Анализ включения заинтересованных сторон в стратегическое планирование развития предпринимательства в ДВФО

Введение

Построение современной системы стратегического планирования предпринимательства должно основываться на включении в разработку и реализацию стратегических программ широкого круга заинтересованных сторон.

В нормативной документации предусматривается применение публичных форм участия на различных этапах стратегического планирования развития предпринимательства. Так, в Федеральном законе Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] в нормативных и правовых документах о порядке разработки и реализации и оценки эффективности программ [2] и в порядке проведении процедур ОРВ [3] представлены различные формы взаимодействия органов государственной власти и заинтересованных сторон.

В практическом плане внедрение механизмов публичного участия включаются через общественные организации предпринимателей, таких как «Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», «Фонд содействия развитию [4] предпринимательства», некоммерческие объединения предпринимателей, но на современном этапе практика не носит системный характер и не в полной мере отражает потребности современной экономики.

В научной литературе так же прорабатываются теоретические вопросы включения различных заинтересованных сторон в разработку государственной политики (Малаева, 2013; Маркова, 2013; Сагидов, 2014), но в настоящее время отсутствуют готовые модели применения различных форм взаимодействия для построения региональной стратегии развития предпринимательства.

Авторами была проанализирована и обобщена существующая нормативно-правовая база, действующая практика и научная литература (Боловинцев, 2013; Большаков, Мельников, 2010; Глигич-Золотарева, 2014; Искендеров, 2009; Магданов, 2011; Самарин, Орлов, 2014; Benito-Ostolaza, Sanchis-Llopis, 2014; Bonn, Christodoulou, 1996; Brock, Barry, 2003; Glaister, Falshaw, 1999; Harris, Ogbonna, 2006; Heracleous, 1998; Idar, Yusoff, Mahmood, 2012; Obeng, Ugboro, 2008; Rudd, Greenley, Beatson, Lings, 2008; Weigand, Flanagan, Dye, Jones, 2014), что позволило выделить следующих заинтересованных сторон государственного управления в региональной системе стратегического планирования предпринимательства:

- региональная общественная палата;

- экспертное сообщество, которое представляется различными формами: экспертным советом, формируемым при общественных палатах, независимыми экспертами (консультационными компаниями, научными и образовательными организациями, частными лицами и т.д.);

- региональный уполномоченный по защите прав предпринимателей;

- региональные органы исполнительной власти;

- региональные органы законодательной власти;

- региональные предпринимательские сообщества, включающие в себя некоммерческие организации в виде фондов и объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), различные саморегулируемые организации и отдельных предпринимателей;

- региональная счетная палата.

Авторами была предложена типология форм участия заинтересованных сторон в региональном стратегическом планировании предпринимательства, представленная на рисунке.

Представленная типология имеет двухуровневую структуру. В целом основные формы участия могут быть разбиты на два вида по характеру объектов:

- оценка эффективности деятельности государственных органов в контексте реализации действующей стратегии развития предпринимательства;

- подготовка и реализация нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках стратегического планирования развития.

Рисунок. Формы участия общественности в системе стратегического планирования.

Второй уровень представляет организационную форму участия субъектов в системе стратегического планирования, регламентируемую Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и порядком проведения процедур ОРВ [5].

В рамках оценки эффективности реализации региональной стратегии развития предпринимательства, органами государственной власти могут применяться следующие формы участия: общественный мониторинг, общественная проверка и общественные слушания.

Общественный мониторинг - это наблюдение заинтересованными сторонами государственного управления в системе стратегического планирования за деятельностью органов государственной власти в области развития предпринимательства для определения возможности выполнения заявленных ими в государственных программах задач [6]. Общественныё мониторинг может проводиться на различных уровнях: муниципальном, региональном и федеральном. При этом на каждом из уровней он может быть реализован различными субъектами. Так, на муниципальном уровне он может проводиться руководителем конкретного хозяйствующего субъекта, на региональном и федеральном - различными общественными предпринимательскими организациями и независимыми фондами.

Примером проводимого мониторинга может являться контроль над сроками регистрации малых предприятий, доступностью грантовой поддержки и т.д. В настоящее время в основном общественный мониторинг проводится различными ассоциациями предпринимателей, например «Опорой России», по итогам которого публикуются ежегодные отчеты.

Другим вариантом является проведение общественной проверки, которая может производиться по инициативе уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и в случаях, предусмотренных федеральными законами [7].

В отношении подготовки и реализации нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках стратегического планирования развития предпринимательства, могут реализовываться иные формы участия: общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные слушания, публичные консультации и публичный отчет.

Применение общественной экспертизы подразумевает использование субъектами оценки специальных знаний и опыта для исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся стратегического планирования [8]. В нормативном законодательстве предусматривается два способа проведения общественной экспертизы, первый способ – это однократное привлечение экспертов, второй - использование постоянно действующих экспертных советов при федеральной или региональной общественной палате.

Общественные обсуждения - форма участия, представляющая собой процедурно и правовым образом регламентированный анализ нормативных и распорядительных актов федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их проектов, публично осуществляемый субъектами общественного контроля с участием представителей различных непосредственно заинтересованных групп [9].

Также может использоваться и проведение общественных слушаний, но в отношении документального обеспечения.

Вариант публичного отчета руководителей федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов муниципального самоуправления, ответственных за советующее направление стратегического планирования, является формой публичного участия, представляющей собой публичное обсуждение результатов деятельности соответствующих руководителей в ходе встречи с представителями субъектов оценки [10].

Механизмы включения заинтересованных сторон могут быть использованы на различных этапах подготовки и реализации нормативных актов, принимаемых в рамках стратегического планированияразвития предпринимательства. Для выделения основных этапов, на которых предусматривается привлечение заинтересованных сторон к разработке документов стратегического планирования, автором были рассмотрены основные законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие стратегическое планирование развития предпринимательства:

- федеральные законы, регулирующие разработку документов, входящих в систему регионального стратегического планирования предпринимательства, представленные: Федеральным Законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»;

- федеральные нормативно-правовые акты, такие как: Постановление от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2013 № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета евразийской экономической комиссии;

- региональные нормативно-правовые акты в виде: постановлений и методических указаний по разработке региональных стратегий и программ.

На основании изучения вышеперечисленного было выделено пять основных этапов:

- принятие решения о разработке нормативного акта;

- разработка и обсуждение проекта нормативного акта;

- утверждение и внедрение нормативного акта;

- реализация нормативного акта;

- итог реализации нормативного акта.

В таблице 1 авторами представлена взаимосвязь между этапами подготовки и реализации нормативных актов, принимаемых в рамках стратегического планирования развития предпринимательства и формами участия в процессе заинтересованных сторон.

Таблица 1

Применяемые формы участия заинтересованных субъектов в подготовке и реализации нормативных актов, принимаемых в рамках стратегического планирования развития предпринимательства

Таким образом, на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного акта предполагается общественное обсуждение о его необходимости, по итогам которого представляется отчет в сети интернет.

Наибольшее привлечение заинтересованных сторон предполагается на этапе разработки и обсуждении проекта нормативного акта, на этом этапе предлагается использование общественных обсуждений, в том числе с применением сети интернет, организации круглых столов для проведения публичных консультаций и общественных слушаний, размещение итогового отчета по окончании этапа в сети интернет.

Утверждение и внедрение нормативного акта проводится через чтения законопроекта органами законодательной власти. В случае, предусмотренном законодательством на этапе реализации нормативного акта, может проводиться общественная экспертиза.

В таблице 2 были проанализированы применяемые в регионах ДВФО формы участия заинтересованных субъектов в подготовке и реализации нормативных актов в рамках системы стратегического планирования. В связи с тем, что проводилась в том числе и оценка доступности информации, то исследовались интернет-ресурсы, посвященные развитию малого предпринимательства, статьи, размещенные в периодических изданиях, объявления о консультациях посвященных обсуждению законопроектов и сайты официальных региональных органов власти в период декабрь 2014 г.

Анализ показал, что наиболее часто в регионах ДВФО используется такой метод, как проведение общественной экспертизы. Общественная экспертиза проводится в рамках постоянно действующих экспертных советов, созданных при общественных палатах. Во всех регионах на сайтах региональных общественных палат публикуются отчеты о работе общественных экспертных советов. Информация по работе и наличию общественного экспертного совета отсутствует только в Сахалинской области.

Также практически во всех регионах, кроме Чукотской автономной области, на сайтах администрации, региональных министерств, ответственных за развитие предпринимательства, приводятся отчеты о реализации различных этапов подготовки и реализации нормативных актов, принимаемых в рамках стратегического планирования развития предпринимательства.

Таблица 2

Применяемые процедуры согласования с общественностью в регионах ДВФО

Информация о публичных консультациях в регионах предоставляется на сайтах, посвящённых проведению процедур ОРВ, нет информации об их проведении, только в Чукотской автономной области.

Общественные слушания по нормативным документам, используемым в региональном стратегическом планировании, используется в четырех регионах из девяти. Проведение общественных слушаний в регионах представляется в двух форматах. Первый - под патронажем общественной палаты региона (Хабаровский край и Амурская область), второй - под руководством правительства территории (Сахалинская область), также они могут проводиться под патронажем общественных предпринимательских организаций (Республика Саха (Якутия)). По остальным регионам данные по проведению общественных слушаний отсутствуют.

Информация по проведению общественных обсуждений представлена в трех регионах: Приморском и Хабаровском крае, а также в Чукотской автономной области. В Приморском крае для их проведения используется с недавнего времени блог в сети интернет губернатора В.В. Миклушевского [11]. Но в связи с тем, что данный ресурс используется лишь недавно с такой целью, проекты нормативных актов по предпринимательству, таким образом, не обсуждались. На сайте администрации Хабаровского края представленные для общественного обсуждения законопроекты собирают меньше комментариев (от 2 до 10), чем законопроекты, представленные в блоге губернатора Приморского Края (от 20 до 70).

Также проведенный анализ позволил автору сделать вывод и об информационной открытости в регионах. Лучше всего информация представлена на сайтах Приморского и Хабаровского края, хуже – Магаданской области, Чукотском автономном округе и Еврейской автономной области.

Заключение

Обобщение позволило авторам сформулировать следующие тенденции расширения участия предпринимательского сообщества в стратегическом планировании.

Во–первых, в последнее время формируются механизмы участия различных заинтересованных сторон в стратегическом планировании. Особенно этому способствовало принятие ряда законодательных актов, таких как: федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и федеральный закон № 212 от 04 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Во-вторых, по инициативе государства все больше возрастает роль представителей предпринимательского и экспертного сообществ в системе регионального стратегического планирования развития предпринимательства.

В-третьих, все больше внедряется использование современных коммутационных технологий, что позволяет повысить информационную доступность, обеспечивает открытость органов власти и расширяется возможность участия заинтересованных сторон в законодательном регулировании интересующих сфер экономической деятельности.

[1]Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

[2]Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010№ 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.11.2010 № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

[3]Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1318 (ред. от 30.01.2015).

[4]Сайт Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»; Фонд содействия развитию инвестиций в субъекты малого и среднего предпринимательства в Белгородской области; Сайт Совета предпринимателей в г. Междуреченске.

[5]Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1318 (ред. от 30.01.2015).

[6]Министерство культуры и информации Республика Казахстан. Методы проведения общественного мониторинга деятельности органов власти и управления в Республике Казахстан (Презентация). Режим доступа: http://900igr.net/kartinki/obschestvoznanie/

[7]Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

[8]Проект для обсуждения Федерального закона от 27.07.2012 «Об общественном контроле в Российской Федерации».

[9]Проект для обсуждения Федерального закона от 27.07.2012 «Об общественном контроле в Российской Федерации».

[10]Там же.

[11]Официальный блог Губернатора Приморского края В.В. Миклушевского.