Нацеленность ключевых инструментов национальных проектов на обеспечение экономической безопасности России

В соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания на федеральном уровне, относятся указы Президента Российской Федерации во исполнение ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития, а также разрабатываемые стратегии, в том числе Стратегия экономической безопасности.

Как известно, «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 [1], определила 6 целей государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности и 8 основных направлений. Вышедший через год Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [2] определяет 9 национальных целей и 12 национальных проектов, соответствующих основным направлениям деятельности Правительства до 2024 года.

Отметим сразу, что в майском указе Президента мы не найдем сочетания слов «экономическая безопасность» и «обеспечение обороны страны». Между тем прямо или косвенно национальные цели на период до 2024 года оказывают влияние на обеспечение экономической безопасности (рис. 1).

Для сравнительного анализа основных направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности и направлений, закрепленных в национальных проектах, разработанных в соответствии с национальными целями, необходимо включить в число рассматриваемых документов: «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года», утвержденные Председателем Правительства Российской Федерации 29 сентября 2018 г. (далее – ОНДП) и План мероприятий «Трансформация делового климата», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2019 г. № 20-р.

Рисунок 1. Взаимосвязь между целями стратегии экономической безопасности и целями «майского» указа Президента Российской Федерации № 208

Достижение национальных целей развития Российской Федерации будет обеспечиваться через механизм реализации национальных проектов, входящих в них федеральных проектов, который закреплен Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [3], государственных программ Российской Федерации и приоритетных программ и проектов, разработанных в рамках основных направлений стратегического развития Российской Федерации на период 2016–2025 гг., не вошедших в национальные проекты.

В целях единства системы государственного стратегического планирования национальные проекты интегрированы с государственными программами Российской Федерации, что обеспечивается наличием у них общего структурного элемента – федерального проекта: национальный проект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. При этом «федеральные проекты одного и того же национального проекта, в зависимости от его специфики, могут быть включены как в одну, так и в несколько государственных программ» [4].

В таблице 1 представлен перечень федеральных проектов, интегрированных в государственные программы Российской Федерации по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики».

В Институте макроэкономических исследований ВАВТ Минэкономразвития России проведена работа по систематизации ключевых инструментов по достижению каждой национальной цели, «определенной Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204» [5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12] (Gumerov, 2019; Gumerov, Guseva, 2019; Gumerov, Guseva, 2019; Kirichenko, Gumerov, 2019; Kirichenko, Marshova, 2019; Kirichenko, Marshova, Smirnov, 2019; Naumov, Bukiya, 2019; Khotulyov, Naumov, 2019). Ее результаты рассмотрим на примере наиболее значимой с точки зрения обеспечения экономической безопасности национальной цели: вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%.

Таблица 1

Перечень федеральных проектов, интегрированных в государственные

программы Российской Федерации по направлению

«Инновационное развитие и модернизация экономики»

Продолжение таблицы 1

Источник: составлено авторами.

Основные направления достижения данной национальной цели включают в себя:

- увеличение производства товаров и услуг по базовым видам экономической деятельности (обрабатывающие производства, сельское хозяйство, транспорт, строительство, сектор услуг);

- сохранение макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%;

- повышение экономической активности населения и рост занятости населения;

- повышение качества инвестиций в основной капитал и увеличение их объема до 25% доли в ВВП;

- улучшение делового и инвестиционного климата;

- рост совокупной факторной производительности труда, в том числе не связанной с новыми инвестициями;

- рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров и услуг.

Для каждой из поставленных задач в ИМЭИ сформирован перечень ключевых инструментов.

Стратегическая цель по ускорению экономического роста была поставлена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Она включала выполнение следующих задач, которые, как показывает нижеприведенный анализ, так и не были достигнуты:

1. Увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27% к 2018 году.

Показатель не достиг целевого значения: доля инвестиций в ВВП в 2017 году составила 21,4%, в 2018 году – по предварительной оценке 20,6%.

После повышения инвестиционной активности в 201 –2012 гг. динамика инвестиций в основной капитал была отрицательной вплоть до 2017 года (индекс роста в этом году 104,4%), что обусловлено спадом в экономике, санкционными ограничениями для иностранных инвесторов, удорожанием кредитов российских банков, волатильностью финансовых рынков.

2. Рост производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.

Данный целевой показатель не выполнен: производительность труда выросла в 2016 году (последние данные Росстата) по сравнению с 2011 годом только на 4%, причем в 2015–2016 гг. динамика показателя была отрицательной.

Поскольку производительность труда зависит от роста инвестиций и ВВП, на динамику показателя в эти годы негативно влияли экономическая стагнация, обусловленная внутренними структурными проблемами в экономике, снижением мировых цен на энергетические ресурсы, введением международных санкций. С началом восстановительного роста экономики и инвестиций можно ожидать, что в 2017–2018 гг. производительность труда также выросла, однако вряд ли достигла целевого уровня.

3. Создание 25 млн высокопроизводительных рабочих мест.

Данная цель не выполнена: количество высокопроизводительных рабочих мест вместо ожидаемого их роста в 2016 году снизилось по сравнению с 2013 годом с 17492,8 до 15983,3 тысяч (последние данные Росстата).

Учитывая значимость инвестиций для ускорения темпов экономического роста, в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года по реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 поставлена та же задача – повышение качества инвестиций в основной капитал и увеличение их объема до 25% доли в ВВП.

Поскольку повышение производительности труда в период до 2024 года должно стать ключевым фактором ускорения экономического развития национальной экономики, Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 определен новый целевой ориентир – рост производительности труда на средних и крупных предприятиях базовых несырьевых отраслей экономики не ниже 5% в год.

Показатель создания количества высокопроизводительных рабочих мест в новом майском указе отсутствует, возможно, вследствие того, что нет (по мнению экспертов) четкого определения, что считать высокопроизводительным рабочим местом, а также адекватной и прозрачной методики расчета их количества.

Сегодня в документах стратегического планирования, направленных на достижение национальной цели в сфере экономического развития и целей экономической безопасности, в частности, намечено к реализации более 4300 мероприятий в составе 75 ключевых инструментов. Их основу составляют мероприятия существующих государственных программ. «В этой связи наиболее актуальными задачами являются качественная оценка мер и их систематизация. Важное значение имеет также оценка вклада мероприятий в достижение национальных целей, оценка рисков реализации мер» [10, с. 275; 8, с. 58; 9, с. 38] (Kirichenko, Marshova, Smirnov, 2019; Kirichenko, Gumerov, 2019; Kirichenko, Marshova, 2019).

В основу качественной оценки мер положено их соответствие критериям достаточности, осуществимости.

Критерий достаточности означает, что система мероприятий по достижению национальной цели должна быть актуальной, существенной и полной.

При реализации мер должно обеспечиваться:

- соответствие целей и задач ключевых инструментов стратегического планирования национальным целям развития;

- измеримость результатов заявленных мероприятий;

- нацеленность запланированных мероприятий на устранение существующих проблем социально-экономического развития страны.

Критерий осуществимости характеризует возможность достижения заявленной национальной цели.

Под осуществимостью комплекса мер по достижению национальных целей развития следует понимать:

- достижение поставленных в документе стратегического планирования целей и задач в полном объеме и в установленные сроки;

- планируемые к реализации мероприятия обеспечены ресурсами в достаточном объеме;

- разработчиком учтены и минимизированы риски и ограничения, препятствующие выполнению мероприятий.

При оценке осуществимости комплекса мер и мероприятий по достижению национальной цели важно учитывать ключевые ограничения в их реализации. Для каждой национальной цели набор таких ограничений различен. В частности, необходимо учитывать следующие факторы: обеспеченность финансовыми ресурсами; осуществимость во времени; ограничения со стороны производителей; ограничения со стороны инноваций и технологий; обеспеченность трудовыми и материальными ресурсами, ограничения со стороны смежных отраслей и производств, ограничения развития материально-технической базы, внешние ограничения.

В целом осуществимость мероприятий, направленных на обеспечение темпов экономического роста, зависит от своевременной реализации всех национальных целей и связана с риском реализации капиталоемких мероприятий и, прежде всего, мероприятий по модернизации производства на основе современных технологий.

Если говорить об оценке осуществимости отдельных мероприятий по достижению национальных целей, то их следует систематизировать по семи группам, а именно:

- инвестиционные мероприятия, включающие мероприятия по созданию и модернизации объектов социальной инфраструктуры, транспорта, энергетики, промышленности, связи, сельского и лесного хозяйства и др.;

- научно-технические мероприятия по созданию и внедрению новых технологий;

- мероприятия по совершенствованию нормативно-правового регулирования;

- организационные, информационные и иные мероприятия государственных органов власти, включая проведение семинаров, конференций;

- мероприятия, направленные на переподготовку кадров;

- мероприятия по стимулированию и поддержке деятельности хозяйствующих субъектов;

- социальные мероприятия государственной поддержки отдельных групп населения.

Проведенный анализ мероприятий в разрезе вышеперечисленных групп показал, что больше половины мероприятий документов стратегического планирования в экономической сфере относятся к организационным мероприятиям органов государственной власти, мероприятиям, направленным на повышение квалификации персонала, мероприятиям государственной поддержки бизнеса и граждан. С большей вероятностью можно предположить, что указанные мероприятия будут выполнены в полном объеме и в установленные сроки.

Десятую часть всех исследуемых мероприятий составляют мероприятия по совершенствованию нормативно-правового регулирования. Мероприятия указанной группы могут содержать положения, увеличивающие нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, и должны пройти процедуру оценки регулирующего воздействия.

Третья часть исследуемых мероприятий классифицирована как инвестиционные и научно-технические. Осуществимость мероприятий указанной группы целесообразно проверять на степень финансовой обеспеченности.

Подводя итог, следует отметить, что введенный в практику государственного управления новый механизм реализации и система ключевых инструментов по достижению национальных целей потребуют в ближайшее время актуализации всех ранее принятых документов стратегического планирования, включая основополагающий документ в области экономической безопасности.