Экологическое страхование в США: тенденции развития

80-е годы в США оказались переломными для практики страхования экологических рисков, которые ранее были невелики и входили в полисы страхования общей ответственности, предоставлявшие защиту в связи с гражданской ответственностью перед третьими лицами по широкому спектру рисков. В 80-е годы экологические риски начинают страховаться отдельно, что связано с двумя основными причинами.

Во-первых, в ряде экологических законов содержались требования обязательного страхования. Такие требования обусловили значительный рост спроса на страховые услуги.

Во-вторых, жесткие нормы экологической ответственности, содержащиеся в законодательстве, делали этот вид страхования чрезвычайно дорогостоящим как для страховщиков, так и для страхователей.

В связи с расширением работ по очистке старых и заброшенных свалок в масштабах страны, проводившихся согласно принятому в 1980 г. Закону о Суперфонде, резко возросло число претензий о покрытии ущерба. Страховщики были вынуждены выплачивать значительные суммы компенсаций по ущербу здоровью и имуществу третьих лиц, а в некоторых случаях были созданы судебные прецеденты покрытия за счет старых полисов общей ответственности и самих затрат по очистке. Указанные факторы вызвали существенное удорожание экологического страхования.

В середине 80-х ежегодный рост премий составлял для некоторых страхователей 500% и более. В результате на рынке страхования ответственности возник кризис.

При растущем спросе соответствующие услуги оказывались недоступными как по цене, так и по другим условиям страхования. Как следствие, к началу 90-х годов рынок страхования экологических рисков резко сократился. Примерно треть объема страховых премий ушла в резервы самострахования и специально создаваемые страховые структуры, альтернативные традиционным (дочерние страховые компании, страховые пулы и др.).

В связи с экологическими рисками страховщики столкнулись с еще одной проблемой, а именно: с невозможностью отделить будущий ущерб от уже нанесенного. Эту проблему страховщики характеризуют следующим образом: “мы не страхуем горящие здания”. Но многие фирмы, которым требуется страхование экологических рисков, могут иметь на своих объектах ущерб такого рода (например, произошедшие, но еще не обнаруженные утечки опасных веществ). В этих условиях страхование становится весьма проблематичным.

Трудности получения страховой защиты крайне негативно сказались на целом ряде субъектов хозяйственной деятельности и некоторых видах хозяйственных операций. Так, для подрядчиков, занятых проведением очистных работ на объектах Суперфонда, страхование было необходимо из-за высоких рисков (им могли быть предъявлены иски в связи с ущербом, нанесенным ошибками в выполнении очистки). Однако такое страхование оказывалось почти недоступным: в начале 90-х годов стоимость работ на одном из объектов оценивалась в 250 тыс. долл., но из-за страховых взносов издержки подрядной фирмы возрастали до 750 тыс.

На другом объекте из-за вида имеющихся там загрязняющих веществ разница была еще более значительной - 200 тыс. и 1,2 млн. Не сумев получить требуемое им страховое покрытие, многие подрядчики отказывались от контрактов или применяли затратные методы очистки, опасаясь инновационных решений. В результате очистные работы откладывались или обходились дороже.

Кризис на рынке страховых услуг, а также неурегулированность вопросов прошлого и будущего экологического ущерба оказали существенное влияние на операции с недвижимостью. По существу, приобретая тот или иной объект, новый собственник мог впоследствии столкнуться с необходимостью его очистки. Однако соответствующее страхование отсутствовало или не было доступным. Вследствие этого стало заключаться меньше сделок с недвижимостью, ассоциирующейся с потенциальной экологической ответственностью.

Хозяйственное развитие ставило перед страховой отраслью новые задачи. К объектам Суперфонда относились наиболее загрязненные территории национального значения. Но практически в каждом регионе США имелись старые или заброшенные промышленные зоны, где могло быть потенциальное загрязнение окружающей среды. Такие объекты получили название “brownfield” (коричневое поле) – в противоположность с “greenfield” (нетронутой зеленой лужайкой).

Американское Агентство по охране окружающей среды (ЭПА) определяет такие объекты как “заброшенные, пустующие или не в полной мере используемые промышленные и торговые мощности, развитие или расширение которых затруднено из-за реального или предполагаемого загрязнения окружающей среды”. Их число в масштабе страны может составить до 450 тыс.

Проблема усугубляется тем, что из-за вероятности принуждения к дорогостоящей очистке данных территорий в будущем (согласно американскому законодательству нового собственника или пользователя можно обязать ликвидировать загрязнение, которое возникло ранее), инвесторы избегают каких-либо проектов, связанных с их использованием. Получить же страховую защиту для инвесторов не всегда возможно. В результате по финансовым соображениям оказывается дешевле использовать для строительства предприятий и других объектов нетронутые, чистые земли. Это приводит, с одной стороны, к дополнительной нагрузке на окружающую среду (в том числе вовлечению в хозяйственный оборот новых природных ресурсов) и, с другой стороны, еще большей деградации промышленных зон в городах и пригородах из-за оттока капитала и населения.

Таким образом, к 90-м годам проблемы экологического страхования были в США достаточно остры. На практике их решение шло несколькими путями.

Во-первых, на федеральном и штатном уровнях были предприняты меры по устранению барьеров для развития рынка экологического страхования.

Во-вторых, разрабатывались специальные программы предоставления страховых услуг в тех областях, где традиционный рынок не справлялся с этими задачами.

В-третьих, шло активное продвижение на рынок новых страховых продуктов, более полно отвечающих потребностям в страховой защите различных субъектов хозяйственной деятельности.

Устранение барьеров на пути к страхованию

В развертывании кризиса на рынке страховых услуг существенную роль сыграл режим ответственности за загрязнение, установленный американским законодательством. Наибольшее внимание получили вопросы загрязнения опасными отходами.

Эти вопросы регулируются двумя законодательными актами.

Закон о сохранении и восстановлении ресурсов 1976 г. адресован обращению с отходами (как опасными, так и твердыми отходами, не являющимися опасными) на действующих предприятиях. В рамках этого закона принята программа по очистке подземных мощностей по хранению бензина, нефти, опасных химических веществ для промышленных, торговых и бытовых нужд. Такие хранилища (их в США насчитывается около 1,1 млн.) могут вызывать загрязнение подземных вод и другие последствия. Для старых и новых хранилищ ЭПА разрабатывает требования по предотвращению утечек и их обнаружению.

Однако данный закон не решал вопросы очистки территорий, которые уже были загрязнены на момент его принятия. В связи с этим в 1980 г. Конгресс принял Закон о Суперфонде, установивший строгую и солидарную ответственность за загрязнение окружающей среды опасными веществами. Многие штаты приняли свои мини-законы, аналогичные федеральному, для решения проблем загрязнения на региональном уровне.

Таким образом, на каждой территории или объекте, где ранее велась хозяйственная деятельность, могло быть обнаружено загрязнение, что возлагало на ответственных обязательства по его устранению.

В 80-е годы проведение очистных работ затягивалось из-за принудительного характера очистки и высоких затрат, которые ответчики оспаривали в судебном порядке. В 90-е годы эти проблемы решались путем принятия специальных программ для стимулирования добровольной очистки. Ограничение ответственности для тех, кто принял участие в добровольной очистке, ‑ неотъемлемая черта этих программ.

Законы, адресованные проблеме “brownfields”, были приняты во многих штатах. В них содержатся положения о том, что в случае урегулирования проблемы путем переговоров с властями штата к участникам соглашения и их правопрееменикам не будут применяться нормы солидарной ответственности.

В некоторых штатах были приняты процедуры “закрытия вопроса”, которым был придан необходимый правовой статус. Еще одним механизмом ограничения ответственности стала разработка предпродажных соглашений. Такие соглашения используются для того, чтобы изолировать будущего покупателя от возмещения затрат на очистку в связи с загрязнением, которое произошло до даты покупки. Предпродажные соглашения передаются вместе с изменением прав собственности, т.е. их может быть столько, сколько раз объект менял собственника. До использования такой практики новый собственник нес потенциальную ответственность за все затраты по очистке, которые могли иметь место.

В последние годы значительное внимание стало уделяться вопросам ответственности кредиторов, финансирующих объекты “brownfields”. Закон о Суперфонде содержит ограничения прямой ответственности кредиторов в связи с взысканием затрат на очистку. Такие ограничения содержатся также в законодательстве штатов. Однако кредиторам могут быть предъявлены как иски третьих лиц, так и иски в связи с небрежностью. Кредитор может также нести ответственность в связи с теми вопросами, по которым он тем или иным образом контролировал деятельность заемщика, например, путем участия в управлении.

Таким образом, финансирование “brownfields” было связано для кредиторов с достаточно большим риском. Без страхования или иных действенных механизмов ограничения ответственности кредиторы не могли участвовать в таких операциях. На региональном уровне решение этой проблемы предполагает использование стимулов для повышения стоимости объектов с потенциальной экологической ответственностью, а также предоставление поддержки для кредитов, если на местном рынке отсутствуют соответствующие страховые продукты.

При финансировании “brownfields” потенциальная экологическая ответственность, связанная с конкретным земельным участком или иным объектом, должна быть намного меньше их стоимости. В противном случае вложение средств в такой объект, в том числе и в целях его очистки, невыгодно. Если загрязнение настолько велико, что угрожает жизни и здоровью людей, то вопрос очистки решается иначе ‑ за счет государственных средств, специальных фондов и др. Но в большинстве случаев речь идет о вероятном загрязнении, масштабы которого точно не определены. Поэтому сложно бывает оценить и размеры потенциальной ответственности.

Для финансирования таких объектов разработаны специальные процедуры “due diligence”, подробно описывающие последовательность и содержание конкретных шагов, предпринимаемых в целях “должного внимания” к наиболее существенным аспектам проблемы (см. Приложение 1). Следует отметить, что выполнение этой процедуры само по себе является дорогостоящим.

При решении проблемы финансирования абсолютные размеры очистных затрат менее значимы по сравнению с их соотношением с общей стоимостью недвижимости, а также с характером загрязнения. Например, затраты на очистку в 10 млн. долл. считаются вполне уместными для имущества стоимостью в 150 млн. Финансовые эксперты считают, что очистные затраты и ответственность, связанные с конкретным объектом, ни в коем случае не должны превышать 40% стоимости имущества. Лучше, если эта цифра составит не более 25%. Такие ограничения необходимы для того, чтобы в распоряжении заемщика оставалась достаточно большая часть его капитала: объект недвижимости обычно идет в залог кредита, и кредитору важно вернуть средства, а не получить взамен объект недвижимости, который ему же придется очищать.

Таким образом, при соблюдении соотношения, указанного выше, заемщик заинтересован в сохранении имущества, обладающего большей стоимостью, чем взятые взаймы средства.

При финансировании проектов с потенциальной экологической ответственностью рекомендуется избегать тех из них, которые связаны с загрязнением подземных источников питьевой воды. Очистка таких объектов связана с наиболее масштабными затратами: во-первых, требуется устранение загрязнения до уровня, предусмотренного законодательством о питьевой воде; во-вторых, специфика такого рода загрязнений и используемые технологии не позволяют с точностью прогнозировать как размеры затрат, так и результаты очистки. В 90-е годы для решения проблем финансирования таких объектов применялись следующие механизмы:

‑ соглашения об урегулировании;

‑ стандарты очистки на основе оценки риска (такие стандарты, напрямую увязывающие содержание химических веществ в подземных водах и воздействие на здоровье, могли быть менее жесткими, чем традиционные стандарты качества питьевой воды);

‑ установление зон, где требования регулирования могли быть превышены.

Разграничение экономической ценности объекта и связанной с ним потенциальной экологической ответственности ‑ еще один способ решения проблем финансирования. Он применяется в тех случаях, когда кредитор оценивает потенциальную ответственность как чрезмерно высокую для предоставления кредита. Такое разграничение может быть осуществлено несколькими путями.

Первый из них предполагает отделение будущего использования имущества (зданий, сооружений и др.) от собственно земельного участка и подземных вод через долгосрочную аренду. Устойчивый в финансовом отношении ответчик (т.е. та сторона, которая несет ответственность за загрязнение) будет являться собственником земельного участка. Участок будет сдан в аренду на приемлемый в экономическом отношении срок (обычно 49 или 98 лет) разработчику или конечному пользователю (с возможностью последующего выкупа или без него).

В договоре аренды требуется предусмотреть, что арендатор не несет ответственность в связи с загрязнением, а согласованные работы по очистке участка уже проводятся. Таким образом, стоимость зданий и сооружений будет зависеть непосредственно от их использования, а не от расположения на указанном участке. Собственник участка будет гарантировать кредитору и арендатору возмещение убытков в случае невозможности использования имущества из-за непредвиденных экологических условий.

Разграничение ответственности может быть достигнуто на основе соглашений об урегулировании. Такие соглашения предусматривают выплату определенной суммы, согласованной с уполномоченным органом регулирования. В случае, если речь идет об объекте Суперфонда, соглашение заключается с ЭПА. В ряде штатов действуют аналогичные механизмы для объектов регионального уровня. На основе соглашения владельцы объектов освобождаются от ответственности, а на самом загрязненном объекте проводится очистка и последующее хозяйственное использование.

Если ответчик не является в финансовом отношении достаточно сильным для возмещения арендатору возможных убытков или не желает держать участок на балансе, а также если ответчиков несколько, то может быть использовано страхование. В этих целях могут быть задействованы различные виды страховых полисов.

Полисы могут приобретаться на случай, если затраты на очистку превысят планируемый уровень, или, если регулирующие органы изменят мнение и потребуют проведения очистки по более жестким стандартам.

Предлагается также страхование рисков ущерба третьим лицам, нанесенного загрязнением уже после проведения работ по очистке. Некоторые страховые продукты предоставляют кредиторам защиту при финансировании “brownfields”. Более подробно виды страховых полисов будут рассмотрены в последующих публикациях.