Концептуальные подходы к определению эффективности деятельности органов государственной власти

Одним из существенных итогов реформ 1990-х годов стал практически полный переход отраслевого управления в ведение бизнеса. Развитие нефтегазовой, телекоммуникационной и строительной отраслей, черной и цветной металлургии, как и многих других, стало уже преимущественно делом корпораций (с участием или без участия государства). В бюджетных областях можно ожидать такой же эволюции, если не в кратко-, то в среднесрочной перспективе. Здравоохранение, образование, культура и спорт будут постепенно переходить в зону ответственности отчасти бизнеса, отчасти некоммерческих организаций.

Переход от государственной экономики к рыночной отражает не только текущие проблемы повышения эффективности постсоветской экономики. Он связан с более глубокими, фундаментальными процессами современного технологического и социального развития.

Во-первых, в современном мире происходит коренное обновление технологий. Это отображает трансформацию индустриальной в постиндустриальную систему организации производства и общества. Происходит не только усложнение технологий, одновременно резко возрастает динамика происходящих изменений. В этой ситуации ориентация на отраслевые вертикальные структуры способна, скорее, консервировать сложившиеся технологии нежели создавать стимулы к их развитию.

Во-вторых, характерной чертой современного государственного устройства является наличие нескольких уровней управления. Даже унитарные государства делегируют часть своих бюджетных полномочий субнациональным и местным органам власти.

Усиление роли территориального подхода в государственном управлении связано с усложнением задач управления, с установкой на максимальный учет реакции, или обратной связи от пользователей общественными благами. В основе такого перехода лежит идея о прозрачности государственного и муниципального управления со стороны получателей услуг и фиксированной ответственности за качество и своевременность их предоставления.

В связи с этим сегодня перед органами государственной власти стоит жесткий выбор: либо ренационализация отраслевых функций, либо переход на следующий уровень управления, соответствующий вызовам современного постиндустриального мира.

Необходимость перехода от отраслевой логики к интегральным показателям становится очевидной по ряду оснований.

1. Управленческие установки по реализации таких интегральных задач, как рост качества жизни или конкурентоспособность территории не могут быть «прикреплены» в полном своем объеме ни к одному из существующих ведомств. Так, например, не введены в систему государственного управления технологии обеспечения качества человеческого ресурса, социального капитала, воспроизводства народонаселения и другие показатели, определяющие реальный уровень современного развития.

В результате вся ответственность за их выполнение автоматически смещается вверх по административной лестнице и в конце концов замыкается на «первое лицо», либо же на его полномочного представителя с «эксклюзивным» набором полномочий. Объем таких задач непрерывно возрастает, что не может не приводить к «закупорке» информационных каналов и замедлению темпов принятия решений.

2. Рациональные решения по направлению бюджетных и иных инвестиций в самые критические зоны становятся в современной ситуации практически недостижимыми. Глобализация экономики и возникновение множества дополнительных системных связей требуют иных принципов стратегического планирования и, соответственно, иной матрицы критериев оценки эффективности управления.

Отсутствие принципиальных подходов и объективных способов, а также форм оценки приводит к тому, что важные решения принимаются либо за счет отраслевого лоббирования, либо по методу «аварийных служб» (как это нередко происходит, например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства).

3. Даже в случае принятия к исполнению интегральных показателей эффективности управленческий субъект (в лице отдельных министерств или ведомств) сталкивается с серьезной методической проблемой. Отдельные индексы эффективности, принятые в сегодняшней управленческой практике, строятся на разных основаниях и поэтому могут входить в противоречие друг с другом.

Фактически территориальная политика во всем ареалах мира, ставящих цели развития и роста, расслаивается на два важнейших направления работ:

1) обеспечение конкурентоспособности конкретной территории в системе глобального экономического баланса, а значит всех активов данной территории, в том числе хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов, хозяйствующих субъектов и т.д.;

2) повышение качества жизни, то есть перераспределение результатов капитализации на социальную структуру данного общества.

Такая постановка вопроса с самого начала является проблемной в силу сложности конвертации экономического роста в рост качества жизни. По опыту стран и регионов, совершающих «большой рывок», быстрый экономический рост практически всегда приводит к появлению проблемных зон в горизонте социальной политики, неравенству и социальной стратификации. Это требует от государства качественной реорганизации систем управления, в том числе системы показателей и критериев эффективности деятельности управления.

Вместе с тем, качество жизни есть функциональная величина, параметры которой устанавливаются искусственно. Цель ‑ мотивация населения к конкретному (социально-политическому и экономическому) образу жизни, который – с точки зрения органов управления – достижим для значительной доли населения [1].

Потребность в этом индексе возникает обычно в период реформ социальных систем и служб, когда органам власти необходима публичная поддержка их действий по реформированию. Иными словами, высокий рейтинг качества жизни есть публичное выражение одобрения действиям правительства по изменению условий и правил жизни на территории [2].

Эти два показателя могут (хотя и не обязательно должны) войти в ситуацию управленческого дисбаланса, когда принятие решений, удовлетворяющих одному из них, будет блокировать принятие других необходимых решений. Поэтому административная реформа должна решать не только проблемы межотраслевого характера, но и выстраивать институты согласования разных систем показателей.

В обычной практике ситуация разрешается назначением двух заместителей первого лица, в ведении которых оказываются «конфликтующие структуры». Однако, вряд ли этого достаточно в новом управленческом контексте. Здесь, скорее, уместна гипотеза, что региональная власть должна выстраивать особые способы партнерства со вторым и третьим секторами (коммерческими и некоммерческими организациями):

а) с бизнесом обсуждается и реализуется стратегия по капитализации и повышению конкурентоспособности территории. Так, например, инструменты и принципы частно-государственного партнерства являются определенным шагом в этом направлении, позволяющим объединить усилия региональной власти и корпоративных структур для целей экономического роста;

б) в партнерстве с третьим сектором возможно публичное оформление целей и ориентиров социальной политики, направленной на повышение качества жизни. Как показывает международная практика, некоммерческие организации могут играть существенную роль как каналы мониторинга роста качества жизни и наиболее острых проблем на локальном (территориальном) уровне.

Таким образом, вне управления и регулирования остается целый ряд новых задач, оформившихся в качестве вызовов системе государственного управления в самое последнее время. Речь идет не только о новых экономических процессах, ставших следствием глобализации, но и о традиционных предметах ведения государства. Образование и здравоохранение, например, должны рассматриваться как элементы новой сферы капитализации человеческих ресурсов и формирования социального капитала. Научная деятельность должна анализироваться как элемент национальной и транснациональной инновационной системы и т.д.

На основе изложенного может быть сделан ряд выводов.

1. Современная стратегия развития территории выстраиваются на преодолении «стратегической ловушки» между степенью конкурентоспособности территории (что выражается, в том числе в уровне капитализации) и уровнем качества жизни.

2. Принятие долгосрочных и устойчивых управленческих решений недостижимо на уровне отраслевого подхода.

3. Преодоление отраслевого управленческого кризиса связано с формированием новой федеральной региональной политики, ориентирующейся на интегральные показатели эффективности.

4. К ключевым фокусам федеральной региональной политики, способным «удерживать» оба стратегических ориентира, относятся:

‑ финансово-бюджетная политика (управление общественными финансами);

‑ антропологическая политика (развития человеческого капитала);

‑ инновационная политика;

‑ политика пространственного развития;

‑ культурная политика;

‑ политика обеспечения безопасности жизнедеятельности.

Разработку индикаторов эффективности деятельности региональных органов власти и её отдельных подразделений целесообразно производить в рамках именно этих направлений, опираясь на возможность взаимодействия и реорганизации конкретных министерств и ведомств.