Проблемы и возможности развития особых экономических зон в условиях пандемии коронавируса

Введение

Создание в Российской Федерации особых экономических зон (далее – ОЭЗ) стало одним из наиболее потенциально эффективных решений, направленных на оптимизацию политики территориального развития страны. Целесообразно акцентировать внимание на том, что, с одной стороны, введение налоговых и экономических льгот позволило привлечь российских и зарубежных инвесторов в значимые для страны отрасли, а с другой, придание особого юридического статуса отдельным территориям позволило сформировать дополнительный импульс для развития российских регионов. При этом создание ОЭЗ является одним из основных инструментов, используемых в международной практике для ускорения экономического роста и развития ключевых отраслей экономики [1] (Starostina, 2016). Ежегодное наращивание числа ОЭЗ и увеличение числа их резидентов только подчеркивает значимость данного проекта для отечественной экономики. Только в 2020 году планируется создать новые ОЭЗ в Нижегородской и Саратовской областях, а также Республике Башкортостан.

Проблематика исследования эффективности деятельности ОЭЗ уже давно находится в фокусе научных исследований. Так, Н.В. Кашина отмечает, что создание ОЭЗ и иных территорий опережающего развития становится все более традиционным инструментом привлечения инвестиций в регионы [2, c. 570] (Kashina, 2016, р. 570).

В свою очередь, А.Н. Шевцов отмечает, что, несмотря на то, что создание ОЭЗ давно стало одним из приоритетов государственной политики, их развитие в краткосрочной перспективе не дает ожидаемых зримых результатов. Основная проблема в данном случае заключается в методологическом подходе к созданию зон опережающего развития. Например, усиление межрегиональных и внутрирегиональных диспропорций, а также других рисков даже не оценивается при создании ОЭЗ [3, c. 60] (Shvetsov, 2016, р. 60).

Тем не менее некоторые авторы склоняются к тому, что ОЭЗ являются одним из ключевых инструментов поддержки региональной экономики в условиях санкций, что достигается за счет привлечения инвестиций, концентрации различных ресурсов, создания условий для роста конкурентоспособности производимых товаров и услуг [4, с. 85–86] (Shavina, Nadyrova, 2015, р. 85–86).

О.В. Владимирова, оценивая деятельность различных экономических зон, отмечает, что в настоящее время в Российской Федерации фиксируется высокая результативность многих промышленно-производственных и технико-внедренческих ОЭЗ и довольно низкая результативность большинства туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ [5, с. 148] (Kuznetsova, 2016, р. 148).

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в настоящей статье впервые рассматриваются проблемы и тенденции развития ОЭЗ в условиях пандемии. Кроме того, анализируется смещение государственных приоритетов от активного создания «точек роста» и «территорий опережающего развития» к стабилизации и общей поддержке экономики в условиях кризисных проявлений.

Основная гипотеза настоящего исследования заключается в предположении, что в условиях поддержки пострадавших от последствий пандемии отраслей экономики ОЭЗ не только не получают дополнительного содействия со стороны государства, но и теряют конкурентные преимущества, заложенные в самой философии создания территорий опережающего развития.

В рамках методологии исследования использован компаративный анализ деятельности резидентов ОЭЗ в условиях ограничений, связанных с распространением пандемии, а также синтез и обобщение мер государственной поддержки по отношению как к субъектам ОЭЗ, так и к предприятиям пострадавших в условиях коронакризиса отраслей российской экономики.

На данный момент в России функционируют 33 ОЭЗ, в т.ч. 15 промышленно-производственных, 7 технико-внедренческих, 10 туристско-рекреационных и 1 портовая [6]. Кроме того, также на территории страны действуют ОЭЗ, деятельность которых регулируется отдельными законодательными актами: в Калининградской и Магаданской областях, а также Республике Крым и городе Севастополе. В среднем ОЭЗ в России функционируют достаточно эффективно, на их территориях действуют свыше 500 резидентов, а общий объем инвестиций превысил 200 млрд рублей [7] (Gromov, 2018).

Распространение в 2020 году на территории России пандемии и внедрение ограничительных мер для осуществления предпринимательской и экономической деятельности обусловили значительный спад темпа социально-экономического развития страны. В полной мере это коснулось и ОЭЗ.

Фактически весной 2020 года приостановлена работа практически всех малых, средних и крупных предприятий. Однако имелся и ряд исключений. В первую очередь это относится к организациям, осуществляющим свою деятельность непрерывно. В данном случае деятельность организаций не может быть приостановлена ввиду технико-производственных особенностей. В свою очередь, пауза в работе может иметь опасные последствия или потребует колоссального объема ресурсов для повторного запуска в производстве. Это относится, например, к предприятиям химической и нефтяной промышленности. Кроме того, продолжить свою работу смогли медицинские организации, предприятия, обеспечивающие население продуктами питания, предоставляющие финансовые услуги, осуществляющие неотложные работы в условиях ЧС или угрозы возникновения такой ситуации. Вместе с тем абсолютное большинство компаний – резидентов ОЭЗ не попадали в перечень предприятий, который могут продолжить работу. Таким образом, целесообразно подчеркнуть, что некоторая часть резидентов ОЭЗ может быть отнесена к непрерывно действующим организациям, однако и в данном случае предприятиям было рекомендовано продолжать деятельность только в той части производства, которая должна функционировать непрерывно, а остальная деятельность должна быть приостановлена.

Еще одним важным исключением стало создание списка системообразующих предприятий экономики России и регионов. Так, на 2020 год в федеральный перечень входят 1 137 предприятий, которые продолжили свою работу [8]. Кроме того, возможность определять системообразующие организации получили регионы. Так, например, в Ульяновской области, где действует ОЭЗ «Ульяновск», в данный перечень вошло 86 предприятий, имеющих региональное значение. Вместе с тем из 33 резидентов только одно предприятие вошло перечень системообразующих – «Промтех-Ульяновск». Стоит отметить, что подобная ситуация наблюдается практически во всех ОЭЗ страны.

Существенно отличается ситуация только в ОЭЗ Магаданской области. Региональными властями был определен перечень из 10 системообразующих предприятий региона, 7 из которых являются участниками ОЭЗ: ООО «Колымская угольная компания», ООО «Омолонская золоторудная компания», АО «Серебро Магадана», ПАО «Магаданэнерго», ПАО «Магаданский морской торговый порт», АО «Магаданский механический завод» и ООО «Птицефабрика Дукчинская». Как видно из представленного перечня, участниками ОЭЗ являются предприятия самых различных направлений деятельности – горнодобывающие, производственные, транспортно-логистические. Во многом именно разнонаправленность резидентов определяет правовой статус ОЭЗ, который закрепляется отдельным нормативным актом. В данном контексте следует подчеркнуть, что подобный статус имеют также ОЭЗ в Калининградской области и свободная экономическая зона на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Остальные ОЭЗ в Российской Федерации регулируются в рамках единого законодательства и классифицируются согласно основным направлениям деятельности. Пандемия и последовавшие за ней экономические проблемы оказали различное влияние практически на все российские предприятия. В одних сферах сложившаяся ситуация обусловила существенный экономический ущерб, в других – предоставила дополнительные возможности для развития. Исходя из этого, представляется необходимым рассмотреть ключевые особенности функционирования ОЭЗ в условиях пандемии согласно закрепленной на федеральном уровне классификации.

1. Промышленно-производственные. ОЭЗ данного типа являются самыми распространенными в пределах РФ, а налоговые отчисления их резидентов составляют большую часть из совокупных экономических показателей всех ОЭЗ страны. Вместе с тем кризисные явления в потенциале могут нанести наибольший ущерб именно данной сфере. Приостановка деятельности производственных предприятий с сохранением необходимости осуществлять выплату заработных плат может повлечь за собой существенные сокращения как кадрового состава, так и объемов производства. Стоит отдельно подчеркнуть, что промышленно-производственные организации не были отнесены к числу наиболее пострадавших отраслей экономики и не могут претендовать на большую часть мер государственной поддержки. В данном случае существенное значение может оказать включение предприятий в перечень системообразующих, поскольку большую часть последних составляют именно промышленно-производственные предприятия. На первое место здесь выходит уровень взаимодействия предприятий с региональными административно-управленческими структурами и вклад в экономику субъекта РФ. Кроме того, для некоторых предприятий возможностью является переориентация на производство необходимых в условиях пандемии товаров, например аппаратов искусственной вентиляции легких или медицинских масок [9].

2. Технико-внедренческие. ОЭЗ данного типа чаще всего располагаются в крупных научно-образовательных центрах и реализуют свою деятельность в сфере высоких технологий и инноваций. Именно резиденты технико-внедренческих ОЭЗ имеют наибольшие возможности по организации деятельности в дистанционном формате. Например, большая часть резидентов ОЭЗ «Иннополис» осуществляют свою деятельность в сфере информационных технологий, что позволило обеспечить сравнительно безболезненный переход к дистанционному режиму работы. Вместе с тем небольшие высокотехнологичные организации, которые являются резидентами региональных ОЭЗ, не могут претендовать на включение в перечень системообразующих предприятий. Кроме того, компании данной сферы также не попали в список наиболее пострадавших отраслей экономики и не могут рассчитывать на получение государственной поддержки.

3. Туристско-рекреационные. Одной из наиболее пострадавших сфер экономики оказалась туристско-рекреационная. С одной стороны, в отношении туристической сферы действует гораздо больше ограничительных мер в сравнении с остальными экономическими отраслями. Кроме того, деятельность гостиничного бизнеса и индустрии путешествий оказалась приостановлена на более длительный период, чем режим самоизоляции в России. С другой стороны, даже после возобновления работы предприятия туристической сферы будут вынуждены подстраиваться под дополнительные санитарно-гигиенические требования и меры безопасности туристов. Вместе с тем предприятия гостиничного бизнеса и компании, оказывающие услуги в сфере туризма, попали в перечень пострадавших отраслей, что позволяет им всецело рассчитывать на меры государственной поддержки. К числу ключевых мер господдержки следует отнести: отсрочку по выплатам налогов и страховых взносов, а также платежей за аренду, льготные кредитные программы, субсидии, мораторий на проведение проверок и т.д. Особенно стоит подчеркнуть, что пандемия может даже послужить импульсом для развития туристической отрасли России. В условиях эпидемиологической ситуации значительная часть зарубежных туристических направлений будет закрыта, что увеличит количество туристов на отечественных курортах. Стоит отметить, что и государство стремится к отмене большей части ограничений для туристической отрасли на летний период.

4. Портовые. В настоящее время в Российской Федерации действует только 1 портовая ОЭЗ, которая располагается в Ульяновской области. При этом только 1 компания – резидент ОЭЗ вошла в перечень системообразующих предприятий региона. Однако стоит отметить, что около трети резидентов осуществляют свою деятельность в области логистики, а к числу наиболее пострадавших отраслей были отнесены авиаперевозки, аэропортовая деятельность и автоперевозки, что позволяет рассчитывать на соответствующую государственную поддержку. В свою очередь, основной проблемой для ОЭЗ Ульяновской области может стать существенное снижение объема инвестиций на фоне мировых кризисных явлений, что замедлит рост предприятий-резидентов.

Таким образом, в той или иной мере кризисные явления, связанные пандемией коронавируса, затронули все ОЭЗ Российской Федерации. Основные проблемы и возможности, обусловленные пандемией, представлены в таблице 1.

Таблица 1

Проблемы и возможности развития ОЭЗ

Безусловно, основной проблемой для резидентов всех ОЭЗ является сокращение объемов инвестиций. Одной из основных целей создания ОЭЗ в России являлось привлечение отечественных и зарубежных инвесторов в приоритетные экономические отрасли и регионы страны. В этой связи большая часть бизнес-проектов на территориях ОЭЗ создавалась с расчетом на существенные инвестиционные вложения. Ухудшение инвестиционного климата обусловит снижение темпов роста ОЭЗ и приведет к закрытию части проектов.

Таким образом, можно констатировать, что основными причинами возникновения рассмотренных проблем является вспышка пандемии коронавируса, временная приостановка большинства производств, повсеместный переход к дистанционному режиму работы, внедрение дополнительных ограничительных мер, гигиенических и санитарно-эпидемиологических норм. Уникальность комбинации вышеуказанных признаков обуславливает специфичность и комплексный характер проблем, с которыми столкнулись резиденты ОЭЗ.

Заключение

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о том, что к числу ключевых проблем функционирования ОЭЗ в условиях пандемии следует отнести: недостаток специфической государственной поддержки, распространяющейся только на территории опережающего развития; разобщенность организационной деятельности в регулировании ОЭЗ; недостаток инструментария для организации дистанционной работы ряда технологических и промышленных ОЭЗ.

Вместе с тем пандемия предоставила и новые возможности для резидентов ОЭЗ. То, как компании-резиденты смогут приспособиться к новым экономическим условиям, определит дальнейший уровень развития ОЭЗ. Однако для достижения этой задачи необходимо решение ряда системных проблем государственного регулирования и внедрение дополнительных мер поддержки.

Одной из наиболее значимых проблем остается разобщенность деятельности в области регулирования ОЭЗ. Так, например, управление развитием большей части ОЭЗ осуществляет специально созданная АО «Особые экономические зоны», деятельность которой не распространяется на ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях, Республике Крым и Севастополе. На электронном ресурсе, функционирующем с целью информационного сопровождения ОЭЗ, отсутствует даже упоминание о вышеперечисленных территориях. Существующие различия в законодательстве также не позволяют обеспечить системное регулирование [10] (Tarasova, Bobkova, Kozhevnikova, 2018). Целесообразно отметить и разницу в моделях взаимодействия с региональными органами власти. На отдельных территориях деятельность ОЭЗ курируется региональными корпорациями развития, в других создаются специализированные структурные подразделения в составе региональных органов власти. Кроме того, наблюдается отсутствие четкого разграничения полномочий между центральными и региональными органами власти в ходе регулирования и контроля ОЭЗ [11] (Gazdiev, 2018).

Одной из ключевых рекомендаций по итогам настоящего исследования является комплементация отечественного законодательства, а также формирование единой модели государственного регулирования деятельности ОЭЗ, действующей во всех регионах России, которая тем не менее должна быть достаточно гибкой для ОЭЗ различных типов.

По нашему мнению, данная модель должна быть представлена следующим образом (рис. 1).

Рисунок 1. Модель государственного регулирования деятельности ОЭЗ

Источник: составлено автором.

В данных условиях на первое место выходит формирование консолидированной нормативно-правовой базы, которая должна быть разработана в рамках совместной деятельности всех обозначенных профильных министерств. Стратегическое регулирование ОЭЗ должно возлагаться на министерства экономического развития, решение тактических задач – на профильные министерства и ведомства, и наконец, оперативное управление и поддержку ОЭЗ должно осуществлять специально созданное АО «Особые экономические зоны». Важно отметить, что ОЭЗ, не включенные в официальную классификацию (СЭЗ в Республике Крым и Севастополе, ОЭЗ в Магаданской области), должны быть постепенно интегрированы в предложенную модель с учетом их специфических особенностей.

Сложившиеся противоречия обусловливают и отсутствие специализированных мер государственной поддержки для ОЭЗ. Если предприятие-резидент относится к пострадавшим отраслям, закрепленным на федеральном уровне, то у него есть возможность получить меры поддержки, но только на общих основаниях. Вместе с тем специфика осуществления деятельности в условиях ОЭЗ делает значительную часть общих мер государственной поддержки неактуальными для резидентов, поскольку последние уже имеют определенные льготы по налогообложению.

Еще одной рекомендацией является разработка пакета дополнительных мер поддержки, распространяемого только на резидентов ОЭЗ. В ином случае пандемия может существенно затормозить развитие данного проекта, что сведет на нет все результаты, полученные с начала внедрения практики создания ОЭЗ на территории страны. В данном случае одним из возможных направлений является вовлечение резидентов в процессы восстановления отечественной экономики путем переориентации на те сферы и технологии, которые оказались особенно востребованными в условиях пандемии. По нашему мнению, к числу основных мер поддержи в рамках данного направления следует отнести:

- субсидирование арендных и коммунальных платежей для резидентов ОЭЗ;

- предоставление дополнительных государственных гарантий при выделении кредитов для резидентов ОЭЗ, при этом государственные гарантии должны предоставляться и со стороны региональных властей;

- освобождение от страховых взносов и субсидирование НДФЛ для резидентов, а также снижение налога на прибыль для тех резидентов, которые уже преодолели барьер нулевой ставки;

- закрепление на государственном уровне пересмотра показателей инвестиционных проектов резидентов ОЭЗ в связи форс-мажорными обстоятельствами пандемии;

- АО «Особые экономические зоны» и руководству ОЭЗ произвести оценку деятельности резидентов ОЭЗ для возможной переориентации деятельности последних на более актуальные направления – производство аппаратов ИВЛ, средств и оборудования для медиков и врачей, программных инструментов для дистанционной работы и т.д.

Наконец, последней рекомендацией является поддержка создания отечественной веб-платформы для дистанционной работы и взаимодействия. В условиях кризиса резиденты ОЭЗ обратились к западным программным инструментам: Zoom, Skype, Discord и т.д. Отсутствие отечественного открытого и эффективного сервиса в существенной мере снизило возможности для организации дистанционной работы (например, для государственных органов) и позволило занять данную нишу западным компаниям.

События, связанные с пандемией, обусловили глубокую трансформацию всей мировой социально-экономической системы. Бизнесу рано или поздно придется адаптироваться к новым экономическим условиям, а государство должно оказывать этому всестороннюю поддержку. Вместе с тем особое внимание необходимо уделить инвестиционно привлекательным и технологическим предприятиям, действующим в рамках ОЭЗ, поскольку именно они могут стать необходимым ресурсом для восстановления и последующего развития экономики России. В свою очередь, ключевыми направлениями для дальнейших исследований должны стать прогнозирование и учет рисков для функционирования ОЭЗ, в т.ч. повторения сценария пандемии. Все это обуславливает необходимость превентивных исследований и разработки стратегий снижения и противодействия рискам ОЭЗ, что не позволит потерять накопленные за период их деятельности результаты.