Критерии экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования

Введение. Важным элементом реализации Российским государством, функции по защите национальных интересов страны в экономической сфере является постоянный мониторинг изменения уровня экономической безопасности. Целями мониторинга изменения уровня экономической безопасности являются:

– выявление угроз экономической безопасности, наиболее острых в настоящее время и возможных в ближайшем будущем, их ранжирование по масштабу негативных последствий и определение направлений противодействия им;

– диагностика экономической безопасности, т.е. оценка текущей, прогнозируемой на ближайшую и долгосрочную перспективу социально-экономической ситуации в стране с позиций национальных интересов в сфере экономики;

– контроль за реализацией 3-х летних бюджетов и прогнозов, долгосрочных стратегий социально-экономического развития с позиций экономической безопасности [18].

Пороговые значения экономической безопасности – это параметры, которые очерчивают границу между опасными и безопасными зонами в различных сферах экономики, и тем самым придают национальным интересам страны и приоритетам экономической безопасности количественную определенность. Иными словами, пороговые значения — это предельные значения, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу воспроизводства, приводит к формированию негативных, деструктивных тенденций в экономике.

Анализ уровня экономической безопасности страны, степени и остроты угроз национальным интересам России в области экономики в различных ее сферах, перспективы противодействия этим угрозам в ближайшем будущем определяются путем сопоставления фактических и прогнозных параметров социально-экономического развития с этими пороговыми значениями. Такое сопоставление позволяет выявить, в каких сферах экономики, по каким показателям и насколько глубоко страна находится в опасной зоне, а, следовательно, и сферы, требующие разработки и реализации мер по противодействию угрозам национальным интересам страны в области экономики. По сути, это и есть функция государственного контроля за уровнем защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз.

Мониторинг факторов, определяющих угрозы экономической безопасности, как оперативная информационно-аналитическая система контроля за динамикой показателей безопасности приобретает особое значение в кризисные периоды, когда наблюдаются серьезные макроэкономические и межотраслевые диспропорции, достаточно сильная подвижность и нестабильность социально-экономических показателей. В ходе мониторинга этих факторов важно не только фиксировать существующие угрозы, но и выявлять наиболее вероятные угрозы, которые могут возникнуть в будущем.

Цель исследования содержится в обосновании критерий экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования.

Сформулированная цель обуславливает решение следующих задач:

– провести исторический обзор применения критериев экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования Российской Федерации

– проанализировать основные направления изменений в системе критериев экономической безопасности Российской Федерации в условиях гибридного противостояния

– предложить алгоритм применения критериев экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования Российской Федерации.

Практическая значимость исследования заключается в том, что предложенный алгоритм применения критериев экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования будет способствовать повышению эффективности обеспечения экономической безопасности в современных условиях, а также достижению ключевых целей и задач диверсификации стратегических отраслей экономики России.

Исторический обзор применения критериев экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования Российской Федерации. В постсоветской России объективная необходимость создания официальной концепции национальной, в том числе экономической безопасности стала очевидной еще в начале 1990-х годов, что было обусловлено новыми условиями и ориентирами развития внутренней и внешней политики, взаимодействия нашей страны с ее экономическими и политическими контрагентами.

Стоит напомнить, что изначально Совет Безопасности был учрежден вместе с постом Президента РСФСР в апреле 1991 года Съездом народных депутатов РСФСР. Позднее, в Конституции новой России 1993 года, в ст. 83 законодательно было закреплено образование Совета Безопасности Российской Федерации как государственного органа по руководству, координации и интеграции политики в области национальной безопасности, состоящего из высших должностных лиц правительства России и руководителей оборонных и силовых ведомств во главе с Президентом Российской Федерации [6].

Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (основные положения) [1] была впервые официально утверждена в 1996 г., а затем развивалась в рамках ряда нормативных документов, в том числе Закона «О безопасности» 2010 года, определившего правовой статус Совета Безопасности Российской Федерации как «конституционного консультативно-совещательного органа», ответственного за вопросы обороны, национальной и экономической безопасности России [2].

В базовом разделе Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации 1996 года впервые официально была дана характеристика важнейших угроз экономической безопасности России в 1990-е годы: криминализация общества; использование методов недобросовестной конкуренции; последовательный рост имущественной дифференциации населения и уровня бедности; деформация структуры российской экономики в пользу сырьевого блока; усиление неравномерности социально-экономического развития регионов, разрыв хозяйственных связей между ними и т. д. [1].

В основных положениях государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации также впервые были определены критерии состояния национальной экономики, отвечающие требованиям эффективного, поступательного развития: способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства, сохранение единого экономического пространства, обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, приемлемый уровень жизни населения, устойчивость финансовой системы, рациональная структура внешней торговли, сохранение научного потенциала страны, создание условий, исключающих криминализацию общества [7; 8].

Важной составляющей Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации стало формирование системы показателей и механизмов экономической политики, направленной на обеспечение экономической безопасности, с целью мониторинга факторов, определяющих её угрозы, и выражающихся в применении нормативных и пороговых (максимальных) значений показателей экономической безопасности по ее основным критериям (табл. 1).

Таблица 1. Сравнение фактических показателей экономической безопасности РФ

с целевыми и пороговыми значениями периода 2012, 2015 гг.

В период 1990-х – 2010-х годов применялся порядок разработки Министерством экономического развития Российской Федерации в составе Прогнозов социально-экономического развития специального раздела по экономической безопасности, в котором проводилось сопоставление прогнозных показателей национальной безопасности по важнейшим параметрам с их пороговыми значениями. Также было реализовано решение о создании в ряде министерств и ведомств – административных подразделений, специально занимающихся вопросами экономической безопасности [16]. Важным направлением мониторинга состояния безопасности национальной экономики стало использование Паспортов целевых и предельно допустимых значений экономической безопасности по ключевым показателям экономического и социального развития Российской Федерации (табл. 1).

В дальнейшем, в целях расширения и совершенствования перечня критериев национальной экономической безопасности, в начале 2019 года Минэкономразвития России были разработаны и предложены проекты Паспортов целевых и предельно допустимых показателей (ПДП), в которые уже вошли 40 показателей базовых и предельно допустимых показателей экономической безопасности. Основные из них представлены ниже (табл. 2).

Тем не менее, инициатива Минэкономразвития РФ 2019 года так и не была закреплена и реализована. Последовавшая за этим пандемия и стремительно ускоряющийся процесс глобального противостояния англосаксонской коалиции и развивающихся стран выявили необходимость и неизбежность дальнейшей серьезной корректировки системы критериев экономической безопасности России как суверенного государства [9]. И сегодня, власть и экономическая наука хорошо осознают необходимость реформирования как действующей стратегии национальной безопасности Российской Федерации, так и сопутствующих ей критериев оценки на основе определения современных национальных приоритетов экономического и социального развития.

Таблица 2. Отдельные целевые показатели национальной экономической безопасности и их критические значения России по предложению Минэкономразвития РФ (2019 г.)

Это закономерное явление – направленность исследований в рамках проблематики экономической безопасности тесно взаимосвязана с изменением приоритетов экономического и социально-политического развития. Именно в периоды экономических конфликтов и роста социальной напряженности, в условиях обострения внешнеторговых конкурентных отношений изучение различных проявлений экономических рисков и вызовов национальной экономике становится особенно актуальным [14].

Прежде всего, на переоценку тактических и стратегических подходов к обеспечению экономической безопасности существенное влияние оказал пандемический кризис 2019-2022 гг. В этот период в мире существенно активизировались процессы нестабильности, усиления геополитической напряженности, обострения и ужесточения демографических проблем, снижения качества и уровня жизни населения, негативной трансформации ряда социальных институтов и, прежде всего, института здравоохранения. Отрицательное развитие экономической ситуации сопровождалось не только новыми вызовами и угрозами, но и лавинообразным формированием новых социально-политических противоречий и конфликтов внутри и во внешнеэкономических связях практически всех государств.

Всего за два-три года сущность стратегии экономической безопасности и оценка ее теоретических компонентов получили новую качественную модификацию. В период пандемии приоритет сохранения экономической стабильности и обеспечения экономического роста сменился обеспечением социальных интересов национального сообщества и сохранением жизни и здоровья населения. В условиях эпидемиологического кризиса повсеместно происходило активное перераспределение значительного объема производственных, финансовых, управленческих и иных ресурсов с экономических на социальные цели. Для России, как и для большинства стран мира, социальный фактор стал восприниматься не как некое дополнение к обеспечению национальной экономической безопасности, а как ее приоритетная и определяющая составляющая.

В новых условиях пандемической и постпандемической реальности неизбежно изменились и будут продолжать меняться количественно и качественно стандарты потребления, условия жизни, и соответствующие им критерии экономической безопасности. Социальный фактор как составляющая экономической безопасности потребовал создания на государственном уровне условий для минимизации рисков жизни и здоровья населения, обусловил выход на первый план государственной стратегии сохранения, качественного совершенствования и стимулирования расширенного воспроизводства человеческого капитала, изменил и продолжает менять направления экономического развития во всем мире.

Именно поэтому, предложенные Минэкономразвития в 2019 году критерии целевых и предельно допустимых (критических) показателей экономической безопасности неизбежно требуют серьезных преобразований. Преобразование этих показателей в действительно эффективный инструмент определения состояния социально-экономической безопасности потребует дополнения уже разработанных показателей, расширяющими и уточняющими систему оценки как экономической, так и социальной ситуации:

– в сфере занятости населения, реструктуризации количественных и качественных показателей рынка труда, детализации по сегментам рынка труда целевых и критических показателей безработицы и т.д.;

– в сфере обеспечения социальных стандартов жизни и жилищно-бытовых условий населения;

– в сферах медицинского и фармацевтического обслуживания и профилактики здоровья населения, развития отечественной медицинской и фармацевтической промышленности и производства медицинской техники;

– в условиях необходимости планового воспроизводства высокопрофессиональных кадров (в системе высшего и среднего специального образования, академической и вузовской науки) для социального обеспечения и социальной поддержки населения в прогнозируемых и экстремальных ситуациях, создания общенациональной противоэпидемиологической профилактической системы контроля и поддержки граждан и т.д.

Основные направления изменений в системе критериев экономической безопасности Российской Федерации в условиях гибридного противостояния. В 2022 году социальный фактор (социальная составляющая) экономической безопасности стал социально-политическим фактором как на национальном, так и на глобальном уровне. Россия адаптируется к новым условиям экономического развития и взаимодействия с внешней средой в рамках разворачивающегося гибридного противостояния. С 24 февраля 2022 года Российская Федерация оказалась в зоне беспрецедентных экономических ограничений. В условиях системного кризиса мировой экономики происходит жесткое применение административных, идеологических и финансовых механизмов давления со стороны стран англосаксонского блока на Россию с целью максимальной (производственной, технологической и финансовой) изоляции российской экономики и блокирования ее экономического роста.

В настоящее время формируются и продолжают множиться новые базовые риски и вызовы экономической безопасности России как суверенного государства:

– геоэкономическая фрагментация мировой экономики на основе изменения системы экономических и социально-политических приоритетов взаимодействующих государств;

– новый этап перераспределения финансовых и гео-ресурсов: энергетических ресурсов, полезных ископаемых и других природных богатств Арктики, мировых ресурсов пресной воды, лесных ресурсов, формирующих атмосферу планеты, территорий потенциально интенсивного сельскохозяйственного производства, квалифицированных трудовых ресурсов, ресурсов редких металлов и т.д.;

– перераспределение сфер влияния: формирование и активное использование агрессивных методов информационного воздействия для повышения управляемости потребительской среды;

– расширение и навязывание искусственной среды потребления товаров и услуг: «зеленая экономика», идеологическая трансформация сферы образования, поощрение и навязывание развития трансгендерной идеологии, сопровождающееся формированием новых рынков услуг в медицине, фармацевтике, школьном и дошкольном образовании, медиа-услугах и т.д.;

– рост влияния на экономику природных и сформированных экологических и социальных катастроф (природные и техногенные катастрофы, пандемии, голод, продовольственные кризисы и т.д.);

– риски негативного влияния миграции на развитие российской экономики и формирования социальных конфликтов;

– риски нарушения самоидентичности российского общества и традиционных национальных приоритетов, суверенитета российского государства.

Как видим, формирование целостной системы адаптивных к складывающейся реальности критериев экономической безопасности имеет достаточно обширную методическую и информационную базу, основанную на опыте работы Совета Безопасности Российской Федерации в 1990-е – 2010-е годы, и последующих разработках Министерства экономического развития Российской Федерации [3-5; 15]. Этот опыт, несомненно, следует считать положительным, поскольку последовательное регулирование критериев экономической безопасности на важнейших направлениях развития экономики способствовало достижению после кризиса 2008 года темпов роста ВВП России в размере 4-5 % в год (период 2009-2012 гг.). Значительный вклад в систему прогнозирования и бюджетной оценки параметров национальных государственных программ был внесен в 2019 году Минэкономразвития в рамках разработки паспортов 40 показателей базовых и предельно допустимых значений экономической безопасности.

Очевидно также, что в современных условиях необходима корректировка уже разработанных критериев экономической безопасности в новых условиях функционирования мобилизационной экономики, а также создание дополнительной системы дифференцированных и адаптивных критериев для быстро меняющихся условий и направленных на противодействие расширяющимся угрозам экономического, социального, технологического и демографического характера и пр. [13; 17].

При формировании новых критериев, которыми необходимо дополнить уже сложившуюся систему показателей экономической безопасности современной России, следует учитывать:

– целевые и критические показатели участия государства как хозяйствующего субъекта в различных сферах промышленного производства, сельскохозяйственного в том числе, инфраструктуры, образования, науки и т.д.;

– целевые и критические показатели участия государства и национального бизнеса в освоении, владении, переработке, распределении прибыли и т.д. от использования природных ресурсов (энергетических ресурсов, полезных ископаемых, биоресурсов на конкретных территориях суши и моря, ресурсов пресной воды, лесных ресурсов), квалифицированных трудовых ресурсов, информационных ресурсов и т.д.;

– целевые и критические показатели участия иностранных государств в объемах владения, освоении, переработке, распределении прибыли и т.д. от энергетических ресурсов, полезных ископаемых, биоресурсов на конкретных территориях суши и моря, ресурсов пресной воды, лесных ресурсов, территорий интенсивного сельскохозяйственного производства, квалифицированных трудовых ресурсов, информационных ресурсов Российской Федерации;

– целевые и критические показатели формирования финансовых и материальных резервов в целях защиты от экологических катастроф на территории Российской Федерации (природных, техногенных, последствий биологических исследований, продовольственных и т.п.);

– целевые и критические показатели соответствия уровня квалификационного образования населения потребностям и основным направлениям развития территориальных структурных образований федерального и субфедерального уровней с учетом их дифференциации;

– целевые и критические показатели объемов использования миграционных кадров в территориальном и отраслевом (по сферам деятельности) аспектах функционирования внутреннего рынка России.

Перечень, безусловно, может быть дополнен.

Алгоритм применения критериев экономической безопасности в системе стратегического управления и бюджетирования Российской Федерации. Еще один ключевой вопрос, связанный с необходимостью и возможностью использования критериев экономической безопасности заключается в том, каким должен быть алгоритм их применения государственными структурами управления?

Совершенствование в перспективе существующих и обоснование вновь формируемых критериев экономической безопасности является необходимым шагом по превращению защиты национальных интересов страны в сфере экономики и обеспечения социальных интересов населения в отдельную сферу государственной деятельности со своими методологическими подходами и инструментами [19], с соответствующим образом структурированными объектами государственного управления (Совет безопасности РФ, Министерство финансов РФ, МЭР РФ, отраслевые министерства), а также регулятивными функциями управленческих структур.

Как должна быть организована эта работа?

Государству необходимы фиксированные целевые и предельно допустимые (критические) показатели функционирования и развития производственной и социальной сферы для того, чтобы постоянно отслеживать, как меняются критерии экономической и социальной безопасности [12]. Для этого фактические статистические данные должны ежеквартально, за полугодие и за год сопоставляться с количественными параметрами целевых и предельно допустимых (критических) показателей. Соответственно, при выявлении ухудшения уровня экономической безопасности, когда фактические показатели снижаются до критического уровня, должен быть задействован механизм разработки управленческих мер по исправлению ситуации.

Ключевым принципом ее организации должна стать обязательность для всех государственных структур с формированием соответствующей правовой базы. И главным условием здесь должно стать доведение до каждого федерального министерства целевых и предельно допустимых (критических) значений с методикой их применения. Очевидно, что каждое федеральное министерство будет контролировать сопоставление фактических и прогнозных данных предельно допустимых (критических) значений, и разрабатывать мероприятия по повышению уровня показателей социально-экономической безопасности согласно своей специализации, при ведущей роли Министерства экономического развития Российской Федерации. Что касается последовательного мониторинга соотношения фактических и предельно допустимых (критических) значений, соответствующих показателей социально-экономической безопасности, то здесь должен быть задействован Росстат.

Крайне важно сопоставлять данные в прогнозах социально-экономического развития государства, проектах федерального бюджета, национальных программах и долгосрочных стратегиях с утвержденными критериями национальной безопасности. Результаты этих прогнозов, проектов и стратегий должны быть четко ориентированы на утвержденные целевые экономические и социальные критерии национальной безопасности. Соответственно, разработка этих прогнозов и стратегий должна быть сопряжена с факторами, препятствующие достижению целевых критериев социально-экономической безопасности, и обеспечению мер по их преодолению. Логическим завершением этого процесса станет формирование в прогнозах социально-экономического развития государства, проектах федерального бюджета, национальных программах и долгосрочных стратегиях специальных разделов, посвященных оценке результатов выполнения представленных в них целевых критериев социально-экономической безопасности.

Целесообразно воспроизвести практику отчетности в отраслевых министерствах, Минэкономразвития России и Минфине России об итогах социально-экономического развития за отчетный период в тех сферах экономики, где угрозы экономической безопасности наиболее выражены. Определить факторы и причины, вызвавшие эти угрозы, ущерб экономике и населению. Мониторинг факторов, определяющих угрозы национальным интересам страны в сфере экономики, безусловно, должен содержаться во всех государственных документах, характеризующих социально-экономическое развитие страны на перспективу: в трехлетних бюджетах и ​​прогнозах (или прогнозных планах), в долгосрочных стратегиях развития (на федеральном, региональном и отраслевом уровнях), в федеральных целевых программах. То есть, не может быть ни одного государственного документа, характеризующего социально-экономическое развитие России в прошлом, настоящем и будущем, без специального раздела об изменении уровня экономической безопасности.

Таким образом следует, чтобы анализ динамики пороговых значений экономической безопасности стал предметом обсуждения и дебатов на всех этапах разработки проекта федерального бюджета и прогноза на каждый последующий год и, конечно, всех документов системы стратегического планирования, начиная с первого рассмотрения в Правительстве Российской Федерации и заканчивая принятием в палатах Федерального Собрания. Это будет означать постоянный контроль правительства и президента за уровнем экономической безопасности страны.

Правительству Российской Федерации целесообразно принять соответствующие меры, в их числе:

1. Включить в положения о федеральных министерствах экономического блока правительства, а также на региональном уровне пункт об их ответственности за осуществление контроля экономической безопасности и разработку мер по защите национальных интересов России в сфере экономики и их реализацию. В положении о Министерстве экономического развития Российской Федерации установить ведущую роль этого министерства как главного по вопросам экономической безопасности и его полномочия по организационно-методическому обеспечению этой работы в стране.

2. Создать в министерствах экономического блока Правительства Российской Федерации департаменты по вопросам экономической безопасности, определить их полномочия.

3. Определить перечень приложений к трехлетнему федеральному бюджету и прогнозу социально-экономического развития, характеризующих изменение уровня экономической безопасности за трехлетний период, а также обязательность включения специальных разделов по этим вопросам в пояснительную записку к проекту бюджета и в доклад о прогнозе социально-экономического развития.

4. Поручить Министерству экономического развития Российской Федерации с привлечением других федеральных министерств экономического блока и научных учреждений разработать перечень и количественные параметры пороговых значений показателей экономической безопасности и порядок их применения при проведении мониторинга угроз национальным интересам страны в сфере экономики.

5. Поручить Росстату Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации и научными учреждениями подготовить перечень статистических показателей, подлежащих включению в систему статистического учета и необходимых для качественного мониторинга изменений уровня экономической безопасности страны.

6. Важнейшие проекты федеральных законов по вопросам предпринимательства и экономики, а также национальные проекты («Информационная экономика», «Семья», «Долголетие и активная жизнь», «Молодёжь России», «Кадры» и др.) должны содержать обоснование с позиций экономической безопасности и проходить экспертизу с этих позиций. Реализация этих предложений будет способствовать выполнению государством своей основной функции по защите национальных экономических и социально-политических интересов нашей страны и её граждан, и обеспечению организационных решений и методических инструментов.

7. При разработке стратегии управления активно вовлекать в эту работу органы власти субъектов Российской Федерации. Логично было бы сформировать систему целевых и предельно допустимых значений показателей социально-экономического развития для каждого региона в текущем и прогнозном периодах. Но для этого необходимо сформировать план развития производственной и социальной сфер экономики России для всех субъектов Российской Федерации, что сегодня невозможно без отлаженной структуры государственного стратегического планирования. В современных условиях целесообразно было бы довести до органов власти субъектов Российской Федерации утвержденные общероссийские целевые и предельно допустимые критерии социально-экономической безопасности с поручением разработать на их основе адаптивные показатели для конкретного региона. Очевидно, что общероссийские критерии в каждом отдельном регионе будут применяться избирательно и дополняться оценочными показателями, характерными для данной территории, соответствующими экологическим, этническим, демографическим, инфраструктурным и иным особенностям и традициям региона. Очевидно также, что опыт такой работы и кадровый потенциал для ее реализации постепенно формируются. Необходимо сформировать законодательный порядок включения субъектов Российской Федерации в этот процесс.

Заключение

Применение единой системы критериев целевых и критических (предельно допустимых) значений по важнейшим направлениям экономической и социальной безопасности предоставит государству инструмент отслеживания фактического и прогнозного изменения уровня экономической безопасности и управления этими изменениями. Следующая актуальнейшая задача – практическая реализация алгоритма эффективного использования этого инструментария. Мониторинг факторов, определяющих угрозы социально-экономической безопасности как важнейшего этапа выработки и реализации стратегических направлений государственной политики, обеспечивающих безопасность России, требует фундаментальной разработки методического и организационного обеспечения [10]. Необходимо повысить ответственность органов управления за проведение мониторинга экономической безопасности страны и ее регионов, регулярно проводить анализ индикаторов экономической безопасности, сопоставляя их с пороговыми значениями, широко внедрять методики прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации в целом и ее субъектов. Требуется организовать постоянный мониторинг и анализ процессов формирования новой институциональной структуры глобального регулирования и осуществлять оценку возникающих вызовов и задач адаптации институтов российской экономики.

Развитие региональных систем экономической безопасности также требует выработки эффективного алгоритма. Необходимость аналитической оценки специфических угроз для безопасности развития экономической и социальной среды, сохранения природной и демографической идентичности данной территории. Кроме объективных факторов, влияющих на неравномерное экономическое развитие регионов, следует отметить факторы субъективного характера, связанные с региональными особенностями управления. Наиболее принципиальными вопросами здесь являются выбор системы индикаторов и обоснование их пороговых значений. В этой связи представляется весьма актуальной и интересной с исследовательской точки зрения задача обеспечения экономической безопасности процесса стратегического развития регионов и промышленных отраслей в рамках соответствующих государственных региональных программ и национальных проектов.