Государственная и муниципальная собственность – основа экономики

Большинство трудностей, испытываемых муниципальными образованиями в современной России, обусловлены острой нехваткой финансовых средств. Как свидетельствует история, эта проблема для нашей страны не нова. Не случайно, еще в XIX веке был популярен такой афоризм: «Муниципалитет развивается настолько, насколько он должен». К сожалению, он не утратил горькой иронии и в наши дни.

Уместно напомнить, что за счет местных бюджетов финансируется значительная часть расходов на среднее образование и здравоохранение, на содержание детских садов и жилья, на коммунальные услуги. Весь, на первый взгляд, широкий, но недостаточно обеспеченный спектр источников доходов муниципалитетов на практике составляют, прежде всего, доходы от налогов – федеральных, региональных и местных. Далее, это неналоговые доходы, наиболее значимыми из которых являются поступления от коммерческого использования муниципального имущества и природно-ресурсного потенциала, главной составляющей которого для большинства муниципальных образований являются соответственно нежилые помещения и земля. И, наконец, – доходы, поступающие от вышестоящих бюджетов в виде дотаций, субвенций и субсидий.

В настоящее время ведется активная полемика на тему межбюджетных отношений. При этом существенную долю занимают вопросы разграничения налоговых поступлений и крайне мало обсуждаются значение, место и проблемы увеличения доходов от использования государственного и муниципального имущества.

Не случайно В.В. Путин в бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2003 году» в качестве одной из первоочередных задач в области доходов выделил следующую: «Требуется создать систему эффективного управления государственными активами, в том числе в сфере использования объектов недвижимости, находящихся в ведении государственных предприятий и учреждений. Необходимо разработать публичный реестр государственной недвижимости, установить жесткий контроль со стороны государственных органов за использованием таких объектов, условиями их сдачи в аренду и за поступлениями арендной платы в доходы бюджетной системы».

В полной мере это требование относится и к управлению муниципальной собственностью. Значимость роли муниципального имущества в рамках развития местного самоуправления закреплена в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подтверждена в новом проекте этого закона, где 50-я статья гласит, что «Экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество…».

Особую важность вопросу управления муниципальной собственностью придает тот факт, что она является одним из немногих действительно собственных источников формирования местного бюджета наряду с местными налогами и сборами, поскольку они составляют средства, получаемые местными властями вследствие принятия ими самостоятельных решений.

Так, в 2001 году доходы от использования муниципального имущества в г. Курске составили около 25% поступлений, полученных из собственных источников. На протяжении последних четырех лет эта статья доходов по сравнению с другими продолжает набирать наибольшие темпы роста (в год увеличение составляет 1,5-2 раза).

Не надо доказывать, что собственность – основа любой социально-экономической системы. А для ее эффективного функционирования недостаточно воздействия рыночных механизмов. Необходима организация управления собственностью территорий и регионов на всех уровнях в рамках единой государственной политики, начиная с муниципального. До тех пор пока муниципалитет остается крупнейшим собственником, его положение будет обуславливаться двойственностью следующего характера: с одной стороны, он активно формирует внешнюю среду путем издания нормативных актов, обязательных для всех субъектов рынка, с другой – выполняет хозяйственные и социально-экономические функции, выступая на рынке в качестве одного из участников. Именно поэтому роль муниципального образования в рамках реализации полномочий собственника носит неоднозначный характер.

Муниципальное управление, как и государственное, в целом не следует противопоставлять рыночным механизмам, а рассматривать их как элемент эффективной экономики, призванный решать задачи не подвластные рынку. Так, например, государственная и муниципальная собственность создают материальную базу для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это обусловлено тем, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры (электроэнергетика, железнодорожный транспорт, авиатранспорт, почтовая связь и т.д.). Государство, а нередко и муниципалитеты, является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей, оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий. Муниципальная собственность позволяет городам быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности, она является гарантией многих договоров и соглашений. Муниципалитет создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Муниципальная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ и услуг.

С другой стороны, в настоящее время распространено мнение, что государственная и муниципальная собственность не так эффективна, как частная. В подтверждение этому приводятся следующие доводы:

1. Государственные и муниципальные предприятия в большинстве функционируют как инструменты «лечения» недостатков рынка с помощью ценовой политики и политики предоставления населению услуг заведомо считающихся не прибыльными, но необходимыми, учитывая социальную направленность. Поэтому затраты, связанные с различными общественными услугами (здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и т.д.) отрицательно влияют на фискальную эффективность муниципальных предприятий.

2. При управлении общественной собственности государство (муниципалитет) сохраняет контроль над активами предприятий и организаций, который, однако, при следовании предписаниям не мобилен и сопровождается большой волокитой и бюрократизацией. Кроме того, менеджеры государственных и муниципальных предприятий не имеют достаточных стимулов для эффективной работы или их плохо контролируют. В отличие от них частные собственники имеют более сильные стимулы к максимизации получения прибыли, так как они владеют собственностью и несут личную финансовую ответственность за последствия своих решений.

3. Частные предприятия менее подвержены политическому вмешательству, которое может привести к росту инвестиционного риска, а значит к нечетко определенным стимулам для управляющих. Государственные и муниципальные предприятия более восприимчивы к давлению со стороны заинтересованных групп.

4. Частные собственники выбирают менеджеров на основе оценки их профессиональных качеств управленца, а менеджеры государственных или муниципальных предприятий назначаются с учетом их способности «уживаться» с политиками и лоббировать интересы предприятия.

Однако если оценивать формы собственности по объективным экономическим и социальным эффектам, то невозможно доказать преимущества одной или другой. Так, например, можно возразить, что экономическая эффективность не всегда является главной характеристикой функционирования социально значимой организации. В этом случае скорее правомерно требование самоокупаемости деятельности. На другой довод можно ответить, что государство или муниципалитет как владелец (в большинстве случаев контрольного пакета акций) имеет возможность жестче контролировать работу менеджеров принадлежащих им предприятий, чем владельцы акций частных компаний.

Отчасти это возможно и потому, что государство (муниципалитет), хотя и в разной степени, но несет и законодательные функции. А при отсутствии четких правовых рамок или единых принципов управления иные собственники или менеджеры могут быть заинтересованы только в личном обогащении. В противовес можно выдвинуть следующий аргумент: при отсутствии необходимой законодательной и экономической стабильности в стране интересы частных собственников становятся краткосрочными и спекулятивными. И в этой ситуации государственное или муниципальное участие в предприятии, выступая как некая политическая гарантия надежности и защищенности, может оказаться для инвесторов и управляющего персонала предпочтительнее.

Таким образом, если каждая форма собственности занимает свою нишу рынка, а государство обеспечивает равные правила экономической деятельности субъектов всех форм собственности, то эффективность функционирования как частных, так и муниципальных структур зависит от качества менеджмента и конкурентной среды.

В любом случае при рассмотрении муниципальной собственности в конкретных российских условиях необходимо учитывать присутствие мультипликативного эффекта, под которым понимается быстрое распространение косвенного влияния на сопряженные сферы общественной жизни города.

Муниципальная собственность отличается множественностью механизмов прямого и косвенного влияния на социально-экономическое положение территории. Порою эффект такого влияния проявляется в далеких и не связанных, на первый взгляд, с муниципальной собственностью областях жизнедеятельности населения. Таким образом, значение муниципального имущества очевидно. Причем не только как статьи доходов местных бюджетов, но и как основы социального развития территории. Улучшение качества и уровня жизни горожан, расширение числа рабочих мест, насыщение потребительского рынка товаров и услуг, а также многое другое привело к необходимости решения многочисленных практических и вместе с тем сложных теоретических проблем, связанных с эффективностью управления муниципальной собственностью.