Формирование социального капитала путем повышения эффективности расходов на оказание услуг в сфере культуры

Социальный капитал составляет культурный компонент современных обществ, который в различных формах был организован, начиная с эпохи Просвещения. На лиссабонской сессии Европейского совета в 2000 г. была принята стратегия превращения Евросоюза к 2010 г. в наиболее конкурентоспособную и динамичную экономическую зону в мире, в пространство экономики, основанной на знаниях. Этот курс получил название Лиссабонской стратегии, содержащей три основных направления развития: экономический рост; социальное сплочение; защита экологической среды; в очередной раз подчеркнув значение социального капитала в жизни современного общества.

Социальный капитал – это потенциал взаимного доверия и взаимопомощи, формируемый в таких межличностных отношениях, как обязательства и ожидания, информационные каналы и социальные нормы, социальные сети и доверие. Он позволяет мобилизовать дополнительные ресурсы отношений. Роберт Патнэм в 1993 г. выдвинул гипотезу, согласно которой, чем более «альтруистично» общество, тем выше качество действующих в нем политических и государственных структур [1].

В своей статье «Социальный капитал и гражданское общество» Френсис Фукуяма определяет социальный капитал как «подтвержденные неформальные нормы, которые способствуют сотрудничеству между двумя или большим числом индивидуумов» [2]. По мнению Фукуямы, это важное понятие для эффективного функционирования современной экономики и непременное условие стабильности демократии, а его построение является задачей для экономических реформ.

Важнейшим направлением в формировании социального капитала общества, инвестиций в человеческий капитал является развитие таких отраслей как образование, наука и культура.

Зависимость экономического развития страны от факторов культуры было доказано еще исследователями XIX-XX вв. В 1874 г. Густав Шмоллер предложил новую концепцию народного хозяйства, в центре которой ставил «общность языка, истории, обычаев, идей», глубже, чем что-либо другое (товары, капитал, государственность), связывающее отдельные хозяйства. [3]

Не отрицая «ряда природно-технических причин» как естественного фундамента народного хозяйства, Шмоллер отвергал стремление выводить «определенные состояния экономики прямо из первого ряда причин». Вопреки рационализму и материализму Шмоллер настаивал на значении иного ряда причин, возвышающегося над природным и техническим фундаментом в качестве «своего рода более подвижной прокладки». Этот ряд составляют этические и культурные факторы, и только на обоих рядах может быть возведено здание определенной народнохозяйственной системы». [3]

Основателем экономики культуры принято считать У. Баумоля, который совместно с У. Боуэном в 1966 г. опубликовал работу «Исполнительские искусства: экономическая дилемма». [4] Авторы описали вопросы финансовой деятельности организаций, связанные с исполнительскими искусствами, показав, что издержки таких организаций значительно превышают их доходы. Такую разницу необходимо компенсировать за счет частных и общественных пожертвований и государственной поддержки. Авторы доказывали, что сфера исполнительского искусства будет постоянно страдать от «болезни издержек», поскольку в данной сфере в отличие от отраслей, производящих товары, нет постоянного роста производительности труда за счет технологических нововведений, экономии от масштаба и т.д. Поэтому издержки отраслей, связанных с исполнительским искусством, будут расти быстрее, чем цены в экономике в среднем. Указанная работа привлекла внимание множества специалистов, связанных с разработкой государственной политики в социальной сфере, поскольку представляла весомые аргументы сторонникам государственной поддержки искусства и культуры.

В последнее время наше государство идет к осознанию особой роли культуры в современном обществе как ключевого объекта для решения проблемы развития интеллекта нации и признания их информационного потенциала как стратегического ресурса развития страны. Уровень культурной компетентности граждан во многом определяет развитие экономики, политики и конкурентоспособности любой страны.

Отрасль «культура» обладает огромным ресурсом и возможностями использовать его на благо общества. Поэтому инвестирование в культуру можно рассматривать, прежде всего, как инвестирование в знания, в развитие человека, в формирование гражданского общества. Уже поэтому вложения в культуру можно с уверенностью отнести к разряду стратегического инвестирования.

Определив цели финансирования и инвестирования, их необходимо научиться измерять, чтобы из всех возможных альтернатив выбирать значимые и достижимые с учетом времени и ограниченных ресурсов.

Однако в настоящее время в Российской Федерации, несмотря на реформирование бюджетной системы, в целом соответствующей общемировым тенденциям в управлении общественными финансами, все еще отсутствуют встроенные механизмы повышения эффективности государственных расходов. Преобладающий в настоящее время метод сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат в разрезе разделов, видов и статей расходов бюджетной классификации) имеет ряд недостатков, основной из которых заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Поэтому необходимо сформировать систему индикаторов эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, при этом ввести целый ряд показателей, непосредственно отражающих эффективность деятельности органов государственной власти, а также достигнутые результаты в отрасли культуры [5].

Система индикаторов должна быть построена таким образом, что достижение поставленных целей развития государства и общества осуществляется за счет максимального использования потенциала, заложенного в самой отрасли культуры. Это позволит рассматривать деятельность учреждений культуры через конкретные результаты, изменения в обществе и экономике, в конечном счете, описываемые задаваемыми индикаторами.

Любая форма управления неизбежно связана с процедурами принятия решений и их реализации. Принятие решений – элемент, присущий любому социальному процессу, в том числе и на уровне общества в целом. Эффективное функционирование и развитие общества зависит от степени адекватности принятых решений и их оперативного осуществления. А это, в свою очередь, зависит от степени оперативности получения и использования информации, а также степени адекватности данной информации.

Выбор системы индикаторов должен делаться исходя из стратегических целей развития общества и анализа сложившихся тенденций в сфере культуры в предыдущие годы с учетом эволюции экономической и правовой среды функционирования организаций культуры, а также уже имеющегося зарубежного и отечественного опыта.

В конечном итоге система индикаторов должна стимулировать не только эффективность и качество предоставления услуг в сфере культуры, но и активно влиять на повышение интеллектуального уровня граждан, поскольку без соответствующего интеллектуального уровня невозможно добиться успеха ни в инновационном производстве, ни в конкурентной борьбе на международном рынке.

Учитывая сказанное, система индикаторов эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры должна быть комплексной и взаимосвязанной, и включать как финансовые и экономические индикаторы, так и индикаторы, отражающие социальный и общественный эффект.

Одним из базовых критериев, на основе которых можно оценить степень достижения некоммерческих целей, стоящих перед учреждениями культуры, является посещаемость данных учреждений в течение года. Именно критерий посещаемости отражает степень интереса общества к мероприятиям, проводимым тем или иным учреждением, а также к предоставляемым услугам.

Можно выделить несколько группы, посещающих учреждения культуры:

- местное население;

- определенные категории населения (например, детьми, инвалидами);

- группы посетителей (например, количество экскурсий, проводимых в музее);

- зарегистрированные члены (например, в отношении библиотек);

- туристы и т.д.

Очевидно, что критерий посещаемости наглядно демонстрирует степень интереса целевой группы к проводимым культурным мероприятиям. Кроме того, данные критерии демонстрируют степень доступности услуг, представляемых учреждениями культуры, социально незащищенным категориям лиц.

В странах, применяющих бюджетирование, ориентированное на результат, предпринимаются попытки повысить степень вовлеченности различных социальных групп в культурную жизнь общества. Сделать это достаточно сложно (особенно сложно привести какие-либо количественные оценки). Практически единственными, однако, довольно широко применяемыми мероприятиями являются:

- формирование доли расходов на образовательные и просветительские программы в культурной сфере;

- учет соотношения расходов на текущее содержание учреждений культуры и расходов на новые культурные проекты, способные привлечь интерес граждан.

Учреждения культуры создаются в первую очередь в некоммерческих целях, однако, учитывая тот факт, что определенная коммерческая деятельность ими также осуществляется, ее можно оценить с точки зрения эффективности наряду с основной деятельностью. Но если стандартные коммерческие операции, осуществляемые независимыми юридическими лицами, оцениваются в первую очередь по уровню получаемой прибыли, то к бюджетным учреждениям данный критерий не может быть применен в качестве базового критерия.

Достижение коммерческих целей достаточно легко оценить. Например, такая оценка может производиться по:

- количеству заказов на выполнение тех или иных услуг в культурной сфере (по сравнению с плановым объемом);

- времени выполнения заказов;

- количеству проведенных дополнительных коммерческих мероприятий (вечеров, встреч и т.д.);

- динамике прибыли (по отношению к базовому году).

Эффективность управления персоналом в организациях культуры оценивается на основе общих методов, применяемых практически во всех отраслях. В частности, оцениваются такие факторы, как:

- наличие стратегии (программы) управления персоналом;

- проведение переподготовки и повышения квалификации (количество лиц, прошедших переподготовку в течение года, их доля от общего числа и т.д.);

- степень соответствия организационной структуры организации культуры плану, утвержденному в Стратегии управления персоналом;

- удобство времени работы организации культуры для посетителей;

- удовлетворенность посетителей организации культуры качеством обслуживания и т.д.

В целом анализ практики оценки эффективности расходов в области культуры позволяет утверждать, что по-настоящему оценить качество предоставляемых культурных услуг с точки зрения их содержательной стороны достаточно сложно. Даже такие критерии, как посещаемость, могут применяться в основном в качестве вспомогательных. Так, например, очевидно, что нельзя сравнивать уровень посещаемости развлекательного мероприятия, проводимого в сфере массовой культуры, и мероприятия, не относящегося к данной категории (например, постоянной экспозиции классического искусства в музее). Однако некоторые критерии, имеющие достаточно широкое распространение в других отраслях, например, критерии, позволяющие оценить эффективность управления персоналом и эффективность коммерческой деятельности бюджетных учреждений, вполне применимы и для сферы культуры.

Тем не менее, анализ международной практики повышения эффективности бюджетных расходов показывает, что преобразования в данной сфере получают все более широкое распространение. При этом во всех рассматриваемых странах реформы бюджетной системы являлись составной частью комплексных административных реформ, затрагивающих вопросы перераспределения полномочий между уровнями государственного управления, внедрения новых методов управления персоналом, приватизации и передачи части функций по предоставлению услуг частному сектору.