Комплексное стратегическое развитие города-миллионера: модель, механизм, принципы

Введение

Разработка и внедрение организационно-экономического механизма стратегического планирования и управления развитием города-миллионера предполагает формирование эталонной (образцовой) модели перспективного состояния крупного города как сложной, многофункциональной, социально-природно-хозяйственной системы. Современные научные представления об эталонной модели крупного города связаны с переходом от традиционной («рациональной») модели развития к инновационной («коммуникативной»).

Традиционная и инновационная модели развития крупного города

Отличия традиционной и инновационной моделей крупного города имеют глубокий, содержательный характер (табл. 1).

Таблица 1

Характеристики традиционной и инновационной эталонных моделей крупного города [1]

Характеристики городского развития	Традиционная модель	Инновационная модель
Тип развития	Линейное	Нелинейное
Направленность развития	Сверху вниз	Снизу вверх
Характер развития	Эксклюзивное	Инклюзивное
Пространственная модель развития	Моноцентричная	Полицентричная
Регулируемость развития	Детерминируемое	Инициативное
Институты развития	Формальные	Неформальные
Субъекты развития	Администрация	Местное сообщество
Способ взаимодействия субъектов	Разделение труда	Кооперация и партнерство
Объекты развития	Отрасли и сферы	Территории и проблемные зоны
Границы развития	Административно-территориальные	Экономико-географические
Приоритетные сферы развития	Экономика	Экономика, общество, природа
Приоритетные сферы экономики	Промышленность	Сфера услуг, инновационный бизнес, наука и образование

В реальной действительности представленные выше модели наиболее часто имеют смешанный (комбинированный) характер, сочетая отдельные элементы друг друга. Специфика такого сочетания зависит от влияния целого ряда факторов, как внешних, так и внутренних.

В традиционной модели развитие города является линейным, т.е. связанным с прогрессивным усложнением городской социально-экономической системы, поступательным переходом ее от более простых форм ко все более сложным, прохождением определенных этапов эволюции. Нелинейное развитие, понятие которого лежит в основе инновационной модели, предполагает вариативность форм эволюции города, обусловленной различными способами адаптации к тем специфическим вызовам, которые возникали перед ним в разные периоды времени. Поэтому сложившееся на данный момент состояние города – это результат многолетних адаптаций к разнообразным вызовам. В этой связи поиск некой универсальной формулы или модели стратегического развития города-миллионера (как и других городов, регионов или стран) заведомо лишен смысла. Стратегия развития каждого города крайне специфична.

Направленность развития в традиционной модели задается «сверху вниз», поэтому основным субъектом развития является руководство города (администрация), развитие является детерминируемым (поддающимся регулированию со стороны органов власти и управления), а основные институты, регулирующие городское развитие, носят формальный характер, как, например, муниципальные нормативные правовые акты (распоряжения, решения, постановления, официальные стратегии и т.д.) и различные органы государственной власти и местного самоуправления. В свою очередь, в инновационной модели крупного города основным субъектом развития является местное сообщество, само развитие имеет инициативный характер, т.е. основано на движении «снизу вверх», а администрация и институты гражданского общества являются не изолированными друг от друга субъектами, а взаимодействующими на принципах кооперации и партнерства.

Инклюзивный характер развития города-миллионника предполагает его ориентацию на максимальное вовлечение в городскую жизнь различных маргинальных слоев и групп населения (инвалидов, детей, пожилых людей, национальные меньшинства, малоимущих, безработных и т.д.). Современные города, как и ведущие страны мира [2], стремятся обеспечить равный доступ и одинаковые возможности для всех своих жителей в пользовании объектами инфраструктуры и участии в социальной жизни города и управлении им. Еще одно важное отличие инновационной модели крупного города состоит в том, что объектами развития выступают не столько отрасли и сферы городского хозяйства и общественной жизни, сколько конкретные территории города (кварталы, микрорайоны, районы и т.д.) и проблемные зоны (комплексные проблемы города).

Современный подход к стратегическому развитию городов предполагает более высокую конкретизацию городских стратегий, четкое описание стратегических задач и определение точных индикаторов их выполнения применительно не к городу в целом, а к его конкретным территориальным единицам. При этом границы развития в инновационной модели города в большей степени определяются не с административно-территориальных, а с экономико-географических позиций.

Другими словами, город-миллионер непродуктивно рассматривать в качестве изолированной системы, а необходимо учитывать хозяйственные, социальные, культурные, политические и другие связи его субъектов (бизнеса, власти, населения и др.) с другими городами и регионами России, прежде всего, конечно, с соседними для данного города.

Переход от моноцентричной модели пространственной организации крупных городов, связанной с противопоставлением центра и периферии (окраин), к полицентричной является объективно назревшим. Традиционно средние и крупные города развивались центробежно – от центра к окраинам (промзонам, спальным районам и др.), – но при этом всегда сохраняли центростремительную ориентацию, поскольку именно в центре всегда концентрировались все основные «точки притяжения» деловой и социокультурной активности.

Полицентричная модель предполагает перенос акцента городского развития с купирования проблем окраинных территорий на целенаправленное создание в удаленных от центра районах локальных «точек притяжения», т.е. объектов деловой, социальной и торгово-развлекательной инфраструктуры, которые смогут повысить автономность периферийных территорий, сделать их полностью обеспеченными объектами инфраструктуры и мотивировать население жить, работать и отдыхать в местах своего непосредственного проживания. Решение этой комплексной задачи является крайне сложным, однако его необходимость очевидна.

Приоритетными сферами развития города-миллионника в рамках инновационной модели являются основные сферы устойчивого развития – экономика, социальная сфера и природная среда, – ни одна из которой не должна выдвигаться в качестве единственного приоритета, а их развитие предполагает взаимосвязанный характер (Фролов, Трубина, Мирзоев, 2010; Фролов, 2013). В качестве приоритетов экономики выделяются сфера услуг (в том числе образовательных, медицинских, туристических, информационных и т.д.), инновационная сфера и сфера науки и образования (Соловьева, 2015; С.69).

Выбор этих приоритетов продиктован бесперспективностью развития старопромышленных мегаполисов в традиционном формате, с акцентом на крупные градообразующие промышленные предприятия, чаще всего работающие на основе трудо- и энергозатратных, экологически грязных технологиях. В современных условиях правовые и ресурсные возможности российских муниципалитетов не позволяют влиять на бизнес крупных промышленных предприятий, собственники которых наиболее часто находятся за пределами региона их базирования. Поэтому необходим акцент на развитии сферы услуг, в структуре которой наиболее значимо представлен малый и средний бизнес. Поддержка развития малого и среднего бизнеса должна быть в первую очередь направлена на стимулирование создания рабочих мест, а не на выполнение налоговых обязательств, т.к. ужесточение налогого администрирования (уровень которого в реальности может существенно варьироваться в заданных правовых рамках) приводит к тому, что предприниматели оперативно «голосуют ногами» в пользу других городов, перерегистрируя свой бизнес и лишая городской бюджет налоговых отчислений.

Изменение структуры экономики городов-миллионеров в пользу развития нематериального производства сделает ее более сбалансированной и конкурентоспособной в современных и будущих условиях. Истории таких городов, как Турин, Манчестер, Лилль, Глазго, Питтсбург и т.д., сменивших в последние десятилетия индустриальную специализацию своей экономики на постиндустриальную, убедительно доказывают справедливость данного тезиса.

В свою очередь, старопромышленные города, не успевшие и не сумевшие адаптироваться к современным глобальным вызовам, неуклонно деградируют, теряют жителей и перспективы развития, находясь на грани банкротства (наглядным примером является автомобильная столица Америки – Детройт, – признанный банкротом в 2013 г.). По мнению Ю.М. Беляева, «состояние отечественной промышленности таково, что представляет угрозу для национальной безопасности в складывающихся международных отношениях» (Беляев, 2015; С. 10). В такой ситуации поддержка конкурентоспособных научных и образовательных учреждений крупных городов является не только признанием роли образования и науки в условиях глобального перехода к экономике, основанной на знаниях, но и основой формирования нематериальной индустрии, которая способна стать крупным работодателем, плательщиком налога на доходы физических лиц, источником занятости в отраслях, обслуживающих студенчество и преподавателей, а также «зоной притяжения» в города абитуриентов и ученых со всей страны и из-за рубежа.

Наиболее значимым условием формирования конкурентоспособной национальной инновационной системы является повышение общеобразовательного и профессионального уровня российской рабочей силы (Непесов, 2013).

Привлечение в крупные города кадров высокой квалификации – залог их устойчивого развития в долгосрочной перспективе.

Комплекс принципов стратегического планирования развития города-миллионера

Организационно-экономический механизм стратегического планирования и управления развитием города-миллионера базируется на комплексе универсальных и специфических принципов.

Универсальные принципы:

1. Принцип системности предполагает комплексный охват стратегией социально-экономического развития города всех подлежащих планированию и регулированию сфер и объектов (недопустимость игнорирования любого значимого аспекта городского развития при условии четкого выстраивания приоритетов).

2. Принцип устойчивости связан с ориентацией городской стратегии на комплексное, согласованное развитие экономической, социальной и экологической подсистем города (равноправность экономики, общественной сферы и природной среды как областей приложения стратегических усилий при учете интересов будущих поколений городского населения).

3. Принцип эволюционности означает сочетание поступательности и преемственности в осуществлении стратегических изменений (изменения должны иметь взаимосвязанный, последовательный характер и основываться на ранее произведенных изменениях).

4. Принцип реалистичности основан на учете объективных ресурсных ограничений и предполагает согласование кратко-, средне- и долгосрочных изменений (недопустимость перекоса ни в сторону текущих проблем, ни в сторону долгосрочной ориентации стратегии).

5. Принцип уникальности города как целостной, сложной системы означает признание невозможности применения какой-либо стратегии или инструмента, ранее доказавших свою успешность, в неизменном виде, без необходимой адаптации к особенностям города.

Специфические принципы:

1. Принцип сочетания функционально-отраслевого, территориального и проблемно-ориентированного подходов при разработке стратегии означает необходимость комплексного учета в качестве объектов стратегических изменений как основных функций органов местного самоуправления (в том числе инвестиционной, экологической, градостроительной, информационной, маркетинговой, обеспечения безопасности и др.), отраслей и сфер хозяйства (промышленности, потребительского рынка, жилищно-коммунального хозяйства, образования, культуры, здравоохранения и др.), так и внутригородских территориальных единиц (кварталов, микрорайонов, районов, кластеров) и ключевых актуальных проблем городского развития.

2. Принцип сочетания ориентации на базовые функции органов местного самоуправления и ключевые компетенции города предполагает, что, с одной стороны, стратегия городского развития должна быть направлена на выполнение базовых функций (и соответствующих показателей оценки эффективности деятельности) органов местного самоуправления городских округов, утвержденных Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 [3].

К этим базовым функциям относятся:

– развитие малого и среднего бизнеса (среднесписочной численности работников и числа субъектов);

– обеспечение соответствия автомобильных дорог общего пользования местного значения нормативным требованиям (ремонт и содержание городских автодорог);

– развитие регулярного автобусного и/или железнодорожного сообщения с административным центром городского округа;

– повышение доли площади земельных участков, облагаемых земельным налогом;

– сокращение очередей на определение детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения;

– обеспечение качества обучения в муниципальных общеобразовательных учреждениях (доля успешно сдавших ЕГЭ по русскому языку и математике);

– развитие жилищного строительства (показатель и динамика общей площади жилых помещений в расчете на 1 жителя);

– развитие муниципально-частного партнерства в сфере ЖКХ; постановка земельных участков под многоквартирными домами на государственный кадастровый учет;

– обеспечение энергосбережения в многоквартирных домах и муниципальных бюджетных учреждениях.

Безусловно, органы местного самоуправления городов-миллионеров выполняют и многие другие функции, отражающиеся в уровне удовлетворенности населения комфортностью среды обитания и деятельностью органов местного самоуправления. Все эти функции должны отражаться в городских стратегиях с учетом их приоритетности. Вместе с тем, осуществление этих функций в большей степени ориентировано на функционирование города, а не на его развитие в средне- и долгосрочной перспективе.

Основой такого развития являются ключевые (стержневые) компетенции города – базирующиеся на его конкурентных преимуществах способности предприятий и организаций государственного, муниципального и частного секторов по производству товаров и услуг, пользующихся повышенным спросом и обеспечивающих конкурентоспособность города в национальном и международном масштабе. В том числе речь идет и об административном сервисе (наборе условий, услуг и преференций) для бизнеса, который является важным компонентом инвестиционного климата города.

Следует подчеркнуть, что ключевые компетенции и конкурентные преимущества территорий представляют собой содержательно различные явления. Эта разница не всегда учитывается учеными: в частности, стержневые компетенции региона А. Винник понимает как «набор уникальных конкурентных преимуществ экономической системы, которые в точности не могут быть воспроизведены другими регионами, и обеспечивающих организациям региона устойчивые лидирующие позиции на рынке» (Винник, 2014; С. 29), относя к ним экономико-географическое положение, качество человеческих ресурсов и территориальный имидж.

По нашему мнению, конкурентные преимущества города (или региона) – это имеющиеся на его территории условия и ресурсы, выгодно (в лучшую сторону) отличающиеся от городов-конкурентов. При этом конкурентные преимущества могут быть как реально используемыми, так и потенциальными; они образуют базис формирования ключевых компетенций города.

Если на уровне корпораций «те навыки, которые в совокупности образуют ключевую компетенцию, должны объединяться вокруг индивидов» (Прахалад, Хамел, 2003; С. 25), то на уровне муниципального образования знания, навыки и, в целом, способности по производству высоко конкурентоспособных товаров и услуг, объединяются вокруг ведущих предприятий и организаций города. Поэтому в стратегическом аспекте важно не только и не столько повышение эффективности использования потенциала конкурентоспособности (конкурентных преимуществ), сколько его развитие, формирование новых конкурентных преимуществ и ключевых компетенций.

3. Принцип сочетания конкурентной и кооперационной ориентации стратегического развития выражает необходимость представления других городов не только в качестве конкурентов в борьбе за человеческие ресурсы, инвестиционные и туристические потоки, но и как потенциальных партнеров в формате межмуниципального сотрудничества. В основе городской стратегии не может лежать лишь ориентация на рынок и конкуренцию, как это часто имеет место в маркетинге территорий, главный тезис которого формулируется следующим образом: «Территории борются за инвесторов, специалистов и посетителей в обстановке, которую легче всего было бы назвать войной» [4]. При этом причиной межтерриториальной конкуренции ученые считают прежде всего ограниченность ресурсов городского развития. Вместе с тем, альтернативой жесткому соперничеству за ограниченные ресурсы является объединение усилий и привлечение больших ресурсов в крупные проекты. Например, вместо конкуренции за туристов и попыток создания местных брендов, соседние города могли бы предложить длинные туристические маршруты под общим брендом, узнаваемость которого можно было бы повысить гораздо быстрее (за счет интеграции финансовых ресурсов), чем привлечь внимание к нескольким локальным брендам. Такие совместные проекты могут осуществляться в самых разных сферах. Причем одни и те же города могут быть одновременно и конкурентами, и партнерами в различных областях, что требует разработки городских стратегий конкурентно-кооперационного типа. 4. Принцип широкого участия стейкхолдеров и эффективной обратной связи означает необходимость привлечения и вовлечения в процесс стратегического планирования и реализации стратегии (в частности, контроля ее осуществления) максимального числа заинтересованных сторон. К ним относятся различные слои и группы местного населения (начиная от молодежи, молодых родителей, спортсменов и заканчивая пенсионерами, инвалидами, представителями национальных диаспор), представители региональных органов государственной власти и местного самоуправления, предприниматели, эксперты и ученые, общественные (в том числе политические, религиозные и др.) объединения, средства массовой информации, некоммерческие организации и т.д. Важнейшим фактором успеха стратегии развития города-миллионера является ее социальная база, т.е. поддержка со стороны как групп влияния (элит), так и различных групп местного сообщества, что предполагает выстраивание эффективной системы коммуникаций, обеспечивающей получение органами управления обратной связи от управляемых подсистем.

5. Принцип депутатского и общественного контроля реализации стратегии обусловлен необходимостью многостороннего мониторинга и оценки промежуточных результатов и проблем реализации стратегии развития крупного города, причем как на общегородском, так и на районном уровнях. Обеспечение высокой прозрачности осуществления стратегии и возможности различных заинтересованных сторон получить необходимую информацию о ее реализации является необходимым условием успешного достижения поставленных целей.

Заключение

Современные экономические условия и изменения в будущем бросают вызов перспективному развитию города-миллионера. Современные тенденции, включающие в качестве приоритета научные представления об инновационной модели крупного города в сочетании с организационно-экономическим механизмом стратегического планирования и управления развитием города-миллионера, базирующимся на комплексе принципов, позволят достойно ответить на вызов.

[1] Составлено автором по: Albrechts, 2004; Healey, 2009; Fenton, P. (2014). Five factors for urban sustainability – exploring influences on municipal strategic planning (Licentiate Thesis No. 1646; Р. 27). Retrieved from: http://liu.diva-portal.org/smash/get/diva2:697143/FULLTEXT01.pdf

[2] Доклад о росте. Стратегии устойчивого роста и инклюзивного развития (2009). М.: Весь Мир.

[3] Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (ред. от 14.10.2012).

[4] Котлер, Ф., Асплунд, К., Рейн, И., Хайдер, Д. (2005). Маркетинг мест. Привлечение инвестиций, предприятий, жителей и туристов в города, коммуны, регионы и страны Европы. СПб: Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге.