Социальный заказ: оценка политики регионов по внедрению конкурентных процедур определения исполнителя государственных услуг в социальной сфере

Введение

До принятия Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» [1] (далее – Закон о социальном заказе) развивалась дискуссия относительно новой концепции оказания государственных услуг в целом и рисков ее внедрения [2, 3]. Затем принятый в 2020 году закон и подзаконные акты к нему на федеральном и региональном уровнях сформировали систему нормативного регулирования конкурентного отбора исполнителей государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере (далее – услуги в социальной сфере) по нескольким направлениям деятельности, к которым относятся:

- социальное обслуживание (за исключением услуг в сфере социального обслуживания в стационарной форме);

- санаторно-курортное лечение (за исключением услуг, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи);

- оказание паллиативной медицинской помощи;

- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации;

- спортивная подготовка;

- содействие занятости населения;

- оказание физкультурно-оздоровительных услуг, включенных в региональные перечни (классификаторы) государственных (муниципальных) услуг и работ;

- профилактика социально значимых заболеваний, кроме психических расстройств и расстройств поведения (за исключением осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и проведения профилактических и иных медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения);

- реализация дополнительных образовательных программ (за исключением дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств) [1].

Три последние направления деятельности включены в Закон о социальном заказе только в конце декабря 2022 года.

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации, где проходит апробация механизмов Закона о социальном заказе (далее – пилотные регионы), уже существует практика внедрения конкурентных способов отбора исполнителей услуг в социальной сфере (далее – конкурентные способы отбора), к которым относятся:

- отбор обозначенным в социальном сертификате потребителем услуг либо его законным представителем исполнителя (исполнителей) услуг из реестра исполнителей услуг по социальному сертификату (далее – социальный сертификат);

- конкурс на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере (далее – конкурс) [1].

В связи с этим большинство научных работ по данной тематике в настоящее время посвящены описанию конкретного опыта внедрения социального заказа по направлениям деятельности в соответствующих регионах [4, 5, 6, 7], а также отдельным правым аспектам такого внедрения [8, 9].

Учитывая, что целью Закона о социальном заказе является повышение качества и доступности государственных услуг для граждан путем привлечения на данный рынок на конкурентных началах негосударственных исполнителей, отдельного внимания заслуживают статьи исследователей по вопросу оценки соответствующего потенциала у негосударственных организаций [10, 11, 12].

Закон о социальном заказе не отменяет государственное задание, которое является неконкурентным способом определения исполнителя услуг в социальной сфере, а делает возможным в отношении одной и той же услуги в социальной сфере, например, одновременное применение различных способов определения ее исполнителя: конкурентного и неконкурентного.

Закон о социальном заказе не содержит норм, обязывающих регионы выводить на рынок те или иные государственные услуги в социальной сфере. Поэтому уполномоченные органы [1] полностью самостоятельны при принятии управленческих решений относительно:

- выбора направлений деятельности, по которым будет проходить апробация конкурентных способов отбора;

- определения апробируемых услуг в каждом из выбранных направлений деятельности [2];

- определения объема апробируемых услуг, выводимых на рынок. Как отмечалось выше, Закон о социальном заказе позволяет в отношении одной и той же услуги применение как конкурентных, так и неконкурентных способов определения ее исполнителя. Соответственно, если услуга выбрана для апробации, то это не означает обязанности автоматического вывода всего ее объема на рынок;

- выбор способа определения исполнителя услуг (конкурс или сертификат). При этом возможность применения социального сертификата должна быть установлена федеральными или региональными законами, правовыми актами представительного органа муниципального образования, решениями Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, органа местного самоуправления [1]. Например, Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [13] в качестве способа отбора определен социальный сертификат. При этом в актах должен быть определен перечень потребителей, которые вправе получать услуги по сертификату.

Таким образом, даже при наличии заинтересованных в оказании услуг в социальной сфере негосударственных организаций механизмы Закона о социальном заказе не смогут заработать без соответствующих решений региональных органов исполнительной власти. В связи с этим актуальным является вопрос анализа степени внедрения в регионах социального заказа в целом. Однако данная тематика в настоящее время не проработана.

Целью статьи является выработка подходов к оценке политики регионов по выводу на рынок услуг в социальной сфере. Перечисленные выше решения фиксируются в таком документе как социальный заказ [3], соответственно проведение оценки политики по внедрению рассматриваемых процедур следует осуществлять на основе данных социальных заказов пилотных регионов.

Основная часть

Для проведения анализа политики в первую очередь необходимо определиться со структурой и перечнем показателей. На наш взгляд, соответствующую оценку целесообразно осуществлять по двум блокам.

В рамках первого блока следует оценить широту охвата конкурентными процедурами направлений деятельности, на которые распространяется Закон о социальном заказе. Такую широту охвата следует оценивать с применением следующих показателей:

- количество направлений деятельности, в рамках которых применяются конкурентные процедуры отбора;

- количество апробируемых услуг по каждому направлению деятельности;

- количество разнородных апробируемых услуг по каждому направлению деятельности.

Поясним применение вышеперечисленных показателей. Первый показатель не вызывает вопросов – чем больше количество направлений деятельности, тем шире охват.

Оценка количества апробируемых услуг по каждому направлению деятельности, а не общего количества апробируемых услуг в целом, обусловлена необходимостью учитывать ситуацию, когда регионом принимается решение апробировать существенное количество услуг в социальной сфере по одному направлению деятельности, а по другим апробируется только одна услуга или ни одной.

Например, согласно социальному заказу Республики Башкортостан на 2023 год по направлению спортивная подготовка апробируется 8 услуг, при этом по направлению содействие занятости населению услуги не апробируются.

Показатель по количеству разнородных апробируемых услуг по каждому направлению деятельности обусловлен тем, что под апробируемой услугой понимается государственная (муниципальная) услуга, имеющая уникальный номер в соответствии с Общероссийским базовым (отраслевым) перечнем (классификатором) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам (далее – перечень услуг).

Необходимость применения данного показателя продемонстрируем на нескольких примерах. В перечне услуг уникальные самостоятельные номера имеют одни и те же услуги по социальному обслуживанию в форме на дому лишь из-за отличия в категории получателей или в принципе платности/бесплатности. Например, в Пермском крае апробируется услуга по социальному обслуживанию на дому, при этом в социальном заказе указаны 10 позиций с данным наименованием, отличающиеся только категориями получателей, а также платностью ее оказания.

По видам спорта существуют разные этапы подготовки. Например, в Ярославской области апробируется услуга по спортивной подготовке по такому виду спорта как прыжки на батуте. При этом апробируется услуга как с этапом начальный подготовки, так и с этапом спортивной специализации. Соответственно вид спорта один, но апробируемые услуги две, так как они имеют различные уникальные номера в перечне услуг.

В связи с этим для оценки того, какое количество услуг, имеющих именно существенное различное содержание, апробируется в рамах того или иного направления деятельности, применяется показатель разнородности. Для таких услуг введем понятие «толстая услуга».

После определения перечня показателей встает необходимость в формировании порядка оценки их значений. Чем выше значение вышерассмотренных показателей, тем шире охват конкурентными процедурами услуг в социальной сфере. Для оценки значений следует использовать балльную оценку. При этом для возможности учета приоритетности того или иного показателя и осуществления интерпретации результатов балльной оценки предлагается определить максимальное количество баллов по каждому показателю, а общую сумму баллов по трем показателям принять равной 100 баллам. В таблице 1 представлена информация относительно порядка расчета рассматриваемых трех показателей.

Таблица 1 – Порядок расчета показателей, характеризующих политику региона по широте охвата конкурентными процедурами направлений деятельности

В таблице 2 представлен порядок определения баллов по показателю количество апробируемых услуг в рамках каждого направления деятельности [4]. Баллы выставляются только минимум за две апробируемые услуги в рамках одного направления деятельности, так как наличие только одной услуги фактически уже учтено в рамках первого показателя. Порядок определения баллов в данном случае основывался на анализе социальных заказов пилотных регионов, сформированных на 2023 год. На данный момент в пилотных регионах не сформированы социальные заказы по следующим направлениям деятельности:

- оказание физкультурно-оздоровительных услуг, включенных в региональные перечни (классификаторы) государственных (муниципальных) услуг и работ;

- профилактика социально значимых заболеваний, кроме психических расстройств и расстройств поведения (за исключением осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и проведения профилактических и иных медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения);

- реализация дополнительных образовательных программ (за исключением дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств).

Отсутствие данных социальных заказов не позволяет сформировать балльную оценку по всем 9 направлениям деятельности. Причиной отсутствия социальных заказов является то, что указанные направления деятельности попали под действие Закона о социальном заказе только в конце 2022 года и соответственно пилотные регионы еще не определились с политикой по внедрению конкурентных процедур по ним.

Таблица 2 – Порядок определения баллов по показателю количество апробируемых услуг в рамках направлений деятельности

В таблице 3 представлен порядок определения баллов по показателю количество разнородных апробируемых услуг по каждому направлению деятельности [5]. Как и в предыдущем случае при формировании порядка балльной оценки показателя учитывались результаты анализа социальных заказов пилотных регионов, сформированных на 2023 год.

Таблица 3 – Порядок определения баллов по показателю количество разнородных апробируемых услуг по каждому направлению деятельности

После проведения расчетов по рассматриваемым показателям возникает необходимость в интерпретации результатов балльной оценки. В таблице 4 представлен подход по интерпретации результатов расчета, характеризующий политику региона по широте охвата конкурентными процедурами по направлениям деятельности.

Таблица 4 – Интерпретация результатов расчета показателей, характеризующих политику региона по широте охвата конкурентными процедурами по направлениям деятельности

В рамках второго блока целесообразно использовать показатели, отражающие глубину внедрения конкурентных процедур, под которой понимается объем услуг, выносимый на рынок. При этом, по нашему мнению, такой расчет целесообразно осуществлять отдельно по каждому направлению деятельности, что позволило бы учесть отраслевые особенности оказания услуг.

Например, по направлению деятельности «Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации» регионами апробируется только одна услуга «Созданию условий для обеспечения отдельных категорий граждан возможностью путешествовать с целью раскрытия туристского потенциала Российской Федерации». В постановлении Правительства Российской Федерации от 05.11.2020 № 1789 [14] указано, что организация, оказывающая рассматриваемую услугу, должна являться туроператором, то есть быть внесена в единый федеральный реестр туроператоров. Подведомственные уполномоченным органам учреждения не имеют такого статуса, соответственно по рассматриваемому направлению деятельности не применяется такой метод определения исполнителя услуг как государственное задание. Пилотные регионы априори выносят на рынок 100 % объема данной услуги и применяют такой конкурентный способ определения исполнителя услуг как социальный сертификат.

По данному блоку при оценке региональной политики следует использовать следующие два показателя:

- удельный вес количества апробируемых услуг в общем количестве оказываемых услуг в рамках направления деятельности, %;

- доля потребителей апробируемой услуги, исполнитель которой определяется в рамках конкурентных способов определения исполнителей государственной (муниципальной) услуги, в общем количестве потребителей по направлению деятельности.

Первый показатель рассчитывается в отношении каждой апробируемой услуги, а затем рассчитывается средняя оценка для всех апробируемых услуг в рамках направления деятельности. Второй показатель рассчитывается по всему направлению деятельности в целом.

Выбор данных показателей не случаен, он основан на анализе существующей политики пилотных регионов. В ряде случаев регионы выбирают для апробации услуги, имеющие небольшое количество получателей услуг и выводят на рынок 100 % объема. Например, Тюменской областью одной из апробируемых услуг выбрана «Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до трех лет, обратившихся в органы службы занятости в целях поиска работы, в рамках государственного социального заказа». Объем оказания данной услуги в 2023 году определен в размере 50 человек. Весь объем выносится на рынок, конкурентный способ определения исполнителя – социальный сертификат.

Встречается и иная ситуация, когда количество получателей существенное, но на рынок выносится несущественная часть. Например, в Курской области апробируется услуга по социальному обслуживанию на дому для такой категории получателей как «гражданин частично утративший способность либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности». Общий объем данной услуги в 2023 году запланирован в размере 12 050 человек. При этом на рынок в 2023 году выводится объем в размере 15 человек.

Как и в случае с ранее рассмотренными показателями - чем выше значение данных двух показателей, тем глубже охват конкурентными процедурами услуг в социальной сфере.

Предлагается по данным двум показателям также применить балльную оценку их значений. Максимальное количество баллов по двум показателям принять за 100. В таблице 5 представлен порядок расчета показателей, характеризующих политику региона по глубине охвата конкурентными процедурами направлений деятельности.

Таблица 5 – Порядок расчета показателей, характеризующих политику региона по глубине охвата конкурентными процедурами направлений деятельности

Далее необходима интерпретация результатов расчетов рассматриваемых показателей, характеризующих политику региона по глубине охвата конкурентными процедурами направлений деятельности (таблица 6).

Таблица 6 – Интерпретация результатов расчета показателей, характеризующих политику региона по глубине охвата конкурентными процедурами направлений деятельности

Заключение

Регионы самостоятельны в принятии решений относительно внедрения механизмов Закона о социальном заказе. В связи с этим политика может сильно различаться в зависимости от субъекта Российской Федерации.

Использование представленных подходов к оценке политики региона по внедрению конкурентных процедур определения исполнителя услуг в социальной сфере по широте и глубине охвата позволит оценить данную политику с различных точек зрения.

На следующих этапах исследования предполагается апробировать представленные подходы. Это позволит:

- сформировать рейтинги пилотных регионов по оценке политики в рассматриваемой нами сфере;

- определить лучшую практику по внедрению механизмов организации оказания государственных услуг в социальной сфере;

- представить рекомендации по эффективному внедрению механизмов организации оказания государственных услуг в социальной сфере.

[1] Уполномоченный орган – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, утверждающие государственный (муниципальный) социальный заказ и обеспечивающие предоставление государственных (муниципальных) услуг потребителям государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с показателями, характеризующими качество оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и (или) объем оказания таких услуг и установленными государственным (муниципальным) социальным заказом (пункт 3 статьи 2 Закона о социальном заказе).

[2] Апробируемая услуга – это государственная (муниципальная) услуга, имеющая уникальный номер в соответствии с Общероссийским базовым (отраслевым) перечнем (классификатором) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, или региональным перечнем, исполнитель по которой определяется в рамках конкурентных процедур (конкурса или социальный сертификата).

[3] Социальный заказ на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере - документ, устанавливающий основные показатели, характеризующие качество оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и (или) объем оказания таких услуг в количественном выражении, категории потребителей таких услуг, а также содержащий указание на способ определения исполнителя государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с настоящим Федеральным законом, обеспечивающий государственные гарантии реализации прав граждан на получение государственных (муниципальных) услуг (пункт 2 статьи 2 Закона о социальном заказе).

[4] В связи с этим направление деятельности «Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации» отсутствует в таблице 2, так как указанное направление деятельности содержит только одну услугу.

[5] В связи с этим направление деятельности «Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии в субъектах Российской Федерации» отсутствует в таблице 3, так как указанное направление деятельности содержит только одну услугу.