Public-Private Partnership in Soviet Russia: the Experience of the New Economic Policy

Совместные проекты государства и частного капитала, получающие в последнее время все большее распространение, зачастую преподносятся как совершенно новое для России явление. Между тем наша страна в период НЭПа накопила значительный опыт подобного сотрудничества, изучение и анализ которого крайне необходим для того, чтобы избежать ошибок, уже имевших место в истории, и реализовать лучшие наработки, полученные в тот период.

Спецификой концессионной деятельности Советской России периода НЭПа является то, что экономико-правовые условия и политика государства в отношении концессий были определены стоявшей перед страной задачей создания тяжелой промышленности и кардинальной модернизации всех отраслей экономики [1].

Объекты, которые было возможно (необходимо) передать в концессию, а также ресурсная база определялись Советским правительством, исходя из критериев технического состояния предприятий (в первую очередь в концессию старались передать объекты, требующие значительной модернизации и крупных затрат капитала). При этом количество передаваемых в концессию объектов возрастало по мере роста недостатка необходимых для восстановления и развития народного хозяйства финансовых ресурсов государства.

Характерной чертой концессий, практикуемых в период НЭПа, являлось привлечение в качестве частной стороны исключительно представителей иностранного капитала [2]. Подобная практика приобретает распространение с 1922 года, когда начинается соперничество иностранных компаний в деле «восстановления русского производства в собственных интересах иностранного капитала» [3].

Анализ концессионной практики периода НЭПа показывает, что чаще всего концессии предоставлялись в сфере разработки природных ресурсов. Наиболее известные примеры: асбестовая концессия «Аламерико» на Урале (договор был заключен в 1921 году, однако деятельность концессии оказалась неэффективной), АИК «Кузбасс», занимавшаяся разработкой угольных месторождений Кузнецкого бассейна (заключение договора также состоялось в 1921 году, функционирование предприятий концессии показало их превосходство над государственными по всем параметрам), несостоявшаяся по причине японской оккупации концессия Г. Синклера (предварительный договор был подписан в 1922 году) на разработку газовых и нефтяных месторождений на острове Сахалин [4].

В сфере связи список концессий был открыт «Большим Северным телеграфным обществом» (годы функционирования: 1921–1946), где в качестве частной стороны выступали датские предприниматели. В 1922 году совместно с английским частным капиталом было образовано «Индоевропейское телеграфное общество» («Индо»). В транспортной сфере были организованы концессии «Дерулюфт» (1921 г., немецкой стороне было предоставлено право эксплуатировать воздушные линии), «Дерутра» (1921 г., эксплуатация морских путей, происхождение частного капитала также немецкое), в 1922 году и позднее были организованы «Юнкерс – Укрвоздухпуть» (Германия), «Океанское бюро путешествий» (Великобритания), «Русско-Канадско-Американское пассажирское агентство» (Канада – США).

В отмеченных сферах концессии заключались, как правило, на срок 20–36 лет и предусматривали привлечение иностранных финансовых ресурсов, технологий, оборудования, специалистов. При этом в большинстве случаев эффективность функционирования концессий была выше государственных предприятий, действующих в аналогичных условиях.

Отдельный интерес для изучения представляет концессия в сфере сельскохозяйственного производства (концессия Круппа), заключенная в 1922 году. Согласно первоначальным условиям, продолжительность концессии должна была составить 36 лет, а объем привлеченного капитала 40 тысяч фунтов стерлингов (10 тысяч собственно Круппа (Германия) и еще 30 тысяч были внесены Уркартом (Великобритания)). Согласно договору, концессионеры были обязаны организовать работу зернового хозяйства, создать и оборудовать мастерские и соорудить производственные помещения. Им разрешалось привлечение из иностранных граждан в количестве не более 75% от общей численности служащих и не более 50% – рабочих. По завершении срока концессии концессионеры были обязаны безвозмездно передать в собственность государству все имущество, за исключением животных, 85% стоимости которых государство должно было компенсировать [5].

Первоначальный договор был пересмотрен в 1927 году вследствие природных условий (почвенные характеристики на части площадей, переданных в концессию, оказались непригодными для ведения зернового хозяйства).

Анализ результатов работы данной концессии показал ее высокую эффективность, достигнутую посредством введения новых технологий организации труда, технологий ведения сельского хозяйства и внедрения новой техники. В качестве основных недостатков были признаны исключительно иностранный (немецкий) состав администрации и высших руководителей и, как следствие, недостаточный учет местных условий ведения хозяйственной деятельности [6].

Сотрудничество государственных структур с иностранным капиталом в период НЭПа в сфере лесного хозяйства имело несколько отличий от иных отраслей [7]:

1. В данной сфере была широко распространена такая форма ГЧП, как совместное предприятие (СП). В проектах, наряду с иностранным частным капиталом, в равной доле или с некоторым (как правило, небольшим) перевесом участвовал государственный капитал в лице государственного треста «Северолес».

2. Главным источником капиталов совместных предприятий (по принятой в то время терминологии – смешанных обществ) являлись денежные средства, полученные посредством реализации национализированных лесных запасов.

3. С целью ведения беспрепятственной хозяйственной деятельности (реализации продукции) образованных обществ за пределами СССР и придания им статуса полноценного юридического лица были проведены переговоры с бывшими собственниками лесных угодий.

4. Основой для привлечения частных капиталов в отрасль послужили наработки (предложения), разработанные еще в дореволюционный период, что существенно упростило организацию концессий (СП).

Из 163 договоров государственно-частного партнерства, заключенных в период с 1919 года, на 1 ноября 1927 года действие 50 было прекращено. Из 113 оставшихся договоров 24 договора предполагали участие иностранного капитала в форме акционерных обществ, действующих за пределами СССР или функционирующих в стране и представлявших собой «изъятие из действующих законов (Добролет, Хладэкспорт, Электросельстрой)», а также финансирование частным капиталом экспортных операций [8].

Таблица

Распределение по сферам экономики форм государственно-частных партнерств, действующих на 1 ноября 1927 года [9]

В таблице приведено распределение договоров партнерства по сферам деятельности. Из нее видно, что в обрабатывающей промышленности, наряду с классическими концессиями, практически столь же распространенными оказались договоры технической помощи. Данные договоры предусматривали предоставление в распоряжение СССР на возмездной основе патентов, технических и технологических секретов, новшеств, а также обучение персонала самым на тот период современным способам производства.

Эволюция организационной структуры механизма, обеспечивающего взаимодействие государственной власти и частного капитала в период НЭПа, представляет собой результат влияния государственной политики, направленной на административное регулирование всех сфер хозяйственной деятельности с одной стороны и необходимости обеспечения гибкости для взаимодействия с частным капиталом – с другой.

Первоначально специальный орган, занимающийся делами концессий, был создан при Госплане СССР в 1921 году. В 1923 году при Совнаркоме СССР был создан Главный концессионный комитет. Вместе с тем вопросами смешанных обществ занимались другие структуры [10]. На наш взгляд, подобная организация работы представляется неоптимальной, и обусловленной более политическими, нежели экономическими причинами.

Анализ концессионного опыта СССР периода НЭПа позволил прийти к выводу, что концессионные формы хозяйствования оказываются весьма эффективными в сферах агропромышленного производства, горной и обрабатывающей промышленности, в то время как в лесном хозяйстве весьма продуктивной оказалась такая форма партнерства, как совместное предприятие. Что касается структуры механизма управления совместными проектами, то опыт Советской России показал, что оптимальной является структура механизма, предполагающая создание специальных органов по вопросам государственно-частного партнерства по отраслям деятельности, в компетенции которых находятся все формы партнерства.

[1] Вуколова, 2012; Гапсаламов, 2008; Прокофьева, 2007; Гаевский, П.М. (1923, 30 марта). Лесные концессии и колонизация на Севере. Известия.

[2] Вихрян, 2009; Бутковский, В.П. (1928). Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. Москва, Ленинград: Государственное издательство.

[3] Газета «Известия» от 27 января 1923 года.

[4] Бутковский, В.П. (1928). Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. Москва, Ленинград: Государственное издательство.

[5] Дергачева, Н.П. (1925). Концессии. М.: Прибой.

[6] Там же.

[7] Бутковский, В.П. (1928). Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. Москва, Ленинград: Государственное издательство; Гаевский, П.М. (1923, 30 марта). Лесные концессии и колонизация на Севере. Известия; Дергачева, Н.П. (1925). Концессии. М.: Прибой.

[8] Бутковский, В.П. (1928). Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР (С. 53). Москва, Ленинград: Государственное издательство.

[9] Там же; С. 54.

[10] Гаевский, П.М. (1923, 30 марта). Лесные концессии и колонизация на Севере. Известия.