Оценка реализации системы долговременного ухода и ее бюджетирования в Российской Федерации

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в России ежегодно увеличивается число пожилых людей и инвалидов. По прогнозам, к 2036 году большая часть населения будет приходиться на возрастные группы 46–50 и 51–55 лет [1]. В 2019 году эти возрастные группы были представлены людьми в возрасте 31–35 и 36–40 лет соответственно. По данным Росстат, ожидается, что за этот же период средняя продолжительность жизни увеличится с 73,53 до 81,66 лет [2]. В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2024 года №309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» определено, что ожидаемая продолжительность жизни должна достигнуть к 2030 году 78 лет, а к 2036 году 81 года, при этом численность лиц старшего возраста и инвалидов, охваченных услугами долговременного ухода, увеличится до 500 тысяч человек [3]. Следовательно, будет постоянно расти потребность в данных услугах.

С 2018 года в стране действует система долгосрочного ухода за пожилыми людьми и инвалидами, нуждающимися в посторонней помощи [4]. Этот уход является частью национального проекта "Демография", реализуемого в рамках федеральной инициативы "Старшее поколение". Растущая потребность в постоянном долгосрочном уходе становится все более очевидной в последние годы. В частности, во время обращения к Федеральному Собранию 29 февраля 2024 года Президент Российской Федерации принял решение о продлении этой программы до 2030 года при дополнительной финансовой поддержке из федерального бюджета [5].

Цель исследование: оценка реализации системы долговременного ухода (СДУ) и ее бюджетирования в Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в комплексном анализе реализации системы долговременного ухода в Российской Федерации и методологического подхода к прогнозированию бюджетных расходов на долговременный уход, учитывающего российские социально-экономические и демографические особенности, что позволит повысить эффективность планирования государственных расходов и оптимизировать финансирование системы ухода.

1. Методы и материалы

В ходе написания научной статьи, авторами были использованы методы анализа, систематизации, сравнения, обобщения.

Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть основные определения понятия системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами;

- определить основное содержание паспорта федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография»;

- представить типовую модель системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе;

- проанализировать особенности бюджета, выделяемого на систему долговременного ухода (СДУ) в Российской Федерации;

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты, научные исследования, статистические данные Росстата.

2. Результаты и обсуждения

По поручению Президента Российской Федерации в 2019 году было принято решение о развитии системы долговременного ухода в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография» и на основании Приказа Министерства труда России от 28.02.2019 № 128 в 2019 года был реализован пилотный проект по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, действие которого распространялось в 12 регионах [6-7]. Однако, 28 февраля 2024 года заявлением в послании Федеральному Собранию Президентом Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 17 января 2024 г. № 45-р было вынесено решение о дополнительном направлении финансировании регионам на комплексное социальное, медицинское обслуживание лицам пожилого возраста и инвалидам, что позволит оказать финансовую поддержку 88 регионам. А также в 2023 году была разработана и утверждена Типовая модель на 2024 год на основании Приказа Минтруда России от 27.12.2023 № 895 [8].

Типовая модель системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в уходе, разработана в целях реализации федерального проекта "Разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения "Старшее поколение" национального проекта "Демография" в рамках мероприятия по созданию системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами как составной части мероприятий, направленных на поддержание здоровья человека, связанного с нарушением психических и физических функций, к которым в том числе относятся: ограничение мобильности, снижение когнитивных способностей и активности, проблемы со слухом и зрением, недоедание, утрата социальных связей, депрессия и одиночество. В данной модели дается определение долговременному уходу — «это ориентированный на граждан пожилого возраста и инвалидов скоординированный способ предоставления необходимой им помощи, позволяющий поддерживать их здоровье, функциональность, социальные связи, интерес к жизни» [8].

Таким образом, мы можем рассматривать долговременный уход (СДУ) как комплексную помощь, предлагаемую людям, нуждающимся в поддержке при выполнении задач по уходу за собой. Эта помощь распространяется на тех, кто частично или полностью утратил эту способность. Кроме того, СДУ подразумевает создание таких условий жизни, которые позволяют людям поддерживать свою независимость и удовлетворять основные потребности, ведя активный образ жизни, сохраняющий их человеческое достоинство.

Основная цель системы СДУ - дать возможность людям, нуждающимся в помощи, поддержать свою самостоятельность, обеспечить свое благополучие и повысить качество жизни. Это достигается путем предоставления им свободы выбора вида социальной помощи, который они предпочитают, будь то уход на дому, полупостоянная социальная поддержка или технологии, повышающие качество социальных услуг, а также сочетание этих альтернатив.

В системе СДУ также важно использование искусства как составной части для сохранения и поддержания здоровья у нуждающихся. В мире появляется все больше научных исследований, которые свидетельствуют о том, что искусство можно и необходимо применять в качестве действенной составляющей комплексного лечения в дополнение к медикаментозным и другим различным известным науке методам. Например, в Венгрии страдающим заболеваниями дыхательных путей одной из рекомендаций по реабилитации было хоровое пение. В России же в городе Вологда центр превентивной медицины использовал детскую литературу, чтобы школьники знали, как защитить себя от разных болезней [9].

Определение СДУ, приведенное в Типовой модели, одобренной Министерством труда РФ, описывает систему долгосрочного ухода как интегрированную структуру, которая координирует социальные медицинские реабилитационные и другие услуги для нуждающихся в них лиц. Эта система обеспечивает предоставление комплексного ухода уполномоченными поставщиками услуг социальной медицинской реабилитации и других услуг при содействии уполномоченных органов и организаций для поддержки нуждающихся.

В соответствии с Федеральным законом № 442-ФЗ каждый регион России имеет право самостоятельно определять процесс оценки потребностей в СДУ, а также разрабатывать необходимые для этой цели нормативные акты, регламенты и иную документацию [10]. Основная идея данного подхода состоит в том, чтобы учесть особенности социально-экономического и культурного развития отдельных субъектов Российской Федерации и организовать СДУ наиболее эффективным способом. При этом Минтруд России имеет право, как орган координирующий данный вид социальных услуг, подготавливать методические рекомендации в целях оказания помощи региональным органам исполнительной власти в социальной сфере.

Типовая Модель 2024 года, определяющая процедуры оценки на региональном уровне, признает важность местных различий, но при этом придерживается общих рекомендаций, предоставленных центральным органом власти. Эти руководящие принципы, такие как использование вопросников и инструкций по заполнению, направлены на стандартизацию критериев процесса определения потребности в разных регионах для обеспечения единства.

Не отвергая такую концепцию построения СДУ, следует обратить внимание на следующий аспект: гибкость подходов регламентации оказания услуг СДУ приводит к различным результатам оценки для одного и того же человека на разных территориях. Для социальной справедливости в получении услуг долговременного ухода в зависимости от потребностей заявителей все-таки необходимо развивать единые подходы. Из этого следует, что во всех регионах страны должна применялась единая методика выявления нуждающихся в СДУ (единые критерии), что позволит сократить дифференциацию, которая так или иначе появляется в субъектах по причине разного уровня экономического развития, бюджетной обеспеченности, кадровых ресурсов, географических особенностей и т. п.

Как мы уже отмечали выше, одной из причин дифференциации в подходах по предоставлению услуг СДУ в субъектах России является разный уровень бюджетной обеспеченности. Далее мы рассмотрим данную проблему на примере одного из федеральных округов.

Раскрывая особенности финансовой модели системы СДУ для за граждан пожилого возраста и инвалидов необходимо представить общую схему ее организации (рис.1).

Рисунок 1 – Формальный и неформальный подходы общей модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами [11]

Исходя из данных, представленных на рисунке 1, стоит отметить, что формальный уход подразумевает под собой оказание помощи пожилым людям и инвалидам посредством предоставления услуг государственными учреждениями социального обслуживания и здравоохранения или негосударственными учреждениями (организациями), которые реализуют ДУ на основании договора с органами исполнительной власти в области социальной защиты, а также организаций других сфер деятельности, участвующих в предоставлении ухода пожилым людям и инвалидам.

Данный вид ДУ наиболее предпочтителен для граждан, поскольку он оказывается на основе стандартов и под контролем государства. Кроме того, он позволяет получать услуги ДУ за счет государственного финансирования, сохраняя доходы домохозяйств.

Неформальный подход в свою очередь подразумевает под собой оказание услуг по ДУ гражданам пожилого возраста и инвалидам, который осуществляют близкие люди, в том числе родственники, друзья, знакомые или частные сиделки, оплачиваемые непосредственно самими нуждающимися в ДУ или их близкими.

Таблица 1. Показатели уровня назначенных пенсий

У неформального ухода существует ряд серьезных проблем. Во-первых, данный вид ДУ осуществляется за счет средств домохозяйств. Как видно из данных таблицы 1 в 2023 году средний размер назначенной пенсии составлял 19489,7 рублей, что составляло всего 157,6% от прожиточного минимума пенсионера. Даже если предположить, что пенсионер, нуждающийся в услугах ДУ, сможет тратить на него всю величину пенсии, превышающую прожиточный минимум, на услуги сиделки, то это составит всего 7123 рубля в месяц. Следовательно, получить полноценные услуги, например, в течение месяца продолжительностью в полноценный рабочий день невозможно.

Таблица 2. Показатели уровня социальных пособий детям-инвалидам.

Как мы видим из данных таблицы 2, семьи, имеющие детей инвалидов в возрасте до 18 лет, то же не могут использовать социальные пособия по инвалидности в целях оплаты долговременного ухода. Его размер ниже среднего размера оплаты труда социальных работников (около 46 тысяч рублей в месяц). Следовательно, это приводит их к необходимости использовать возможности членов семьи, что резкого ограничивает доходы от занятости, поскольку за ребенком нужен постоянный уход в течение всего рабочего дня.

В европейских странах многие исследователи отмечают нарастающую проблему повышения рисков попадания в бедность домохозяйств, осуществляющих расходы на ДУ в отношении своих родственников старших возрастов или инвалидов [14].

Осуществление такого вида ухода обычно имеет большое количество скрытых издержек. Когда лица выполняя свои обязанности по долговременному уходу не получают должной поддержки, они испытывают негативные последствия, которые отражаются на здоровье и благополучие. Из-за чего в будущем люди вынуждены уйти с работы, тем самым сокращая занятость и претерпевать бедность. Такие проблемы затрагивают не только лиц, связанных с неформальным уходом, но и государство в целом [15].

Финансирование услуг ДУ за счет семей имеет еще один недостаток: риски его прекращения в случае потери работы членами семьи, погашения долговых обязательств по кредитам и займам, болезни, распада семей.

Существуют и другие риски, которые связаны с неформальным уходом. Это прежде всего ухудшение показателей психического и общего здоровья, участвующих в уходе членов семьи. По исследовательским данным Организации Объединенных Наций (ООН) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) неформальный уход несет в себе на 20% более высокий риск возникновения проблем с психическим здоровьем для всех участвующих в ДУ лиц.

Женщины, например, сталкиваются с еще большей сложностью, обычно неся на себе основную тяжесть регулярного ухода за детьми наряду с другими обязанностями, такими как трудоустройство и воспитание детей. Долговременный уход может привести к стойким последствиям для здоровья, как психического, так и физиологического и благополучия в целом, сохраняющимся и после прекращения такого рода деятельности [16].

Отсюда вытекает задача поиска устойчивых форм финансирования ДУ в Российской Федерации. К сожалению, точных данных об объемах затрат граждан на долговременный уход в России нет, поскольку они включают в себя множество факторов, например, наличие или отсутствие родственников, возможности самостоятельного ухода и т. д. Однако, в свободном доступе можно найти информацию о выделяемом бюджете на систему долговременного ухода в регионах России. В данном исследовании мы оценим дифференциацию расходов региональных бюджетов на задачи СДУ в Северо-Западном федеральном округе.

Оценивая особенности бюджета, выделяемого на СДУ в Северо-Западном федеральном округе (СЗФО) Российской Федерации будем основываться на данных по разработке и реализации программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан старшего поколения в рамках федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография» можно отметить, что не во всех регионах было произведено финансирование в 2022-2023 годах (рис. 4).

Рисунок 2 – Финансирование системы долговременного ухода в СЗФО Российской Федерации за 2022–2023 гг., в тыс.руб.

Источник: составлено авторами на основании открытых данных Минфина России [17]

Так, исходя из данных, представленных на рисунке 4, можно проследить, что в 2022 году финансирование отсутствовало в Республике Карелия, Вологодской, Калининградской, Ленинградской, Мурманской, Псковской областях, городе Санкт-Петербург (является отдельным субъектом – город федерального значения) и Ненецком автономном округе. В 2023 году финансирования по-прежнему не оказалось в Мурманской и Псковской областях, а также в Архангельской области. Соответственно можно сделать вывод, что существует значительное неравномерное финансирование системы договоренного ухода. Такая неравномерность может быть связана с дефицитом бюджета, что затрудняет выделение денежных средств на СДУ. Еще одной причиной может быть и то, что региональные власти распределяют бюджет на другие, более предпочтительные и значимые для регионов социальные программы или проекты. В целом, отсутствие бюджета на СДУ может негативно повлиять на качество жизни людей старших возрастов и инвалидов. При этом, стоит напомнить, что главной целью федерального проекта является как раз поддержка и повышение качества жизни старшего поколения.

Далее, немаловажным автор считает рассмотреть средний уровень выделенных средств на одного гражданина в данных регионах СЗФО (рис. 5).

Рисунок 3 – Средний уровень выделенных средств на одного гражданина на СДУ в регионах СЗФО за 2022–2023 гг., в руб.

Источник: составлено авторами на основании данных Росстат [18]

Так, из рисунка 3 можно видеть, что в 2022 году, лидером по среднему уровню выделенных средств на одного гражданина из категории старшее поколение и инвалиды среди регионов стала Республика Коми – 2018,34 руб. С суммой более чем в 4 раза меньше следует Новгородская область – 469,06 руб. и Архангельская область с суммой в 7,3 руб. В 2023 году данные меняются, в Республике Коми сумма становится меньше в 9 раз и составляет – 223,53 руб., у Архангельской области вовсе отсутствует финансирование СДУ, а в Новгородской области прослеживается положительный прирост более чем в 7 раз и составляет – 3640,03 руб.

Также в 2023 году добавляются другие регионы округа такие как, Республика Карелия – 170,72 руб., Вологодская область – 91,88 руб., Ленинградская область – 175,89 руб., город Санкт-Петербург – 57,27 руб. и Ненецкий АО – 2618,79 руб. Из всех регионов СЗФО отличаются Мурманская и Псковская области, где вовсе не предусмотрено финансирования на систему долговременного ухода ни в 2022, ни в 2023 годах.

Анализируя данные цифры, можно прийти к выводу о значительной нестабильности и неравномерности выделяемых средств в регионах округа на одного нуждающегося в долговременном уходе. Стоит также учесть, что финансирование СДУ зависит и от различия между рассматриваемыми регионами. Они разные как по количеству нуждающихся (старшее поколение и инвалиды), в целом по плотности расселения, так и по транспортной доступности медицинских услуг.

Федеральная инициатива под названием "Старшее поколение" играет ключевую роль в повышении качества жизни пожилых людей в стране. Несмотря на положительное влияние проекта, он не решает важнейших задач по долгосрочному уходу за маломобильными людьми. К ним относится оказание социальной помощи людям, находящимся в государственных социальных учреждениях или получающим уход на дому.

Выводы

С 2018 года в Российской Федерации ведется активная работа над пилотным проектом по созданию системы долговременного ухода. Эта система, которую реализовали во всех регионах страны в 2022 году, формируется на основе существующих систем социального обслуживания маломобильных и инвалидов. Несмотря на создание системы, многие аспекты организации долговременного ухода остаются нерешенными.

В рамках развития системы долговременного ухода определение обязанностей государственных органов по регулированию финансирования и предоставления медицинской помощи становится одним из важнейших факторов.

Высокий спрос в Росси на СДУ вызван тем, что растет количество населения с функциональными ограничениями и недостатком в самообслуживании. Нуждаемость в таком виде услуг обуславливается психологическим состоянием населения из данной категории. При этом не стоит упускать из виду и другие показатели. Нуждающийся в уходе может быть не готов к процессу процедуры выявления «нуждающегося в уходе», критериям получения услуг, понесенные расходы, личные расходы и возможности. Также, во внимание стоит учесть и возраст, пол и этническую принадлежность нуждающегося.

Создание надежной системы долгосрочного ухода находится в сфере регулирования государства, и ее развитие зависит от его активной позиции. Однако устойчивое финансирование требует активного участия некоммерческих организаций и частных корпораций. Ожидается, что спрос на услуги долгосрочного ухода будет расти, особенно с учетом старения населения. Одновременно система долгосрочного ухода может стать драйвером экономического роста, стимулируя спрос на технологические решения, включая информационные технологии.

Российская система долговременного ухода находится в стадии становления. В настоящее время работники социальной защиты в основном предоставляют ограниченные социально-бытовые услуги на дому. К сожалению, такой подход не позволяет удовлетворить потребности людей с тяжелыми формами инвалидности, нуждающихся преимущественно в медицинских и социальных услугах.

В процессе трансформации системы ухода ожидается увеличение расходов, связанных с этими группами. Для создания устойчивой системы долгосрочного ухода очень важно обеспечить надежную финансовую поддержку. Неопределенность сохраняется в отношении способности государства формировать эти финансовые ресурсы: за счет бюджетных ассигнований, страховых выплат или сочетания того и другого.