ставок акцизов на 2022 год по всем видам подакцизной продукции (с учетом индексации на целевой уровень инфляции – 4%), а также изменение ставок акцизов или механизма их расчетов на ряд подакцизных товаров на весь прогнозный период» [3, с. 8] (Bukhvald, 2015).

«Между тем, как в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022, так и в разделе IV. РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2020 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2021 И 2022 ГОДОВ в разделе «Общие подходы к формированию расходов федерального бюджета» п. б) предусмотрена ежегодная индексация на прогнозный уровень инфляции (индекс роста потребительских цен) в 2020 году на 3,0%, в 2021 году на 4,0% и в 2022 году на 4%» [6, с.100] (Bukhvald, Igudin, 2009).

Полагаем, следует привести в соответствие процент индексации на целевой уровень инфляции, прописав его единообразным как в доходной, так и в расходной части проекта бюджета и Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

«Структура и объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде достаточно стабильны – после небольшого увеличения по отношению к ВВП с 11,2% в 2019 году до 11,4% в 2020 году, связанного, в том числе, с рядом разовых неналоговых поступлений, они незначительно снизятся до 11,1% ВВП к 2022 году, преимущественно за счет снижения поступлений акцизов на нефтепродукты в связи с их поэтапной передачей на региональный уровень» [11] (Ivanov, Kazantsev, Karavaeva, Pavlov, Rogova, Shabalin, 2011). В результате доля нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета снизится с 40,8% в 2019 году до 35% в 2022 году, перейдя на региональный уровень.

В проекте бюджета на период 2020–2022 годов, несмотря на динамичный рост реальной начисленной заработной платы в 1,5%, реальные располагаемые доходы россиян по итогам года вырастут только на 0,1%, то есть до уровня 2018 года, что связано с тем, что в настоящее время динамика реальных доходов населения является отрицательной. Реальные доходы населения беспрерывно сокращались на протяжении 2014–2017 годов и лишь в прошлом году показали рост на 0,1%. По мнению Счетной палаты России, для достижения показателя 0,1% реальные доходы должны расти на 1% каждый квартал.

«Поскольку в основе федерального бюджета лежит прогноз роста потребительских цен на протяжении всего расчетного периода, к сожалению, ожидается еще большее ослабление потребительского спроса» [20, с. 138] (Karavaeva, Ivanov, 2016).

3. РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

3.1. Особенности расходной части федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации национальных проектов

Согласно Законопроекту, основная часть расходов федерального бюджета будет осуществляться в виде расходов на реализацию государственных программ и национальных проектов Российской Федерации (табл. 10). Доля расходов на реализацию государственных программ и национальных проектов в федеральном бюджете в 2020–2022 годах будет превышать 85%. Это практически свидетельствует о переходе планирования и исполнения федерального бюджета на принципы программно-целевого управления.

В соответствии с перечнем государственных программ, утвержденным распоряжением Правительства № 1950-р, государственные программы сгруппированы по 5 основным направлениям (табл. 4.2.1, с. 120-121 Пояснительной записки). В частности, по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики», которое включает 19 программ, без закрытой части, в 2022 г. будет израсходован каждый 5-й рубль федерального бюджета.

Таблица 10

Расходы федерального бюджета на государственные программы и национальные проекты в 2020–2022 годах

Источник: c. 21, 120–121 Пояснительной записки, расчеты эксперта.

Пока нет отчетов об исполнении национальных программ и проектов, оценить их потенциал и результативность невозможно. Следует отметить, что взаимная увязка при планировании и исполнении бюджетных назначений целевого, функционального, ведомственного, предметного (в разрезе статей и параграфов бюджетной классификации) подходов, а также различных методов казначейского сопровождения с решаемыми финансовыми, экономическими и социальными задачами требует высокой организационной и управленческой культуры на базе использования современных информационных технологий.

«Особое значение имеет корректная постановка общих целей национальных программ и проектов, соответствие отдельных задач, решаемых в рамках проектов, общих целям, определение конкретных источников финансовых ресурсов, привлекаемых для решения этих задач, а также своевременность определения задач, исполнителей и выделения средств» [19, с. 72] (Karavaeva, Maltsev, 2005). Эта проблема остается одним из «слабых мест» национальных программ и проектов. Так, согласно разработанной Минкомсвязи РФ в рамках реализации федерального проекта «Информационная инфраструктура» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» Концепции создания государственной единой облачной платформы (ГЕОП) (Распоряжение Правительства РФ от 28.08.2019 № 1911-р) только предстоит «определить соответствующими нормативными правовыми актами» требования к элементам ГЕОП, порядок их использования и решить иные задачи, необходимые для реализации ГЕОП.

3.2. Необходимость корректировки расходов на реализацию национальных проектов социальной направленности: «Демография», «Здравоохранение», «Производительность труда и поддержка занятости»

При анализе социальной составляющей федерального бюджета следует иметь в виду, что значительная и растущая часть совокупных государственных расходов на развитие социальных отраслей и социальную поддержку населения сегодня ложится на региональные бюджеты и внебюджетные фонды, и прежде всего, на Пенсионный фонд. Поэтому отдельный анализ социальной составляющей федерального бюджета в значительной мере условен. Значение имеют, прежде всего, совокупные, а не федеральные бюджетные ассигнования.

Тем не менее анализ проекта федерального бюджета все-таки позволяет сделать ряд выводов относительно позиций государства и степени социальной направленности государственной политики.

Прежде всего, в качестве позитивной тенденции следует отметить, что в бюджетном периоде планируется рост доли государственных расходов в ВВП, что свидетельствует о стремлении государства играть более активную роль в формировании темпов и направлений социально-экономического развития страны. Более того, в структуре бюджета возрастает доля целевых национальных проектов, прицельно направленных на решение важнейших социальных проблем («Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жилье и городская среда») и стимулирование ключевых точек роста («Цифровая экономика», «Наука», «Производительность труда и поддержка занятости»).

Следует подчеркнуть, что в данном Законопроекте преодолен ключевой, на наш взгляд, недостаток предыдущего бюджета, который предусматривал рост расходов на оборону и сокращение ассигнований на финансирование социальных отраслей. В новом бюджете ситуация обратная: финансирование социальной сферы и национальных проектов обгоняет оборонные расходы. Причем если оборонные расходы по годам распределяются относительно стабильно, то по совокупным расходам на национальные проекты наблюдается устойчивый рост.

Такое распределение расходов бюджета могло бы свидетельствовать о постепенном (лучше поздно, чем никогда) осознании важности развития нематериального производства и человеческого капитала для устойчивого экономического развития и поддержания национальной конкурентоспособности.

Вместе с тем рост общего объема социальных расходов в структуре федерального бюджета запланирован лишь в первый год трехлетнего периода, после чего вновь возобновится тенденция к их относительному сокращению. Кроме того, для перелома, продолжающегося уже третье десятилетие тренда коммерциализации социальной сферы, результатом которого стало снижение доступности для большинства населения качественного образования и здравоохранения, недостаточно.

Постоянное упоминание о «социальной направленности» проекта бюджета, к сожалению, в целом не оправдывает себя, так как динамика экономических индикаторов (ВВП, инвестиции) существенно опережает социальные индикаторы (реальные располагаемые доходы населения).

Повышение эффективности использования трудовых и материальных ресурсов в ключевых социальных отраслях возможно лишь на основе серьезных институциональных реформ.

Национальный проект «Демография»

Львиную долю расходов по проекту оттягивает на себя раздел национального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей», в то время как расходы по разделу проекта «Содействие занятости женщин – создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет» резко сокращаются уже в 2021 г. и практически сходят на нет в 2022 г. Таким образом, задачу повышения рождаемости по-прежнему предполагается решать преимущественно мерами материального стимулирования. Эти меры, безусловно, важны и нужны, поскольку появление ребенка в семье всегда ведет к сокращению семейного дохода, семьи с детьми образуют основной контингент бедного населения, даже появление второго ребенка означает резкое возрастание спектра лишений, с которым сталкивается семья.

Однако как бы ни были многочисленны меры материальной поддержки российских семей, они не в состоянии адекватно заменить выпадающие заработки матерей, вынужденных оставить работу в связи с рождением и воспитанием детей. При этом мировой опыт материального стимулирования рождаемости неоднократно показал (а российская практика последних лет подтвердила) ограниченность влияния таких мер во времени несколькими годами, после чего это влияние сходит на нет.

Наличие детей приводит к резкому увеличению, практически удвоению, семейной нагрузки на женщину, лишая ее возможности и перспектив саморазвития, собственного социального и профессионального роста и карьерного продвижения. На наш взгляд, для снятия негативных последствий этой ситуации необходимо, во-первых, существенно расширить доступ к качественным дошкольным учреждениям и гибкость предлагаемых здесь альтернатив, что позволило бы создать условия для непрерывного продолжения трудовой карьеры после рождения ребенка. Во-вторых, законодательно приравнять неоплачиваемый сегодня домашний труд по воспитанию детей к занятости в общественном производстве с соответствующим вознаграждением, приравненным к заработку, что позволит адекватно компенсировать выпадающие в связи с деторождением семейные доходы. При этом речь должна идти не о повышении статуса женщины как воспитательницы будущих поколений, а именно об определенных видах неоплачиваемого домашнего труда, что способствовало бы продвижению целей гендерного равенства, без которого социальная модернизация невозможна.

Национальный проект «Здравоохранение»

Резкое увеличение ассигнований на национальный проект «Здравоохранение», безусловно, является позитивной тенденцией. Вместе с тем «размытость» предусмотренных в его рамках мер, их многочисленность для столь короткого срока (2020–2024 гг.) создают ощущение набора благопожеланий и ставят под сомнение реальность их осуществления в полном объеме. Неудивительно в этой связи, что и в 2024 г. ожидаемая продолжительность жизни российского населения сохранит заметное отставание от ведущих стран мира и будет уступать даже таким не самым развитым и богатым странам, как Португалия и Греция.

В решении поставленной задачи огромная, если не решающая, роль принадлежит первичному, наиболее приближенному к пациентам, звену медицинской помощи, которое, к сожалению, в настоящее время оказывается и наиболее слабым звеном. Ни оснащение поликлиник и амбулаторий самой современной медицинской техникой, ни проведение регулярной диспансеризации, ни внедрение дистанционного мониторинга состояния здоровья не смогут кардинально улучшить ситуацию в условиях острой нехватки в первичном звене медицинского персонала, его низкой компетенции, слабого знания новейших методов диагностики и современных препаратов и практического превращения лечащих врачей в медицинских диспетчеров.

Отдельный и чрезвычайно острый вопрос – снижение уровня доступности для пациентов современных лекарственных средств в силу их исключительной дороговизны. Возможность их приобретения давно пора предусмотреть в рамках ОМС.

Наконец, целесообразно рассмотреть вопрос о распространении системы обязательного медицинского страхования (ОМС) на возможность получения населением качественной медицинской помощи в организациях платной медицины. Применительно к ограниченному кругу таких организаций такая возможность существует и сейчас, однако на практике это требует длительных и сложных согласований, процедуры прикрепления к одной определенной коммерческой медицинской организации. Изменение сложившейся ситуации сделало бы платные медицинские услуги доступными для широких слоев населения.

Национальный проект «Производительность труда и поддержка занятости»

Национальный проект «Производительность труда и поддержка занятости» получил достаточно скромное финансирование. При этом по сравнению с 2019 г. в 2020 г. оно остается практически стабильным (сокращение на 3,4%), а небольшой рост запланирован лишь в 2022 г. На сегодняшний день результаты реализации проекта более чем скромные. В рамках России на сегодняшний день им охвачено 600 промышленных предприятий. К 2024 г. число предприятий, охваченных проектом, планируется довести до 7 тыс., что также является довольно скромным результатом с учетом того, что общая численность крупных и средних предприятий в национальной экономике в целом достигает более 300 тыс. (на мелкий бизнес данный проект не распространяется).

Отметим также, что, насколько можно судить по проекту бюджета, государственная политика, направленная на поддержку занятости населения, не претерпела сколько-нибудь существенного развития. Расходы государственной программы «Содействие занятости населения», оставаясь весьма скромными, претерпели лишь незначительную корректировку. То же относится и к соответствующему компоненту национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости». С одной стороны, это объясняется тем, что масштабы открытой безработицы в стране стабильно находятся на более чем скромном уровне и пока что нет оснований ожидать ее серьезного взлета. С другой стороны, такое положение дел является результатом двух малоприятных обстоятельств. Во-первых, крайне низкий уровень материальной поддержки безработных делает для людей невозможным пребывание в этом состоянии и вынуждает их соглашаться на низкодоходную и низкокачественную занятость. Во-вторых, темпы технологических сдвигов и роста производительности труда таковы, что консервируют эту низкодоходную, низкокачественную занятость. В то же время задачи адаптации населения к вступлению в цифровую экономику постепенно актуализируют задачу обновления человеческого капитала широких слоев населения, в том числе среднего и старшего возраста. Поэтому целесообразно, пока не поздно, подумать о разработке самостоятельного национального проекта «Развитие непрерывного образования на протяжении всей жизни».

3.3. Проблемные аспекты финансового обеспечения фундаментальных и прикладных научных исследований в бюджетной концепции 2020–2022 гг. Национальные проекты «Наука», «Цифровая экономика Российской Федерации»

Расходы федерального бюджета на науку в целом в Законопроекте федерального бюджета не представлены, что не дает возможности оценить их динамику в целом.

Соответствующие цифры представлены в различных национальных проектах и национальных программах. Часть расходов на науку в 2020–2022 гг. будет осуществляться в рамках национального проекта «Наука». Доля этого Национального проекта незначительна (табл. 11).

Таблица 11

ВВП, национальные проекты и проект «Наука» в 2020–2022 годах

Источник: с.103, 106 Пояснительной записки, расчеты эксперта.

Паспорт национального проекта «Наука» (https://rulaws.ru/acts) свидетельствует, что по сравнению с аналогичным документом начала сентября 2018 г. сделан определенный шаг вперед в отношении проработки существенных деталей Проекта и целевых показателей, указанных в Проекте. Так, согласно федеральному проекту «Развитие передовой инфраструктуры …» (задача 2) в число международных баз данных, кроме Web of Science, включена база Scopus. Это показывает, что составители Проекта улучшают знакомство с предметом.

Вместе с тем формулировка целей и задач национального проекта «Наука» вызывает ряд вопросов.

Проект (цель 3) предполагает увеличение внутренних затрат на исследования и разработки за счет всех источников не менее чем до 1546,2 млрд руб. в 2022 г., что составит 1,2% от ВВП (против 1,1% в 2018–2020 гг.). По данным Росстата, расходы на НИОКР к ВВП в % составляли в 2010 г. – 1,13; в 2012–2013 гг. – 1,03; в 2015 г. – 1,1 (https://fedstat.ru/indicator/58700). Неясно, как этот результат увязан с задачами трех федеральных проектов, представленных в паспорте Проекта. В частности, остается вопрос: способны ли расходы на проект «Наука» (при совокупных затратах по Проекту за 2020–2022 гг. 213,3 млрд руб.) генерировать значительные достижения по всему фронту науки в РФ?

Цель 2 Проекта предполагает увеличение числа исследователей в возрасте до 39 лет (до 49,3% в 2024 г.). Неясно, почему опыты по «омоложению» наук, не имеющие аналогов в опыте стран, более успешных, чем РФ, в наращивании научно-технического потенциала стали одной из главных целей национального проекта «Наука». Неясно также, по какой причине граница именно в 39 лет указана как возраст, за которым заканчивается «перспективность» исследователей, от коих будут (в силу административной логики) избавляться для улучшения показателей. Можно только предположить, что критерий 39 лет подсознательно связан с 40 годами, достижение которых в недавнем прошлом означало выбытие с руководящих комсомольских должностей.

В Проекте присутствует информация о том, что до 31 декабря 2019 г., согласно федеральному проекту «Развитие передовой инфраструктуры …» (задача 2), будет предоставлен свободный доступ научным и образовательным организациям через Интернет к востребованным научным журналам, базам данных научного цитирования и т.д., однако данных о расходах на подписки федеральный проект не содержит. Нет этих цифр и в Законопроекте. Некоторые научные организации имеют подписку на доступ к некоторым журналам и базам данных, а другие – нет (однако, уже октябрь 2019 г.). Кроме того, для того чтобы пользоваться Интернетом, необходим современный ноутбук и современный софт, но значительное число рядовых российских исследователей таких возможностей не имеют, так как цена среднего по возможностям ноутбука превышает их месячный заработок. Проект же об этих актуальных коллизиях не упоминает.

Следует также обратить внимание и на то, что к концу 2024 г., согласно федеральному проекту «Развитие передовой инфраструктуры …» (задача 2), запланировано включение в международные базы данных (Web of Science, Scopus) не менее 500 российских научных журналов. В рамках той же задачи на ту же дату предусмотрено, что количество статей в журналах первого и второго квартиля, включенных в международные базы данных, составит не менее 4000 в отчетном (2024) году. Многие российские научные журналы, которые могут претендовать на включение в первый и второй квартили, выходят (как и зарубежные) чаще, чем раз в квартал. С учетом этого обстоятельства, даже если предположить, что таких российских журналов окажется 200, очевидно, им предстоит решить задачу привлечения значительного числа авторов из ближнего и дальнего зарубежья, чтобы составители Проекта получили «удовлетворительную» оценку.

Также следует отметить, что ни в паспорте Проекта, ни в Законопроекте нет упоминаний о компенсациях расходов исследователей на публикации в журналах, индексируемых в международных базах данных (Web of Science, Scopus) (коммерческие предложения публикаций оригинальных статей авторов оценивают подготовку публикаций в 70 тыс. руб. и выше).

Вместо того чтобы нагромождать чисто конъюнктурные задачи фиксации повышения уровня российской науки для отчетности необходимо как минимум решить следующие задачи:

- обеспечить экономические, технологические и организационные условия информационного обмена между исследователями, в том числе с использованием информационных платформ;

- обеспечить защиту интеллектуальных прав исследователей, в том числе при использовании «служебных произведений»;

- обеспечить достойный уровень заработной платы и материальное стимулирование исследователей, в том числе исследователей в составе временных научных коллективов.

Составителям Проекта также целесообразно изучить опыт современных издательских корпораций, специализирующихся в том числе на организации обмена научной информацией (SAGE Publishing, Wiley, Springer, Elsevier, Routledge, Taylor&Francis и т.п.), и подумать, почему в РФ подобные корпорации не получили развития.

4. Финансирование государственных программ

4.1. Финансирование государственных программ социального блока: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан»

«Финансированию выполнения государственных программ социального блока – «Развитие здравоохранения», «Развитие образования» и «Социальная поддержка граждан» – в Российской Федерации придается особое значение» [33, с. 66] (Senchagov, Gubin, Pavlov, Karavaeva, Ivanov, 2015). Выполнение этих программ должно восполнить «пробелы» в формировании качественного человеческого потенциала страны, способного решать сложные задачи ускоренного развития экономики, а также укрепить социальную стабильность в условиях, когда против страны ведется целенаправленная работа по «расшатыванию» внутренней ситуации в неблагоприятных внешнеполитических условиях, и таким образом содействовать повышению экономической и социальной безопасности Российской Федерации.

«В свое время в связи с решением о совершенствовании государственных программ (решение президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам в марте 2017 г.) государственные программы «Развитие здравоохранения» и «Развитие образования» были включены в перечень пилотных государственных программ для перевода их на механизмы проектного управления» [29, с. 172] (Senchagov, Ivanov, 2010).

Способствовало этому также особое внимание к реализации социальных целей, намеченных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года» [16, с. 11] (Kazantsev, 2016). В связи с этим госпрограммы «Развитие здравоохранения» и «Развитие образования» и «Социальная поддержка граждан» с 2019 года включили в себя и соответствующие национальные проекты. Это фокусирование усилий управленцев на выполнении данных проектов показывает, насколько «высоки ставки» государственного управления на реализацию мероприятий в данном направлении.

Данные таблицы 12 показывают, что в целом расходы на государственные программы социального блока растут от уровня 2019 года, причем наибольший рост наблюдается в 2020 году, затем сохраняя вновь достигнутый уровень с небольшим уменьшением в последующие два года. Цифры этих расходов по 2020 и 2021 годам значимо выше наметок действующего Закона № 259-ФЗ. Вместе с тем доля этих расходов в общих расходах на государственные программы, повышаясь в 2020 году до 17,1%, снижается до 15,5% в 2022 году. Этого явно недостаточно для государства, провозгласившего себя в Конституции социальным.

Государственная программа «Развитие здравоохранения»

Государственная программа «Развитие здравоохранения» концентрировала в 2019 году на данном направлении около 4% всех расходов на госпрограммы (табл. 12). По предыдущему закону (Закон № 259-ФЗ) предполагалось, серьезно увеличив затраты на эту программу, повысив их долю до 5,4% в 2020 году, затем снизить их и в абсолютном, и относительном выражении до 4,8% всех расходов в 2021 году. По законопроекту ассигнования на программу существенно возрастают по сравнению с предыдущими наметками – на 10,6% в 2020 году и на 12,4% в 2021 году, оставаясь на том же уровне в 2022 году. В абсолютном выражении расходы на госпрограмму по законопроекту к уровню, достигнутому в 2019 году, увеличиваются в 2020 году на 45,8%, в 2021 году – на 35,2% и в 2022 году – на 36,1%. Можно положительно оценить, что наиболее решительное увеличение расходов по этой программе планируется именно в ближайший год.

Основным направлением финансирования по данной госпрограмме является подпрограмма «Совершенствование оказания медицинской помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни», что является обоснованным. «Ассигнования по данной подпрограмме постоянно растут (Приложение 1), достигая увеличения доли этих расходов в общей сумме расходов на государственную программу в 2020 году 76,1% (по Закону № 259-ФЗ было 74,2%), а к 2022 году – до 78%» [17, с. 15] (Kazantsev, 2016).

Таблица 12

Расходы федерального бюджета в 2020–2022 годах в разрезе государственных программ социального блока

Нельзя согласиться с тем, что существенно абсолютно и относительно снижаются после небольшого роста в 2020–2021 гг. и так небольшие расходы на подпрограмму «Развитие кадровых ресурсов в здравоохранении» (Приложение 1). Их доля в общих расходах снижается с 1,8% в 2019 году до 1,23% в 2022 году, а абсолютные размеры в 2022 году ниже уровня 2019 года на 7,4%. Наша прошлогодняя экспертиза уже указывала на этот недостаток нацпроекта «Здравоохранение», и жизнь подтвердила то, что это узкое место в здравоохранении «не расшито» и мешает реализовывать важные планы улучшения российского здравоохранения.

Точно так же не может удовлетворить снижение финансирования по подпрограмме «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей» (Приложение 1). Несмотря на то, что в Пояснительной записке (с. 125) говорится об их увеличении, на самом деле они снижаются. Увеличение фиксируется только в отношении наметок Закона № 259-ФЗ. А по сравнению с уровнем, достигнутым в 2019 году – 25 391 млн руб., они снижаются до 21 644,8 млн руб. в 2022 году, то есть на 15% за три года. И их доля в общих расходах на госпрограмму снижается с 4,4% в 2019 году до 2,8% в 2022 году.

Расходы по подпрограмме «Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья» (Приложение 1) вызывает вопросы иного рода. Эти расходы, на наш взгляд, непомерно высоки и подразумевают, видимо, в большей мере заработную плату чиновников от здравоохранения. Несмотря на то, что в абсолютном выражении их снижают с 53 471 млн руб. в 2019 году до 49 516,9 млн руб. в 2020 году и их доля в расходах по программе, соответственно, снижается с 9,2% до 4,9%, к 2022 году они вырастают почти до уровня 2019 года, хотя их доля в общих расходах растет менее значимо – до 6,7%.

Наиболее существенное замечание касается общего уровня недофинансирования российского здравоохранения. Чтобы решить амбициозную задачу повышения продолжительности жизни до 78 лет до 2024 года (по Прогнозу социально-экономического развития до 2024 года), расходы на здравоохранение должны увеличиваться в разы, а не на десятки процентов. В противном случае нужно снимать эту задачу.

Государственная программа «Развитие образования»

Анализ расходов федерального бюджета в 2020–2022 годах на реализацию государственной программы представлен в таблице 12 и Приложении 2.

Данные таблицы 12 показывают, что расходы на эту программу в абсолютном выражении постепенно существенно снижаются с 228 812,4 млн руб. в 2019 году до 168 517,9 млн руб. в 2022 году (на 17% за три года). Это маскируется тем, что наметки законопроекта выше тех значений, что были выделены на эту программу по соответствующим годам в Законе о федеральном бюджете год назад. В целом доля расходов на государственную программу «Развитие образования» устойчиво снижается с 1,5% до 1% в общих расходах на госпрограммы. Это явное недофинансирование важного направления развития человеческого потенциала никак не согласуется ни с заявлениями о планах повышения уровня и качества образования населения, ни с планами ускоренного инновационного развития экономики.

Наибольшая доля расходов по госпрограмме по-прежнему предназначена на подпрограмму «Развитие дошкольного и общего образования» – 64,8% в 2019 году и 51,4% в 2022 году (Приложение 2). Как видно по изменившейся доле, именно по этой подпрограмме произошло наибольшее сокращение средств, причем в 2022 году – на 33,8% по сравнению с 2021 годом и на 41% по сравнению с фактически достигнутым уровнем в 2019 году.

Тенденция снижения количества средств, выделяемых в законопроекте, по сравнению с уровнем 2019 года не наблюдается по подпрограммам «Совершенствование управления системой образования» и «Развитие дополнительного образования детей и реализация мероприятий молодежной политики».

По подпрограмме «Развитие среднего профессионального и дополнительного профессионального образования» количество ассигнованных средств, упав в 2020 и 2021 годах, в 2022 году практически возвращается к уровню 2019 года (Приложение 2).

По нашему мнению, из внимания разработчиков программы явно выпала задача установления взаимодействия системы профессионального образования и рынка труда. В идеале изменения ситуации на рынке труда должны сопровождаться последовательными и сбалансированными трансформациями в системе подготовки кадров, чтобы она отвечала реальным потребностям изменяющейся экономики. А это требует вложения дополнительных средств. «Недостатки в системе профориентации ведут к высокому уровню безработицы среди молодежи, которая не видна за общими низкими цифрами безработицы по стране» [30, с. 38] (Senchagov, Pavlov, Karavaeva, Ivanov, 2012). Это ведет не просто к росту социальной напряженности, а и к вовлечению части молодых людей в организованные активные протестные, а также экстремистские организации. Но более важный результат невнимания к этой проблеме – «выпадение» из участия в социально-экономических процессах группы, в наибольшей степени готовой к восприятию трансформации, которая связана с «переходом к цифровой экономике». Таким образом, с точки зрения повышения уровня социально-экономической безопасности эта проблема должна находиться среди первоочередных, а не решаться по остаточному принципу.

Государственная программа «Социальная поддержка граждан»

Социальная поддержка граждан была заявлена среди основных национальных целей в Указе Президента РФ № 204 как цель «снижение в два раза уровня бедности» (четвертая по счету национальная цель). Несомненно, что мероприятия программы направлены на решение задачи борьбы с бедностью, Прогноз социально-экономического развития на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов намечает снижение уровня бедности. Так, по Прогнозу социально-экономического развития до 2024 года предполагается, что доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума снизится с 12,5%, ожидаемой в 2019 году, до 9,4% к 2022 году и 6,6% к 2024 году. Это практически будет означать достижение поставленной цели. Однако серьезных оснований для решения этой задачи к 2024 году пока нет, так как единственной возможностью для этого является ускорение экономического роста (что подвержено высоким рискам в связи с сохранением в среднесрочной перспективе сильной зависимости от внешних факторов), рост национального богатства и, главное, установление наиболее справедливого механизма распределения результатов его использования. Последнее должно быть выделено в качестве одной из национальных целей в области социальной политики.

Доля расходов на госпрограмму в общих расходах на госпрограммы составила практически 10% в течение всего планового периода (табл. 12). Положительным фактом является то, что ассигнования по законопроекту год к году увеличиваются, превышая в 2020 году уровень 2019 года на 8,6%, соответственно, в 2021 году по отношению к 2020 году – 3,1%, в 2022 году уровень 2021 года – на 2,3%. Цифры в Законопроекте несколько превосходят наметки Закона № 250-ФЗ и к 2022 году должны превысить уровень 2019 года на 15%. Таким образом, если в 2019 году по уровню расходов данная государственная программа занимала третье место среди государственных программ, уступая государственным программам «Обеспечение обороноспособности страны» (1-е место) и «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (2-е место), то в 2022 году она уже выходит на второе место и перемещает госпрограмму по управлению государственными финансами на третье место. Это изменение логично, так как государственные расходы на социальную сферу в рыночной экономике являются приоритетными. То, что в Российской Федерации это пока не так, объясняется не только просчетами государственного управления, но и необходимостью обеспечения национальной безопасности.

Наибольшую долю в расходах на госпрограмму занимают во всем плановом периоде расходы на подпрограмму «Обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» (Приложение 3). Эта доля снижается по отношению к уровню 2019 года – 59,6% – и по отношению к наметкам Закона № 259-ФЗ (59,7% в 2020 г.; 59,3% в 2021 г.). В 2022 году она должна составлять 57,2%. В абсолютном выражении количество средств, выделяемых на это направление, несколько растет, увеличиваясь к 2022 году на 10% по сравнению с 2019 годом.

Следующей подпрограммой по доле выделяемых средств является подпрограмма «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей». На эту подпрограмму в 2020 и 2021 годах выделяется 43,1% и 43,6% всех ассигнований программы соответственно (Приложение 3). В 2022 году эта доля снижается, составляя 41,8% всех расходов. В 2022 году намечено и некоторое снижение абсолютных цифр по этому направлению с уровня 2021 года. Если сравнить наиболее высокую величину ассигнований по подпрограмме в 2021 году с уровнем 2019 года, повышение составит 23,5%, что весьма существенно.

Вызывает вопросы размер расходов на подпрограмму «Старшее поколение». Конечно, неплохо, что по законопроекту размеры финансирования растут существенно по сравнению с наметками принятого Закона № 259-ФЗ. Однако доля средств, выделяемых на эту подпрограмму, в структуре расходов на программу в целом чрезвычайно мала. Она повышается до 1,0% в 2020 году, но затем снова снижается до 0,9% в 2021 и 2022 годах (Приложение 3), относительно проигрывая другим направлениям расходов внутри программы. Поскольку общая выделяемая сумма расходов по этому направлению чрезвычайно мала, то, очевидно, эта подпрограмма также не внесет значимый вклад в повышение продолжительности жизни в России до 78 лет.

В целом социальный блок государственных программ в законопроекте нельзя назвать прорывным, как это звучит иногда с высоких трибун, когда новый бюджет называют социально ориентированным. Нельзя отрицать, что по некоторым направлениям финансирование расширено. Но в основном увеличение финансирования происходит по сравнению с контрольными цифрами действующего Закона № 259-ФЗ, которые были занижены. «Перераспределение средств внутри этих программ на наиболее важные направления в виде национальных проектов не привело к главному – к кардинальному повышению в целом финансирования социальной сферы» [5, с. 25] (Bukhvald, Ivanov, 2015). Шаг, сделанный в отношении улучшения финансирования этой сферы, недостаточен для достижения важных национальных целей и предназначен в большой степени в нынешних условиях «демонстрации намерений» улучшать жизнь россиян.

4.2. Финансирование государственных программ правовой защиты населения: «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Юстиция»

В целом следует сказать о стабильной положительной динамике ежегодного увеличения в 2020–2022 гг. планируемых объемов расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ правовой защиты населения (табл. 13) в рамках программ: «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Юстиция» – по сравнению с объемами бюджетных расходов на 2019 г., утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете № 459-ФЗ ^[4] (за исключением расходов, планируемых на финансовое обеспечение реализации государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций…» на 2020–2021 гг.).

Также как положительный момент стоит отметить динамику увеличения (хотя и незначительного) в 2020–2021 гг. объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ по сравнению с плановыми объемами расходов федерального бюджета за аналогичный период, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете № 459-ФЗ. Объемы бюджетных ассигнований, запланированные в данном законопроекте, находятся на уровне выше, чем установлено постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждающими рассматриваемые государственные программы.

Однако ежегодное увеличение расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ, установленное в законопроекте, по сравнению с плановыми показателями, утвержденными федеральным законом № 459-ФЗ по всем государственным программам в целом, гораздо выше, чем ежегодное увеличение расходов, указанных в законопроекте, по сравнению с утвержденными плановыми показателями расходов по каждой из трех рассматриваемых государственных программ ^[5].

Так, например, если в законопроекте на 2020 год финансовое обеспечение реализации государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» определено на уровне 717 860,7 млн рублей, или на 0,4% выше, чем установлено федеральным законом № 459-ФЗ, то в целом расходы на реализацию всех государственных программ определены в законопроекте в размере 14 639 784,7 млн рублей или на 4,2% выше по сравнению с утвержденными плановыми показателями на 2020 г.» [32, с. 114] (Senchagov, Ivanov, 2014) (табл. 13).

Более того, если, согласно законопроекту, к 2022 году (по сравнению с 2019 годом) общее увеличение расходов, выделяемых на реализацию государственных программ, составит 10,3%, то увеличение расходов на реализацию трех рассматриваемых государственных программ к 2022 году составит максимум 7,5%, в том числе:

- по государственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» – 7,2%;

- «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» – 3,3%;

- «Юстиция» – 7,5%.

При этом в проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов прогнозируемый уровень инфляции установлен в размере: на 2020 год – 3%; на 2021 год – 4%; на 2022 год – 4%.

В итоге совокупный уровень инфляции за 2020–2022 гг. составит 11,4%, или минимум на 3,9% выше, чем общее увеличение финансирования к 2022 году на реализацию каждой из трех рассматриваемых программ.

Следовательно, можно сделать вывод, что увеличение расходов федерального бюджета произойдет только по отдельным направлениям данных государственных программ. Этот вывод подтверждается описанием направлений изменения расходов по государственным программам по сравнению с объемами, утвержденными Законом № 459-ФЗ (в отношении 2020–2021 гг.), и по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2021 год (в отношении 2022 г.), представленным в Пояснительной записке.

В целом в Пояснительной записке указаны направления и виды расходов, по которым произойдет увеличение или уменьшение показателей с указанием размеров повышения или уменьшения плановых значений. Однако в отдельных случаях обоснование ресурсного обеспечения реализации рассматриваемых государственных программ не содержит конкретной информации о видах расходов, в отношении которых произошло изменение.

Например, при описании изменения объемов финансового обеспечения в 2020 и 2021 годах по основным мероприятиям государственной программы «Юстиция» указано, что данные изменения обусловлены уточнением структуры данной государственной программы. В результате непонятно, какие конкретно расходы были сокращены, увеличены или исключены.

Таблица 13

Сравнительный анализ расходов федерального бюджета на 2020–2022 гг. на реализацию государственных программ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Юстиция», млн рублей

Также Пояснительная записка не содержит сведений о целях, причинах и необходимости повышения или сокращения расходов на заявленные цели. Это усложняет оценку параметров законопроекта.

Усложняют проведение анализа отдельные неточности в описательной части Пояснительной записки по обоснованию увеличения/уменьшения планируемых показателей.

Например, при описании изменений показателей ресурсного обеспечения государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» сказано, что:

«…На изменение расходов рассматриваемой государственной программы …повлияли следующие факторы:

увеличение объемов бюджетных ассигнований по подпрограмме «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации» …, в том числе:

…. по основному мероприятию «Обеспечение подготовки кадров для органов внутренних дел Российской Федерации» за счет увеличения объемов бюджетных ассигнований:

…. в 2020 году на 29,6 млн рублей, в 2021 году на 228,1 млн на материально-техническое обеспечение подразделений МВД России, имея в виду снижение в 2022 году объема бюджетных ассигнований на указанные цели на 115,8 млн рублей».

В итоге не совсем понятно, как могло произойти увеличение показателя на определенные цели при условии снижения расходов на эти цели.

Также усложняет восприятие текста отсутствие единообразного подхода при обосновании расчетов показателей.

Например, при описании показателей государственной программы «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации» сказано, что уменьшение объемов бюджетных ассигнований на денежное довольствие в 2020 году произошло в связи с уточнением прогноза уровня инфляции. Действительно, показатель уровня инфляции был скорректирован в сторону уменьшения.

Между тем при описании показателей другой государственной программы – «Юстиция», данная информация отсутствует. В итоге непонятно, были ли сокращены расходы на денежное довольствие в 2020 году в рамках реализации государственной программы «Юстиция» или произошли какие-то события, вследствие которых данные расходы остались неизменными.

Обратная ситуация. При описании показателей государственной программы «Юстиция» сказано, что увеличение объемов бюджетных ассигнований в 2022 году произошло в связи с ежегодной индексацией на прогнозный уровень инфляции согласно прогнозу. В итоге неясно, произошло ли увеличение объемов бюджетных ассигнований в 2022 году в связи с ежегодной индексацией на прогнозный уровень инфляции по другим государственным программам, или данные показатели увеличились только в рамках реализации одной государственной программы. Информация о том, какие показатели были повышены, также не конкретизирована.

В Пояснительной записке в Разделе IV «Расходы федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» сказано, что законодательно установленный объем бюджетных ассигнований был уточнен (по сравнению с федеральным законом № 459-ФЗ) на прогнозный уровень инфляции в соответствии с тем, что с 1 октября ежегодно индексируется оплата труда и денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Однако при обосновании увеличения бюджетных ассигнований ни в одной из рассматриваемых программ увеличение расходов на эти цели не предусмотрено (или не приведено), в то время как данный вид расходов составляет большую часть финансового обеспечения данных государственных программ.

Аналогичные выводы можно сделать по большинству других государственных программ, представленных в Пояснительной записке.

4.3. Государственная программа «Развитие внешнеэкономической деятельности»

Нами уже отмечалось, что и в Прогнозе социально-экономического развития, и в Пояснительной записке к проекту федерального бюджета внешняя торговля, несмотря на неблагоприятную геополитическую обстановку, введенные против нашей страны санкции и российские контрсанкции, ослабление спроса на зарубежных рынках товаров и услуг, обозначена как важный фактор экономического развития Российской Федерации в 2019–2022 гг.

При этом предусмотренные в Законопроекте расходы федерального бюджета на реализацию государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» в 2020 г. на 5% меньше, чем в 2019 г. В последующем темпы их сокращения возрастают: в 2021 г. объем расходов федерального бюджета уменьшается на 8,6%, в 2022 г. – на 8,2%. Суммарные за 2020–2022 гг. расходы федерального бюджета на реализацию рассматриваемой государственной программы составляют всего 0,6% от общих расходов федерального бюджета РФ на финансирование государственных программ за этот период, или 0,4% всех расходов федерального бюджета ^[6]. Хотя по этому показателю государственная программа «Развитие внешнеэкономической деятельности» занимает 24-е место из 45, и объем расходов на нее из федерального бюджета, согласно Законопроекту, больше, чем на государственную программу «Развитие авиационной промышленности», возникают сомнения: достаточно ли этого для сохранения за внешней торговлей функции драйвера экономического развития Российской Федерации? Тем более что предполагаемые темпы роста российского импорта и экспорта заметно выше расходов на обсуждаемую программу (рис. 1).

Предполагается увеличить и объем расходов федерального бюджета на реализацию национального проекта «Международная кооперация и экспорт». Их доля во всех расходах федерального бюджета вырастет с 0,4% в 2020 г. до 1,0% в 2022 г. Суммарные за 2020–2022 гг. расходы федерального бюджета на реализацию данного национального проекта составляют всего 0,7% от объема общих расходов федерального бюджета Российской Федерации ^[7].

Рисунок 1. Динамика объемов российского импорта, экспорта и расходов федерального бюджета на реализацию государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» в 2020–2022 гг., %

Источник: составлено по данным таблицы 2.1 и Приложения 7 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

Из общего объема финансирования государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» в 2020–2022 гг. 79,1% средств предполагается направить на совершенствование таможенной деятельности, 11,3% – на обеспечение развития системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации для осуществления внешнеэкономической деятельности. На создание национальной системы поддержки развития внешнеэкономической деятельности предназначено 8,4% суммарных за 2020–2022 гг. расходов федерального бюджета РФ на выполнение государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» ^[8].

Из изложенного выше можно заключить, что вопросам финансирования развития внешнеэкономической деятельности в проекте бюджета явно уделено недостаточное внимание.

4.4. Финансирование программы «Развитие пенсионной системы РФ»

«Пенсионные расходы в целом сопоставимы с затратами на оборону, если учитывать, что большая часть военных расходов засекречена» [36, с. 32] (Soboleva, 2013). Например, в пояснительной записке к прошлогоднему проекту бюджета указывалось, что затраты на «Национальную оборону» в 2019 году должны составить 2,9 трлн рублей, а на «Развитие пенсионной системы РФ» – 3,1 трлн рублей.

Расходы по статье «Развитие пенсионной системы РФ» в 2020 году составят 3,1 трлн рублей. Это почти 20% всей открытой части бюджета. Затраты по этой статье за три года составят почти 9 трлн рублей.

Величина прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии на 2020 год предусмотрена в размере 9 311,0 руб., в 2019 году, в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2018 № 459-ФЗ, – 8 846 руб.

Таблица 14

Величина прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии

Источник: составлено авторами по материалам соответствующих федеральных законов.

Из таблицы 14 видно, что размер величины прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации в 2020 году увеличен до 6,7% против 2019 года и увеличен по сравнению 2019 г., когда величина прожиточного уровня составила в 2019 году на 2,18% больше против 2018 года. Следует отметить, что базовый размер регионального пенсионного минимума пенсионера отличается в зависимости от региона проживания, который привязан к потребительской корзине. В основном регионы придерживались средних показателей по стране, не определяя свой региональный прожиточный уровень. По новой методике определения прожиточного минимума пенсионеров будет изменен порядок расчета, и если раньше прожиточный минимум рассчитывался исходя из стоимости потребительской корзины граждан старше 50 лет, когда фактически брали 50% от потребностей трудоспособного населения, то теперь во внимание будут приниматься различные факторы, включая общее потребление и стоимость потребительской корзины конкретного региона.

Таким образом, это скорее можно отнести к восстановлению справедливости при расчете пенсионного минимума, что в любом случае отвечает потребностям социальной группы населения.

Бюджетные ассигнования на федеральную социальную доплату предусматриваются в 2020 году в объеме 47 856,1 млн руб. (61,1% к уровню, утвержденному Законом № 459-ФЗ), в 2021 году – 44 354,5 млн руб. (61,5%), в 2022 году – 56 000,0 млн руб. (126,3% к показателям, установленным законопроектом на 2021 год), что должно обеспечить размер материального обеспечения каждому пенсионеру на уровне не ниже прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации.

5. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛА

«Более четверти века дебатируется вопрос о подготовке территориальной (региональной) картины распределения средств по открытым статьям федерального бюджета, однако вопрос так и не решается» [31, с. 1] (Senchagov, Ivanov, 2013). В этих условиях год за годом нельзя конкретно оценить, как и в каком направлении бюджет действует как инструмент государственной политики регулирования региональной пространственной структуры российской экономики.

В проекте федерального бюджета на период 2020–2022 гг. нет особого «регионального» раздела, как в прогнозе Минэкономразвития РФ, то есть нет раздела, который бы прямо корреспондировал с системой целей и инструментов государственной политики регионального развития. Проводить какую-либо аналогию между этой политикой и разделом проекта федерального бюджета (ПБ) «Межбюджетные трансферты…» неправомерно, так как направление средств федерального бюджета на цели социально-экономического развития регионов России имеет многоканальный характер и в совокупности никак не отслеживается. При этом доля межбюджетных трансфертов в этом потоке средств невелика и постоянно снижается.

Горизонт данного проекта бюджета охватывает примерно половину срока действия Стратегии пространственного развития (СПР) Российской Федерации. Однако какого-либо прямого воздействия СПР на ПБ не заметно. Например, неясно, обеспечивают ли расходы, предусмотренные в ПБ, последовательное приближение даже к тому минимальному кругу целевых индикаторов, которые имеются в СПР.

Минимальная корреспонденция между ПБ и проблемами регионального развития прослеживается только через призму финансирования небеспроблемной государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» [37, с. 68] (Soboleva, Lomonosova, 2005). Эта программа предусматривает такие позиции, как «Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и «Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» (финансовое выравнивание). Однако неясно, обеспечивают ли данные меры (расходы) хоть какое-то приближение к такой поставленной в СПР и других документах стратегического планирования цели, как «сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, а также снижение внутри региональных социально-экономических различий».

Если в проекте бюджета не прописано финансовое обеспечение решения этой задачи, то тогда неясно, зачем вообще принималась эта Стратегия, поскольку именно бюджетные механизмы являются главным рычагом поставленных в ней задач. В СПР поставлена задача осуществить «разработку и утверждение государственной программы Российской Федерации в сфере комплексного развития сельских территорий», однако никакого движения к разработке, принятию и финансированию данной программы в ПБ не заметно. В ПБ остаются за бортом целевого финансирования (бюджетной поддержки) практически все институциональные новации СПР, а именно эффективные специализации регионов, развитие геостратегических территорий, многообразных перспективных «точек роста» и пр. Очевидно, что без адекватного отражения в бюджетной политике все эти институциональные новации остаются пустым звуком.

Но даже если посчитать СПР документом чисто номинального характера, есть и иные документы стратегического планирования, которые, на наш взгляд, должны были бы найти отражение в ПБ.

Это, в частности, Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Особенность этого документа состоит в том, что при наличии ряда достаточно общих постановок он содержит несколько важных конкретных указаний на изменения в налогово-бюджетном процессе, где сконцентрированы основные рычаги региональной политики государства.

Особо обращают на себя внимание следующие положения данного Указа:

Анализ раздела показывает, что при всем стремлении к объективизации межбюджетных отношений в них все же сохраняется значительный элемент субъективных подходов. «Межбюджетные отношения и конкретные виды трансферт в значительной мере «индивидуализируются» в отношении тех или иных регионов» [28, с. 36] (Leshchenko, 2017). В принципе, такой подход можно было бы считать реализацией установки Указа №13 относительно необходимости осуществить «дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей», если бы эта дифференциация имела в ПБ серьезные экономические обоснования. В этом смысле можно указать еще на одну особенность ПБ. В одних случаях даже достаточно мелкие позиции в доходах и расходах или их изменение от года к году получают подробное объяснение. В других случаях крупные расходные позиции никакого объяснения не получают. Например, имеется такая позиция, как «дотация в целях обеспечения сбалансированности Красноярского края в 2020–2022 годах в объеме 2 000,0 млн рублей ежегодно». Красноярский край далеко не самый бедный регион России, почему он, а не другие регионы, получает такую дотацию? Конечно, это нуждается в разъяснении.

По субсидиям неясность возникает из-за того, что субсидии выделяются регионам и на национальные проекты, и на государственные программы. Неясно, являются ли эти субсидии частью уже обозначенных выше расходов на реализацию проектов и программ, или это что-то сверх того. По разделу дотаций и по разделу субсидий часть позиций как бы обозначена «сама по себе», а часть – привязана к различным проектам и программам, в связи с чем возникает ощущение двойного и даже тройного счета. Что требует соответствующей корректировки.

Заключение

Общая концепция Федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов опирается на общую концепцию Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Констатируя замедление экономики в первом полугодии 2019 г., Пояснительная записка к проекту федерального бюджета отмечает, что «структура этого замедления не свидетельствует о системных причинах – большинство значимых отраслей стабильно растут, а замедление экспортно ориентированных отраслей связано с ухудшением динамики мировой экономики и действием разовых факторов» (с. 17 Пояснительной записки).

Основные характеристики Законопроекта федерального бюджета сформированы на основе «базового» варианта прогноза с учетом проведения денежно-кредитной политики Банка России в рамках режима таргетирования инфляции на протяжении всего прогнозного периода (с. 15 Пояснительной записки). В этом прогнозе учтены результаты реализации мер, предусмотренных Планом действий Правительства Российской Федерации по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25% их доли в валовом внутреннем продукте, что должно способствовать ускорению экономического роста (с. 15 Пояснительной записки).

Эти основания определяют ряд «уязвимостей» концепции федерального бюджета, которые с высокой степенью вероятности повлияют на социально-экономическое развитие РФ в 2020 году и в период 2021 и 2022 годов.

Прежде всего, в настоящий момент результаты реализации указанных мер, предусмотренных Планом действий Правительства РФ, только прогнозируются и являются в значительной степени благими пожеланиями. В реальности исполнение федерального бюджета (и это прекрасно знают и в Министерстве финансов, и в Казначействе – структурном подразделении, непосредственно отвечающем за исполнение бюджета) не может основываться на исключительно ожидаемых предпосылках.

Таким образом, разработчики федерального бюджета поставлены перед необходимостью опираться на наиболее консервативные оценки доходных поступлений, минимизировать расходы и увеличивать резервы. В этой связи внешние угрозы, возникающие вследствие замедления темпов роста мировой экономики, сохранения санкций, возможного снижения мировых цен на энергоносители (с. 15–16 Пояснительной записки), используются ими до некоторой степени в качестве благовидного предлога для минимизации бюджетных рисков.

Задача минимизации бюджетных рисков решается путем сокращения присутствия федерального бюджета в реальной экономике и максимизации резервов, подконтрольных Министерству финансов, что дает определенную уверенность как исполнения плановых бюджетных назначений, так и финансирования возможных дополнительных расходов федерального бюджета в 2020 году и в последующие годы.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Расходы федерального бюджета 2020–2022 гг.

на государственную программу Российской Федерации «Развитие здравоохранения»

млн рублей

Приложение 2

Расходы федерального бюджета 2020–2022 гг. на государственную программу Российской Федерации «Развитие образования»

млн рублей

Приложение 3

Расходы федерального бюджета 2020–2022 гг. на государственную программу Российской Федерации

«Социальная поддержка граждан»

млн рублей

[1] Рассчитано по данным табл. 3.1 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (стр. 36).

[2] Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» С. 27. http://www.consultant.ru.

[3] Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». С. 28. http://www.consultant.ru.

[4] Федеральный закон от 29.11.2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее – федеральный закон № 459-ФЗ).

[5] Приложение 7 Пояснительной записки.

[6] Рассчитано по данным таблицы 2.2 (стр. 21) и Приложения 7 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».

[7] Рассчитано по данным таблиц 2.2. и 4.1.20 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (стр. 21, 113).

[8] Рассчитано по данным табл. 4.2.48 Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (стр. 262).