Digital technologies in the practice of independent assessment of the quality of social services: regulations, procedures and results

Введение

В современных условиях качество условий среды оказывает существенное влияние на удовлетворенность получателей услуг при обращении в организации социальной сферы (здравоохранения, культуры, образования, социального обслуживания). Для граждан важно в какое помещение они приходят, отношение персонала, состояние мест ожидания, санитарных помещений и т.д. Это понимает и государство, предпринимая усилия для обеспечения комфортной среды для всех категорий получателей услуг. Проводятся мероприятия по ремонту помещений, обеспечению доступной среды для лиц с ограниченными возможностями, работе с персоналом и пр.

Ключевые приоритеты в решении задач повышения клиентоцентричности государства лежат в области изучения клиентского опыта и оптимизации форм взаимодействия получателей услуг с организациями и органами государственной власти. Речь идет об «обеспечении качества деятельности учреждений социальной сферы и отдельных ее компонентов, в том числе качества условий оказания ими услуг, как неотъемлемой составляющей «клиентского пути», т.е. всего процесса взаимодействия получателя услуги с организацией… От организации этой среды в значительной степени зависит настрой человека и доверие к данной организации, зарождается соответствие ожиданиям» [1].

В последние годы задача по формированию человекоцентричной среды во всех областях взаимодействия человека и государства и достижению определенного уровня клиентоцентричности выходит на передний план.

Важным условием достижения социального благополучия, повышения уровня и качества жизни населения, а также возможности прогнозирования их развития является выделение приоритетной роли человекоцентричности в реализации социальной политики государства.

Эти изменения находят отражение в трудах авторов, уделяющих особое внимание данной теме в своих исследованиях (Рогозин Д.М., Солодовникова О.Б., Токарева Л.С., Александров М.М., Молчанова С.М., Сладкова Н.М. и др.) [2-8]. Внимание исследователей акцентируется на изучении теорий, лежащих в основе клиентоцентричной модели в том числе в государственном управлении, подходов к клиентоцентричности в государственных структурах, лучших практик. Вырабатываются подходы к оценке клиентоориентированности в предоставлении государственных услуг, подчеркивается роль цифровых технологий в повышении клиентоцентричности государственного управления, а также их влияния на удовлетворенность и вовлеченность граждан.

Коллектив авторов Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. [9] отмечают, что в исследованиях клиентоцентричность, как правило, рассматривается преимущественно в контексте повышения качества государственных услуг. Хотя диапазон государственных функций, в рамках которых государство коммуницирует с гражданами и при выполнении которых очень важна направленность на соблюдение и обеспечение интересов граждан, гораздо шире. Авторы указывают, что «клиентоцентричность предусматривает вовлечение клиентов в разработку и тестирование оказываемых услуг, а также систематический сбор и учет обратной связи для повышения качества оказания услуг» [9].

Все это требует серьезных изменений в деятельности организаций и органов власти по формированию дружественного сервиса сферы услуг. Принята Декларация ценностей клиентоцентричности, утвержденная протоколом проектного комитета федерального проекта «Клиентоцентричность» от 18 апреля 2022 г. №1, и задача совершенствования социальной сферы и, как следствие, управления качеством оказания услуг в этой сфере является в настоящее время одной из приоритетных. В Декларации провозглашается переход к модели государственного управления и организации государственных функций и услуг, основанной на обеспечении эффективного и комфортного взаимодействия человека и государства за счёт анализа актуальных потребностей и клиентского опыта человека.

Независимая оценка качества условий в организациях социальной сферы (НОК) стала одной из форм контроля качества условий оказания услуг, и в центре такой оценки всегда потребитель услуг, что подчеркивает ее весомость с точки зрения решения задачи повышения ориентации на клиента. Смыслом такой оценки является повышение качества услуг по результатам обратной связи с гражданами, а также принятие важных действий по совершенствованию качества работы организаций. Это определяет актуальность и практическую значимость формирования и актуализации подходов к использованию независимой оценки качества условий оказания услуг как механизма повышения клиентоцентричности организаций социальной сферы.

Целью исследования является выявление возможностей и ограничений применения цифровых технологий в практике вовлечения граждан в независимую оценку качества условий оказания услуг в рамках повышения клиентоцентричности организаций социальной сферы.

Получатели услуг являются основным источником информации об учреждении. Их удовлетворенность условиями оценивается по критериям информационной открытости (полнота информации на сайтах и стендах в организациях), комфортности условий (навигация, наличие питьевой воды, условия в санитарных помещениях, зоны ожидания), доступности услуг для инвалидов (наличие кресел-колясок, пандусов и пр.), вежливости работников и удовлетворённости получателей услуг в целом [1].

При проведении оценки в каждом субъекте по каждой отрасли социальной сферы (здравоохранение, культура, образование, социальное обслуживание, медико-социальная экспертиза) определяется оператор – организация, которая проводит сбор и обобщение информации. В результате оператор предоставляет сводные материалы оценки общественному совету, который формирует результаты оценки. При проведении данной работы, операторы должны собрать данные в зависимости от количества получателей услуг по каждой организации, так называемая выборочная совокупность. При этом в оценке могут участвовать только те граждане, которые получали услуги в организации.

Особое значение при проведении оценки приобретает деятельность общественных советов, осуществляющих функции по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг организациями культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, медико-социальной экспертизы, учитывая высокую социальную значимость указанных сфер деятельности для граждан.

Вышесказанное определяет объект исследования – совокупность участников независимой оценки качества, в том числе: организации социальной сферы, общественные советы по проведению независимой оценки качества, операторы, являющиеся участниками независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы и самое главное граждане – получатели услуг.

Общие вопросы вовлечения граждан в независимую оценку качества

В контексте клиентоцентичности особая роль принадлежит вопросам привлечения граждан к предоставлению обратной связи, налаживанию системного контакта с получателями услуг как основного источника информации о клиентском опыте и путях его совершенствования.

Для этого в регионах ведется работа по привлечению граждан к участию в оценке и ее популяризации. Например, в Липецкой области внедрена практика "Тайный клиент" для установления недоброжелательного отношения к гражданам. В Новгородской области в организациях здравоохранения распространялись памятки о возможности участия в независимой оценке. В Орловской области в сфере культуры создано мобильное приложение для граждан и операторов для проведения независимой оценки качества оказания услуг.

Представители операторов ранее сталкивались с проблемой нежелания граждан участвовать в оценке. На помощь приходили сами организации, когда после получения услуг, в некоторых организациях предлагалось оценить условия сразу с помощью доступных инструментов (опросный лист, онлайн-опрос, опрос о качестве услуг через различные технические устройства и другое).

Необходимо отметить, что граждане чаще отмечают недостатки, чем подчеркивают достоинства. Кроме того, есть различия по сферам. Например, в сфере высшего и общего образования, культуры получателями услуг являются более молодые граждане, которые в целом воспринимают хорошие условия, как данность (само собой разумеющееся) и не предполагают, что может быть по-другому, а когда видят какое-то несоответствие более активно вовлекаются в оценку. В сфере здравоохранения и социального обслуживания получателями услуг, как правило, являются граждане более старших возрастных категорий, которые не привыкли высказывать свое мнение и жаловаться. Такие получатели услуг готовы оставить комментарий даже при совсем неприемлемых условиях. Еще одним сдерживающим фактором для граждан может быть то, что участие в оценке осуществляется при авторизации через госуслуги, что пугает граждан. Но данная мера вынужденная и она позволяет избегать накрутки отзывов и оценок.

К тому же граждане в недостаточной степени знакомы с независимой оценкой качества условий оказания услуг и возможностями, которые она предоставляет. Для решения этой проблемы в ряде субъектов Российской Федерации активно проводится информационно-разъяснительная работа с населением, в том числе с привлечением СМИ, размещается информация о деятельности организаций, о проводимых мероприятиях, оказываемых услугах, независимой оценке качества на страницах организации в социальных сетях, районных и республиканских СМИ. Например, с 2021 года в Иркутской, Липецкой и Омской областями проводились рекламные кампании о предоставляемых услугах в СМИ, в социальных сетях. Распространялись буклеты, брошюры в местах общественного пользования о деятельности учреждений, о проведении оценки. В Краснодарском крае, Ханты-Мансийский автономном округе, Владимирской области и других субъектах РФ размещаются буклеты по информированию граждан о том, что такое независимая оценка качества и каким образом можно принять в ней участие.

Рассмотренные проблемы в вовлеченности граждан в оценку наблюдаются не только при проведении независимой оценки качества, но и при предоставлении государственных услуг. Так, например, в своей работе авторы Савоськин А. В., Мещерягина В.А. и Вохидова А.Ш. [10] отмечают, что в ходе оценки удовлетворенности потребителей услуг в рамках мониторинга качества их оказания применяются информационные технологии, которые позволяют сократить время и повысить точность и объективность результатов. Основным инструментом по сбору обратной связи здесь выступает сайт «Ваш контроль» ^[2], созданный для оценки качества оказанных государственных услуг. Регистрация на сайте «Ваш контроль» возможна только через портал «Госуслуги». Механизмы обратной связи позволяют оперативно реагировать на запросы и потребности населения, а также корректировать работу государственных органов и учреждений в соответствии с изменениями общественных запросов. Инструмент действует уже более 5 лет, но авторы отмечают, что институт предоставления отзывов пока еще недостаточно развит. Отмечается, что некоторые категории граждан не осведомлены о возможности выражения своего мнения о качестве полученных услуг или не считают важным делиться своим опытом, что порождает низкий уровень вовлеченности пользователей в процесс оценки. В тоже время проблемой является и то, что граждане боятся оставлять отзывы из-за опасения относительно негативных последствий для себя. Это затрудняет процесс использования данного инструмента для совершенствования и повышения качества госуслуг. Авторы делают вывод о том, что для эффективного использования института отзыва необходимо повысить уровень осведомленности граждан о важности данного процесса, стимулировать их к более подробному и осознанному выражению своего мнения.

Нормативно-правовое обеспечение внедрения цифровых инструментов оценки качества условий оказания услуг и результаты их использования на практике

В 2023-2024 годах в нормативно-правовую базу НОК внесены изменения, которые направлены на повышение вовлеченности граждан в процесс независимой оценки. Приказом Минтруда России от 27 октября 2023 года № 777н «О внесении изменений в Методику выявления и обобщения мнения граждан о качестве условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденную приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 октября 2018 г. N 675н» уточнены инструментальные способы проведения опроса для выявления мнения получателей услуг. Граждане могут участвовать в оценке качества условий организаций с помощью сервисов официального сайта bus.gov.ru и мобильного приложения «Наше мнение». Операторы также могут проводить опросы с помощью приложения для оператора или использовать собственные сайты и сервисы. Кроме того, данный приказ устанавливает требование к доле респондентов, подлежащих опросу через официальный сайт bus.gov.ru и его сервис "Мобильное приложение для гражданина", которая должна составлять не менее 20% от выборочной совокупности респондентов.

С 2021 года проводился пилотный проект Федерального казначейства по популяризации мобильных приложений «Оператор» и «Гражданин» для проведения оценки качества условий оказания услуг. Ряд субъектов принимали участие в тестировании данных инструментов (например, Алтайский край). С 2023 года данные инструменты активно внедряются для регулярного использования по всей стране.

Авторами данной работы в августе 2024 года проводился мониторинг практики работы в субъектах Российской Федерации по использованию методических рекомендаций по организации работы в рамках НОК. В опросе участвовало 84 субъекта Российской Федерации. Анализ результатов опроса показал (рисунок 1), что по итогам 2023 года 56% субъектов РФ отметили, что при проведении оценки через официальный сайт bus.gov.ru и его сервисы опрос прошли до 10 % от объема выборочной совокупности (т.е. всех получателей услуг, принявших участие в оценке), а в 2024 году 20,2% субъектов указали такой же объем выборки. Примерно равное количество субъектов РФ – 7,1% в 2023 году и 6% в 2024 году указали, что сервисами опроса сайта bus.gov.ru воспользовались 10 - 19 % респондентов от объема выборочной совокупности. А 20% от объема выборочной совокупности через сервисы bus.gov.ru смогли обеспечить более 15 % субъектов РФ в 2023 году и более 21% субъектов в 2024 году.

Источник: составлено авторами на основе данных эмпирического исследования (опрос органов власти субъектов РФ)

Рисунок 1. Обеспечение субъектами Российской Федерации выборочной совокупности пользователей услуг, использовавших сервисы bus.gov.ru для выражения мнения, по годам, %

Операторы пока предпочитают использовать свои инструменты. Только пятая часть субъектов (21%), принявших участие в опросе, указали, что операторы при проведении оценки использует для сбора и обобщения информации мобильное приложение «Оператор». Иными инструментами воспользовались в 2024 году операторы 77% субъектов (рисунок 2).

Источник: составлено авторами на основе данных эмпирического исследования (опрос органов власти субъектов РФ)

Рисунок 2. Доля субъектов РФ, в которых оператором используются сервисы мобильного приложения «Оператор», %

Численность получателей услуг, принявших участие в оценке, растет. По данным Федерального Казначейства в независимой оценке качества условий оказания услуг в социальной сфере на федеральном уровне в 2024 году приняли участие более 9,5 тысяч получателей услуг, из них преимущественно в оценке организаций высшего образования (8,5 тысяч участников). На региональном уровне количество участников оценки составило более 157 тысяч человек в 2023 году и более 167 тысяч человек в 2024 году. Наибольшее количество участников оценки отмечается в сферах образования и культуры.

В целом по Российской Федерации во всех отраслях социальной сферы самым востребованным (популярным) инструментом для выражения мнения получателями услуг как на федеральном, так и на региональном уровне в 2023 и 2024 годах стал личный кабинет гражданина на сайте bus.gov.ru. Данным инструментом воспользовались 72% участников оценки в 2023 году и 75% в 2024 году (рисунок 3). Сервисы мобильного приложения гражданина «Наше мнение» и загрузкой анкет через мобильное приложение оператора были востребованы примерно одинаково. В среднем, 13% получателей услуг, принявших участие в оценке, использовали данные инструменты в 2023-2024 гг.

Источник: составлено авторами по данным bus.gov.ru

Рисунок 3. Распределение участников оценки по выбору инструмента выражения мнения в 2023-2024 гг., %

По отраслям социальной сферы динамика несколько различается. В сфере здравоохранения за 2024 год более чем в 2,5 раза увеличилось количество пользователей мобильным приложением гражданина «Наше мнение» и более чем в 10 раз чаще использовалось мобильное приложение оператора. При этом в 2 раза уменьшилось количество оценок через ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru.

В сфере культуры в 2024 году наблюдается рост использования всех сервисов получателями услуг, принявших участие в оценке. Так, в 2,5 раза увеличилось число пользователей ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru, почти в 7 раз стали чаще пользоваться мобильным приложением гражданина «Наше мнение» и в 13 раз чаще, чем в 2023 году, операторы через свое мобильное приложение загружали информацию получателей услуг по оценке.

Источник: составлено авторами по данным bus.gov.ru

Рисунок 4 - Количество получателей услуг в сферах здравоохранения и культуры, принявших участие в оценке с использованием сервисов bus.gov.ru в 2023-2024 гг., чел.

В 2024 году в сфере образования отмечается некоторое снижение по использованию всех сервисов. Так, ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru использовали в 1,1 раза меньше. В 2,5 раза реже граждане пользовались мобильным приложением гражданина «Наше мнение» (рисунок 4). В то же время, необходимо понимать, что срез проводился по состоянию на 3 квартал текущего года, а поимущественно результаты оценки размещаются в открытом доступе на сайте bus.gov.ru только в конце четвертого квартала отчетного года или в первом квартале года, следующего за отчетным. Поэтому рост указанных показателей еще будет и будет значительным.

Источник: составлено авторами по данным bus.gov.ru

Рисунок 4 - Количество получателей услуг в сфере образования, принявших участие в оценке с использованием основных сервисов bus.gov.ru в 2023-2024 гг., чел.

Наибольший прирост по каждому сервису отмечается в 2024 году в сфере социального обслуживания. Количество пользователей ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru выросло в 4 раза. В 16 раз увеличилось количество получателей услуг, которые приняли участие в оценке при помощи мобильного приложения гражданина «Наше мнение». Также активно работают операторы – почти в 30 раз выросло количество результатов оценки, загруженных черед приложение оператора.

Источник: составлено авторами по данным bus.gov.ru

Рисунок 5 - Количество получателей услуг в сфере социального обслуживания, принявших участие в оценке с использованием основных сервисов bus.gov.ru в 2023-2024 гг., чел.

В разрезе субъектов РФ ситуация также дифференцирована по областям социальной сферы. Минимальное применение всех инструментов и сервисов bus.gov.ru – в сфере здравоохранения: количество получателей услуг, использовавших сервисы bus.gov.ru носит единичный характер. Эта отрасль имеет свои инструменты и сервисы сбора данных и пока их использование преобладает.

В сфере культуры в 2023 и 2024 годах в ряде субъектов Российской Федерации получатели услуг, принявшие участие в оценке, активно использовали ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru. Наибольшее количество участников оценки в 2023 году отмечается в Вологодской (3304 чел.) и Самарской областях (1016 чел.).

В 2024 году наиболее активно ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru использовался для оценки получателями услуг в Свердловской области (6125 чел.), Московской области (3079 чел.), Иркутской области (2060 чел.) и др. При этом, в 2024 году участники оценки также активно использовали мобильное приложение гражданина «Наше мнение». Так, в Свердловской области им воспользовалось 540 человек, в Иркутской области – более 400. На примере данных субъектов видно, что применяются все возможные инструменты, но доля включенности операторов значительно возросла в 2024 году.

В сфере образования, как отмечалось ранее, количество участников оценки в целом наибольшее. Максимальное количество пользователей прошли оценку через личный кабинет на сайте bus.gov.ru в Краснодарском (8 149 чел.) и Ставропольском (5 403 чел.) краях, Республике Татарстан (5 016 чел.) и др. Лидером по использованию мобильного приложения гражданина «Наше мнение» в 2023 году стал Красноярский край (14 342 чел.).

В 2024 году количество пользователей ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru значительно возросло. В Свердловской области более 50 тысяч получателей услуг использовали ЛК для оценки и почти 10 тысяч человек в Ханты-Мансийском АО. Также в Свердловской области результаты оценки 3768 человек были собраны с помощью мобильного приложения оператора.

Значительный прирост участников оценки в сфере социального обслуживания наблюдается в 2024 году. ЛК гражданина на сайте bus.gov.ru активно пользовались получатели услуг в Краснодарском крае (3 142 чел.), Курской области (945 чел.), Ханты-Мансийском АО (618 чел.), Иркутской области (576 чел.) и др. Мобильное приложение гражданина «Наше мнение» в 2024 году наиболее востребовано также в Краснодарском крае (653 чел.), Ханты-Мансийском АО (377чел.), Республике Дагестан (371). В Краснодарском крае (603 чел.), Амурской области (403 чел.), Ханты-Мансийском АО (345 чел.).

В ходе оценки с помощью сервисов bus.gov.ru получатели услуг могут использовать четыре формы оценки: согласиться или не согласиться с уже присвоенной оценкой, оценить деятельность организаций по критериям в баллах, пройти опрос из 13 вопросов о качестве условий в организации или оставить отзыв о проведенных мероприятия по устранению недостатков. В 2023 и 2024 годах участники оценки чаще всего предпочитали оценивать деятельность учреждений по критериям в баллах и принимали участие в опросе по организации, то есть давали содержательную оценку. Причем количество участников, использовавших данные инструменты оценки, примерно сопоставимо: 138,5 тысяч в 2023 году и 132,3 тысячи оценок в 2024 году. При этом использование сервиса «согласен/не согласен с оценкой» в 2024 году практически приблизилось к нулю.

Повышение активности граждан в использовании сервисов bus.gov.ru во много обусловлено активной работой по обязательному размещению в организациях, а также на официальных сайтах организаций социальной сферы QR-кодов, через которые осуществляется переход на сайт www.bus.gov.ru или его мобильное приложение «Наше мнение» в раздел оценки.

Данная норма была введена письмом Минтруда России от 5 сентября 2023 г. № 28-4/10/В-13899. Согласно документу, в каждой организации в открытом доступе (на видном месте) должен быть размещен плакат с QR-кодом или такой код должен быть размешен на электронном носителе (цифровых устройствах, в т.ч. электронных табло, мониторах и пр.). При помощи QR-кода граждане-получатели социальных услуг могут принять участие в независимой оценке и выразить свое мнение о той или иной организации социальной сферы. Кроме того, код размещается на официальном сайте каждой организации социальной сферы. Также могут использоваться инструменты, которые операторы применяли раньше (заполненные анкеты, результаты опросов, в том числе телефонные). Теперь такие данные загружаются в мобильное приложение оператора.

Для проверки внедрения QR-кодов представители органов власти ряда субъектов РФ самостоятельно проверяли сайты организаций на предмет его наличия или посещали организации. Такой контроль осуществлялся в Амурской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Тюменской, Ульяновской областях, Республике Мордовия.

В сентябре 2024 года проводился выборочный мониторинг сайтов организаций социального обслуживания, результаты которого показали, что организации социального обслуживания активно включились в данный процесс. Более 75% организаций, вошедших в выборку, разместили на главной странице QR-код для перехода на опрос по конкретной организации на bus.gov.ru. Эти результаты коррелируются с результатами опроса органов исполнительной власти субъектов РФ. По результатам мониторинга внедрения персонифицированных QR-кодов 67,9% субъектов – участников опроса отметили, что плакаты с ними размещены в более 80% организаций субъекта. Также результаты мониторинга практики работы в субъектах РФ по НОК показали, что информирование организаций о необходимости размещения QR-кодов в 2023 - 2024 годах проводилось активно. 63% субъекта РФ провели мониторинг размещения в организациях кодов, а 20% его реализуют в настоящее время.

Заключение

Качество услуг и условия их оказания, не смотря на субъективность оценки, поддается измерению. Всестороннее исследование данной темы на протяжении 10 лет подтверждает, что оценка качества носит комплексный характер и связанна, как с качеством услуги в целом, так и с условиями ее оказания – материальной базой организаций, персоналом и пр. В социальной сфере качество услуги носит субъективный характер, что требует учета мнения получателей услуг – граждан.

Имеющиеся информационные сервисы призваны повысить достоверность и прозрачность оценки гражданами. Создана целостная система, которая позволяет гражданам самостоятельно участвовать в оценке или с помощью представителей оператора.

Работа по вовлечению получателей услуг в процесс оценки совершенствуется и имеются все предпосылки для ее дальнейшего развития. Основными условиями для этого являются проведение систематического мониторинга клиентоцентричности используемых сервисов, наращивание использования цифровых технологий, а также совершенствование механизмов информирования и вовлечения граждан в оценку

[1] Приказ Минтруда России от 31 мая 2018 г. № 344н «Об утверждении Единого порядка расчета показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» (зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный № 52409 от 11 октября 20018 г.), далее – Единый порядок

[2] Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг (ИАС МКГУ) «Ваш контроль» https://vashkontrol.ru (дата обращения 12.11.2024)