Опыт реформирования госрегулирования предпринимательской деятельности в Туркменистане

По мере исчерпания возможностей максимально интенсивного и эффективного использования производственных и трудовых ресурсов одним из важнейших рычагов роста развитых и развивающихся стран является фактор совершенствования государственного, включая административного, регулирования предпринимательства. Качество государственного регулирования предпринимательской деятельности в Туркменистане в значительной степени определяет рациональное и эффективное распределение ограниченных ресурсов, приток прямых иностранных инвестиций, сокращение коррупционности и является критически важной предпосылкой экономического развития страны.

Эффективное государственное регулирование предпринимательства

Эффективное государственное регулирование характеризуется уровнем доступности информации и прозрачности действий регуляторных властей. Государственное регулирование предпринимательской деятельности может считаться эффективным, если субъекты регулирования – малый, средний и крупный бизнес – не только понимают все правила ведения бизнеса и активно участвуют в разработке таковых правил, но если, в свою очередь, регуляторные власти учитывают мнение бизнес-структур при подготовке соответствующих документов.

Эффективное государственное регулирование предпринимательской деятельности предполагает, прежде всего:

- упрощение и кодификацию нормативно-правовой базы;

- формирование единого реестра существующих и предлагаемых нормативных актов;

- создание единой электронной и открытой для широкого доступа базы данных всех документов, регулирующих деятельность бизнеса;

- стандартизацию процедур разработки, выполнения и внесения поправок в нормативные и законодательные акты;

- проведение предварительных консультаций с предпринимательскими структурами;

- возможность подачи апелляций;

- качественное совершенствование содержательной части нормативных и законодательных актов (простой язык и минимально допустимое использование юридических, технических и иных терминов) [1].

Эффективность государственного регулирования предпринимательства в Туркменистане во многом будет определяться уровнем открытости и прозрачности законодательных инициатив уполномоченных органов или, другими словами, степенью транспарентности регуляторной политики, что может быть обеспечено проведением, например, публичных слушаний по тем или иным аспектам предлагаемых нормативных и законодательных актов, совершенствованием механизма обратной связи, разработкой четких административных регламентов процесса разработки регуляторных документов.

Наиболее действенным инструментом повышения уровня прозрачности законодательных инициатив государственных органов является проведение публичных слушаний, которое предполагает не только и не столько участие предпринимательских структур в обсуждении проектов регуляторных документов, но и активную работу бизнес-сообщества в подготовке текстов законов и нормативных актов. При этом важно, чтобы:

- административный регламент, устанавливая определенные стандарты проведения слушаний в целях унификации и повышения доверия участников к объективности организации слушаний, был достаточен гибок и учитывал различные обстоятельства и условия, при которых проходят публичные обсуждения;

- материалы, являющиеся предметом слушаний, были предварительно распространены среди всех участников общественного обсуждения;

- публичные слушания носили характер диалога, который продолжался бы и вне формальных рамок.

Повышение эффективности государственного регулирования предпринимательства в существенной степени зависит от уровня ясности и четкости устанавливаемых правил ведения бизнеса и степени доступности бизнеса к принимаемым законодательным и нормативным актам. Сложность, фрагментарность, непоследовательность, широкое и неоправданное использование юридических оборотов и технических терминов создают непреодолимые барьеры бизнесу в понимании и соответственно в соблюдении регуляторных норм и правил. Поэтому в процессе совершенствования государственного регулирования предпринимательской деятельности весьма важно обеспечить кодификацию нормативно-правовой базы, широкую публикацию и распространение среди всех заинтересованных сторон законодательных инициатив соответствующих структур, а также использование при разработке нормативных актов доступного и понятного языка. Вся нормативно-правовая регуляторная документация при этом должна быть доступна в электронном формате.

Повышение доверия предпринимательства к регуляторной политике и гарантия их участия в законотворческом процессе могут быть обеспечены четким определением объективного критерия для принятия какого-либо решения. При этом важно подготовить административные стандарты, устанавливающие определенные рамки и полномочия соответствующих государственных органов в разработке норм и правил, а также виды и методы контроля применения регуляторных актов на практике. Все это значительно сократит возможности использования административных рычагов при принятии коррупциоемких решений или решений в пользу определенных заинтересованных сторон.

Использование опыта и наработок других стран

В процессе совершенствования государственного регулирования предпринимательства в Туркменистане следует учесть опыт и наработки развитых и развивающихся стран, что особенно актуально в условиях интернационализации и глобализации хозяйственных связей и принятой в стране политикой интеграции национальной экономики в международные экономические связи.

В течение 10 лет после обретения независимости, на ранней стадии формирования национального народнохозяйственного комплекса Туркменистана, экономическая политика страны была нацелена на ускорение процесса индустриализации и развитие отечественной промышленности. В середине 2000-х гг. стало очевидным, что социально-экономические издержки осуществления такой политики уже в значительной степени превышали выгоды. Продолжение использования устаревших, во многом командно-административных методов регулирования требовало все больших экономических затрат, что существенно сдерживало рост экономики, консервировало ее ориентацию на углеводородный сектор, препятствовало формированию предпринимательского класса и порождало определенные социальные проблемы. Все это продиктовало необходимость осуществления радикального реформирования государственного регулирования предпринимательства и ориентацию экономической политики на создание всех необходимых условий формирования класса собственников и повышение уровня конкуренции внутри предпринимательской среды, что могло быть достигнуто посредством устранения административных барьеров, препятствующих открытию рынка для новых игроков и выходу из него наименее эффективных компаний.

Закрытость или полузакрытость экономики для иностранных инвесторов, как показывает пример Японии, экономическая политика которой в 90-х годах была направлена не на рост уровня жизни населения, а на повышение глобальной конкуренции национального предпринимательского сектора через введение ограничений на импорт конкурентоспособной продукции, привела к абсолютному и относительному сокращению прямых иностранных инвестиций и росту потребительских цен [2].Более того, сравнительная конкурентоспособность японских товаров на мировых рынках в те годы существенно упала.

Неудачный опыт Японии в осуществлении так называемого управляемого государственного де-регулированияпредпринимательской среды свидетельствует, что рост экономики, обеспечивающий повышение уровня жизни населения, в значительной мере обусловливается активным осуществлением административной реформы, содержательная часть которой не только максимально учитывала бы потребности и мнения бизнес-структур, но и была направлена на усиление степени транспарентности предлагаемых к практическому осуществлению действий и на обеспечение строгой формализации процедур открытия рынков для новых игроков.

Важно, чтобы государственная политика страны в области поддержки предпринимательства не заменяла рыночные инструменты регулирования распределения инвестиционных ресурсов, определения объемов производства и занятости населения, что вместе взятое может привести к монополизации рынка. Напротив, меры государственного регулирования должны быть направлены на создание экономической среды, способной обеспечить эффективное использование имеющихся в стране ресурсов и технологий. Например, поддержка государства в совершенствовании информационных технологий, в проведении научных исследований и формировании квалифицированной рабочей силы позволит достаточно быстро сформировать креативный средний класс, способный повысить эффективность экономики и, в конечном счете, уровень жизни всего населения страны.

Ключевым компонентом государственной политики в сфере предпринимательства являются меры, повышающие уровень конкуренции среди бизнес-структур. Формирование конкурентной экономической среды, основой функционирования которой являются рыночные принципы, позволит с высокой степенью объективности выявить предпринимательские структуры, способные стать локомотивом национальной экономики. Рынок, а не государство в этом случае определит победителей и соответственно катализаторов дальнейшего экономического роста страны.

Опыт развивающихся стран, которые благодаря успешно проведенной реформе государственного регулирования и администрирования предпринимательства, перешли в категорию развитых, свидетельствует о критической важности не только создания в рамках и в период проведения реформ механизмов, значительно сокращающих коррупционность принимаемых решений, упрощающих административные регламенты и протоколы, и способствующих созданию прототипа электронного правительства, но и осуществления процесса реформирования в максимально сжатые сроки.

Реформа государственной политики в сфере регулирования предпринимательской деятельности

Всеобъемлющий характер реформы государственного регулирования предпринимательства, которая последовательно проводится в установленный график, позволит существенно повысить доверие бизнес-структур и их поддержку при осуществлении радикальных мер. В этом аспекте обеспечение прозрачности предлагаемых мер и их реализации, предусматривающая неограниченный доступ к информации и отсутствие монополии на ее распространение, имеет особую значимость для создания в перспективе условий формирования в предпринимательской среде групп мониторинга, правомочных требовать своевременного представления от государственных органов регуляторных документов.

Осуществление реформы государственной политики в сфере регулирования предпринимательской деятельности требует скоординированной работы всех органов исполнительной власти, разрабатывающих в рамках своих полномочий те или иные нормативные акты узкой направленности, которые в настоящее время зачастую противоречат другим инструкциям и положениям, подготавливаемыми иными административными структурами. Поэтому предпринимательство рассматривает регуляторные власти как весьма сложный, инертный и статичный механизм, понимание функций каждого из его составных элементов представляет собой неразрешимую задачу.

Несмотря на очевидную вариацию административной работы разнообразных структур внутри министерств и ведомств, весьма важно обеспечить унификацию, согласованность и последовательность процесса разработки каждого нормативного документа с тем, чтобы существенно сократить административные ограничения ведения бизнеса и упростить взаимодействие частного сектора с регуляторными властями.

Решение проблемы дублирования и сокращения административных затрат может быть обеспечено при наделении той или иной государственной структуры исключительными полномочиями как на разработку нормативно-правовых актов, которые имеют отношение к функциям данной структуры, так и на осуществление контроля над их практическим осуществлением.

Более того, успешный опыт стран, осуществивших радикальную административную реформу, свидетельствует об эффективности и рациональности использования в административной работе принципа «молчание есть согласие», предусматривающего практическую возможность осуществления той или иной предпринимательской деятельности, требующей разрешения, лицензии или сертификации, если уполномоченная административная структура в течение установленного периода времени не представила в письменном виде обоснованный отказ.

Заметим, что в процессе реформирования регуляторной среды многие страны отказались от использования административно-разрешительного механизма и перешли на административно-запретительный стандарт. Например, вместо перечня товаров, разрешенных к импорту, или списка отраслей экономики, открытых для иностранных инвестиций, были составлены перечни товаров и секторов, соответственно запрещенных к ввозу или закрытых для зарубежного участия. При разрешительной системе бремя доказывания необходимости импорта того или иного товара или участия в том или ином инвестиционном проекте ложится на импортера или иностранного инвестора. При запретительной системе государственная структура, вводящая запрет, должна обосновать необходимость такого ограничения.

Одним из важнейших критериев качества разрабатываемого нормативно-правового документа является соответствие его содержательной части здравому смыслу. Если цель принятия того или иной регуляторного документа, его основа и требования не могут быть объяснены простым и доступным языком, то психологически объяснимы подозрения бизнес-структур в том, что данный нормативный акт будет использован государством только в качестве законного и нередко репрессивного инструмента вмешательства в предпринимательскую деятельность. В результате, небрежно составленный регуляторный документ, изобилующий юридическими и техническими терминами и противоречащий здравому смыслу, существенно снизит степень предсказуемости действий государственных структур и уровень транспарентности их деятельности.

Важным условием успеха реформы государственного регулирования предпринимательства является не только использование в процессе реформирования мирового опыта, но и участие страны в международных организациях и применение международных стандартов. В этом аспекте в январе 2013 г. Туркменистаном сделан важный шаг, когда национальному правительству было поручено изучить вопрос присоединения страны к Всемирной торговой организации [3].

Приобретаемые выгоды от участия Туркменистана в деятельности международных организаций

Вступление Туркменистана в ВТО позволит не только участвовать стране в многосторонних торговых переговорах и в разработке норм и правил международной торговли, но и ускорит процесс пересмотра национального законодательства для адаптации его к международным стандартам, как это предусмотрено в различных соглашениях Всемирной торговой организации [4].

Участие страны в деятельности ВТО, равно как в работе таких организаций, как Всемирная таможенная организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности и Международная организация труда, позволит привести национальные нормативно-правовые акты и местные стандарты к международно-признанным и обеспечит высокий уровень транспарентности, предсказуемости, понимания и соблюдения регуляторных документов.

Ускоренная адаптация национального законодательства к международным стандартам повысит достоверность, сопоставимость и своевременность получения статистической и финансовой информации, что критически важно для внесения необходимых корректив в процесс реформирования. Туркменистан уже практически перешел на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), что, безусловно, положительно сказалось на уровне доверия иностранных инвесторов к статистике страны. В условиях усиления международной интеграции страны весьма важно осуществить и дальнейшие шаги в использовании, например, стандартов Мирового банка и МВФ при подготовке различных макроэкономических показателей.

В процессе совершенствования регулирования предпринимательства в Туркменистане следует особое внимание уделить обеспечению неограниченного доступа к информации, создав единый реестр нормативно-правовых актов, регулирующих, например, порядок импорта и экспорта продукции или имеющих отношение к прямым иностранным инвестициям. В последнем случае, учитывая критическую важность активизации инвестиционной деятельности для получения новейших технологий и знаний, следует создать единый центр инвестиций, который обеспечивал бы иностранных инвесторов всей необходимой информацией и раскрывал бы производственный и инвестиционный потенциал предпринимательского сектора страны. Кроме того, в рамках административной реформы целесообразно пересмотреть текущее законодательство, которое ограничивает участие иностранных инвесторов в создании совместных предприятий, покупке земли, формировании руководства компаний. Весьма важно предусмотреть в структуре правительства позицию омбудсмена по вопросам иностранных инвестиций и создать консультационный комитет по вопросам привлечения иностранных инвестиций. В состав комитета следует ввести только руководителей уже работающих в стране иностранных компаний.

Следует учесть, что понимание иностранными инвесторами национальных нормативно-правовых актов является своего рода «лакмусовой бумажкой» прозрачности и ясности регуляторных документов. Если политика регулирования предпринимательской деятельности понятна для иностранных инвесторов, то со всей очевидностью можно утверждать, что она понятна и для национального предпринимательского сектора.

Важнейшей составной частью реформы политики регулирования предпринимательской деятельности является постепенный переход на дистанционное взаимодействие бизнес-структур с государственными органами. В этом аспекте, возможно, ключевую роль в активизации внешнеэкономической деятельности, росте прямых иностранных инвестиций и обеспечении высокого уровня прозрачности регуляторной среды играют такие факторы, как упрощение, гармонизация и компьютеризация осуществления всех таможенных процедур и формальностей и постепенный переход к системе электронной торговли.

Выводы

1. Дальнейший рост экономики Туркменистана во многом определяется активизацией предпринимательской деятельности в стране. Важнейшей предпосылкой, обеспечивающей развитие предпринимательства в Туркменистане, явится осуществление системы мер по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей все сферы деятельности бизнес-структур.

2. В процессе реформирования регуляторной среды следует особое внимание уделить вопросам обеспечения непосредственного и активного участия представителей бизнес-сообщества в разработке новых нормативно-правовых актов и их широкой доступности для обсуждения и внесения необходимых поправок.

3. Разработку нормативных документов целесообразно возложить на государственную структуру, в исключительном ведении которой находятся те или иные вопросы функционирования бизнеса. При этом важно сформировать единый реестр и единую электронную базу нормативно-правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность.

4. Регуляторные документы не только должны отвечать здравому смыслу, но и быть написаны языком, доступным для понимания иностранными инвесторами.