Свободные экономические зоны и перспективы их развития в России

Форма хозяйствования, связанная с созданием свободных экономических зон (СЭЗ), в мировой практике получила распространение только в конце 50-х – начале 60-х гг. Первая свободная экономическая зона, появилась в ирландском городе Шенноне, когда в 1959 г. правительство Ирландии создало на территории аэропорта Шеннон зону свободного международного предпринимательства. Экспортно-промышленная зона, созданная в Шенноне, и по сей день является одной из самых эффективных по объемам привлеченных инвестиций и числу работающих предприятий. Во всем мире сейчас насчитывается уже более тысячи свободных экономических зон, причем большая часть из них сосредоточена в Америке и в Юго-Восточной Азии.

Для разных стран с различным экономическим укладом и уровнем экономического развития характерны разные формы создаваемых свободных экономических зон. Для стран Западной Европы характерны свободные торговые (беспошлинные) зоны в морских портах для осуществления погрузочно-разгрузочных работ (например: Гамбург, Киль, Эмден, Куксхафен, Бремерхафен и Бремен в Германии), финансово-банковские центры (Швейцария, Лихтенштейн, Нормандские о-ва – Мэн, Гернси). В США и Японии развитие получило создание технополисов.

Для развивающихся стран характерно создание экспортно-промышленных зон по примеру Шеннона. При всем разнообразии СЭЗ в развивающихся странах, у них есть ряд общих черт. Главная из них состоит в том, что в большинстве своем они имеют замкнутый анклавный характер и полностью или почти полностью ориентируются на внешние рынки, будучи слабо связанными с остальной частью национальной экономики. Еще одна важная общая черта – ориентация преимущественно на такие трудоинтенсивные отрасли как производство изделий электроники, электротехники, обуви, готового платья, спортивных изделий, игрушек, часов и т.п. Также можно выделить преобладание сборочных предприятий.

В Китае, т.к. было принято решение о переходе к открытой экономической модели, свободные экономические зоны создавались для адаптации замкнутой социалистической экономической системы к условиям мирового хозяйства. Поскольку же перевести все хозяйство страны на рельсы такой “открытости” было, естественно, невозможно, для этой цели были выбраны специальные СЭЗ в восточной и южной приморской частях страны. При этом стоит подчеркнуть, что эти зоны территориально создавались в возможной близи от основных транспортных магистралей для наибольшей связи с мирохозяйственными центрами.

Анализ отечественной правовой базы.

Существующий проект Федерального закона “О свободных экономических зонах” (СЭЗ), разработанный в 1998 г., одобренный Государственной Думой РФ в 2000 г., далек от совершенства. Анализ основных положений данного законопроекта, проведенный экспертами Рабочего центра экономических реформ, выявил существенные недостатки, приводящие к правовым коллизиям в отношении других законодательных актов РФ. Прежде всего, это касается системы налогообложения в свободных экономических зонах.

Согласно Федеральному закону от 31.07.98 № 147-ФЗ “О введении в действие части первой Налогового Кодекса Российской Федерации”, система налогообложения в свободной экономической зоне как специальный налоговый режим может быть введена в действие только со дня введения в действие части второй Налогового Кодекса РФ. Соответственно, нормы законопроекта, касающиеся вопросов налогообложения в СЭЗ, несмотря на принятие законопроекта, работать не будут.

Следует также отметить несоответствие ст. 6 законопроекта Налоговому Кодексу РФ, определяющей случаи прекращения действия инвестиционного налогового кредита, поскольку только Налоговый Кодекс устанавливает порядок и условия предоставления и прекращения действия инвестиционного налогового кредита.

Наконец, в статье 14 “Управление свободной экономической зоной” указанного законопроекта весьма неконкретно и декларативно прописаны основные функции Администрации СЭЗ. Также неясны механизмы координации деятельности органов власти Российской Федерации и субъектов РФ по созданию и функционированию свободных экономических зон.

Причины нежизнеспособности отечественных СЭЗ.

Подавляющее большинство из созданных на территории России свободных экономических зон оказались нежизнеспособными. К причинам, приведшим к неэффективности созданных в начале 90-х гг. СЭЗ и в настоящее время прекративших существование можно отнести:

1.Отсутствие адекватного правового регулирования.

2. Слишком большие размеры территорий, которые были объединены в СЭЗ.

Российская практика свидетельствует о том, что все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою ответственность как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для эффективного функционирования зоны.

Исходя из мировой практики затрат, необходимых для обеспечения нормального обустройства 1 кв. км СЭЗ, следующие:

- для организации зоны экспортного производства требуется вложений не менее 40-45 млн. дол. США;

- для таможенно-торговой зоны ‑ порядка 10-15 млн. дол. США.

Проанализируем некоторые из причин неэффективности функционирования отечественных СЭЗ.

1. Нахождение большинства СЭЗ во внутренней части страны.

Успешность функционирования СЭЗ во многом зависит от ее экономико-географического положения, важной составляющей которого является положение относительно главных транспортных магистралей и важнейших мирохозяйственных центров, что в нашей стране, главным образом, обеспечивается за счет приграничного экономико-географического положения (ЭГП).

2. Негативные экономические последствия СЭЗ для региона.

Ярким примером такого рода является ситуация в Калининградской области. Таможенные льготы, действующие на территории СЭЗ, негативно сказались на состоянии местных промышленных предприятий, сделав их неспособными к конкуренции с дешевой и практически беспошлинной импортной продукцией.

3. Отсутствие четкого контроля со стороны органов власти, выразившееся в злоупотреблениях на территории СЭЗ.

Так, в 1999 г. МВД России взяло под особый контроль расследование ряда уголовных дел в СЭЗ “Находка”. Инспекторская группа МВД провела в Находке комплексную проверку экономической деятельности ряда крупных коммерческих компаний города-порта. По ее результатам было возбуждено 18 уголовных дел, 8 бизнесменов арестованы. Материальный ущерб государству по выявленным преступлениям составил 240 млн. руб. Наиболее характерные преступления ‑ использование не по назначению и невозврат льготных государственных кредитов, финансовый подлог, а также незаконный перевод денег в зарубежные банки.

4. Недостаточное использование возможностей, предоставляемых режимом экономического благоприятствования.

Зоны экспортного производства, созданные в России, в основном, ограничивают свои производственные функции сборкой продукции из импортных компонентов. Две же реально функционирующие в стране СЭЗ федерального значения, в Калининградской области и Находке, изначально создававшиеся как экспортопроизводящие, в настоящее время используются, в основном, для вывоза из РФ различных видов продукции, произведенной на основе сборки из импортных компонентов и сырья. Однако вывоз без переработки сырья с территории означает потери для нее прибыли и рабочих мест.

Анализ различных видов эффективно работающих свободных экономических зон, приемлемых и неприемлемых для России.

В мировой практике существует множество различных видов свободных экономических зон (при этом не все из них однозначно применимы в российских условиях).

В рамках Федеративного государства наиболее спорным и даже опасным является создание какого-либо приоритетного режима для большого количества субъектов и зон. Возможности для экономического развития регионов должны создаваться в рамках всего государства, а отдельные льготы большому числу территорий могут отрицательно влиять на общий политический климат в стране.

Создание оффшорных (финансово-банковских) центров вряд ли приемлемо для России, поскольку целый комплекс мер, как законодательного, так и экономического характера, которые должны предприниматься для создания режима финансового благоприятствования, вряд ли могут быть осуществлены на какой-то из отдельных частей территории государства. Неудивительно, что все успешно функционирующие оффшорные зоны, были созданы на всей территории малых государств (в первую очередь, на островах, имеющих выгодное географическое положение и развитую инфраструктуру). В России же, вряд ли имеет смысл создавать подобные СЭЗ в наиболее развитых районах страны, которые и сами по себе являются финансовыми центрами международного масштаба (Москва, Санкт-Петербург).

Наилучшие возможности для применения в России имеют СЭЗ:

‑ экспортного производства. В целях развития производительных сил деятельность предприятий в таких СЭЗ не должна ограничиваться сборкой продукции из импортных компонентов. В таких зонах необходимо стимулировать производство продукции с повышенной добавленной стоимостью и более высокой степенью наукоемкости. Примером может служить СЭЗ “Манаус” в Бразилии, в настоящее время ставшая центром производства электроники и электротехники;

‑ небольших по территории, требующих меньших начальных капиталовложений;

- с хорошо развитой инфраструктурой;

- вблизи основных транспортных магистралей (или международных аэропортов);

- в максимальной близости от важных мирохозяйственных центров.

Успешно могут функционировать СЭЗ, созданные на территории, имеющей какие-либо специфические характеристики. В Российской Федерации примером такой территории является Калининградская область, которая, будучи оторванной от основной территории страны, является эксклавом. Выгоды данной территории для создания СЭЗ усиливаются тем, что Калининградская область наиболее приближена к западноевропейскому региону, являющемуся важным центром мирового хозяйства. В Калининградской области и в настоящее время функционирует СЭЗ, однако, администрации области не удается реализовать все выгоды от режима экономического благоприятствования. В будущем, есть возможности значительно полнее использовать потенциал данной территории.

Предложения по усилению правового поля функционирования отечественных СЭЗ.

При условии продолжения функционирования существующих свободных экономических зон, деятельность которых регламентируется правовыми актами, принятыми еще в советское время, а также отдельными федеральными и региональными законами, представляется целесообразным принятие рамочного Федерального закона “О свободных экономических зонах”, четко регулирующего все аспекты и последствия функционирования СЭЗ в Российской Федерации. В этом законе необходимо разграничение полномочий и функций управления СЭЗ между федеральными и региональными органами власти.

В перспективе необходимы селективный подход и четкая процедура принятия решения федеральными органами власти по созданию каждой отдельной СЭЗ, учитывая, что, зачастую, региональные власти используют СЭЗ для лоббирования своих интересов. Требуется “прозрачность” функционирования, доступность информации о деятельности СЭЗ. В этой связи необходимо проводить строгий мониторинг деятельности каждой отечественной свободной экономической зоны.