Особенности оценки эффективности деятельности органов управления развитием сферы образования

Составной частью исследований оценки эффективности государственного управления социально-экономическим развитием является исследование эффективности государственного управления развитием сферы образования, в основе которого лежит концепция человеческого капитала [1].

Данная концепция является основой для исследования в области человеческого капитала, она была признана классикой современной экономической науки.

Сторонники теории человеческого капитала рассматривают человеческий капитал в узком и широком смысле. В узком смысле человеческий капитал трактуется как интеллектуально-креативный потенциал личности. Этот капитал «представляет собой источник будущих удовлетворений или будущих заработков, либо того и другого вместе». В широком смысле человеческий капитал формируется путем инвестиций (долгосрочных вложений капитала) в человека в виде затрат на образование и подготовку рабочей силы на производстве, на охрану здоровья и поиск информации о ценах и доходах.

Благодаря теории человеческого капитала удалось преодолеть заблуждение о том, что затраты на образование являются потребительскими расходами, удалось признать их производственную природу, ведь инвестиции в человека обеспечивают значительный долговременный экономический эффект.

Результативность, продуктивность и эффективность

На базе теории человеческого капитала развивался анализ эффективности инвестиций в человеческий капитал, в частности в систему образования.

Многие исследователи сосредоточились на анализе эффективности инвестиций в образование, предлагая различные методы исследования. Не существует единого мнения о том, какой метод исследования является наиболее предпочтительным при анализе эффективности расходов в системе образования.

В теории экономики общественного сектора, как правило, используется три понятия эффективности: результативность, продуктивность и собственно эффективность.

Под результативностью понимается степень приближения к поставленной цели [2]. Соответственно, в анализе результативности акцент переносится на постановку цели, а также на построение индикаторов, позволяющих определить, насколько достигнутое состояние объекта приближено к целевому [3]. Это позволяет сравнивать различные варианты достижения цели в условиях фиксированных затрат, а также оценивать возможные варианты с точки зрения степени достижения поставленной цели в условиях тех или иных ограничений по затратам.

Продуктивность – это оценка каждого из ресурсов по его вкладу в получение общего результата. Она показывает, как каждый элемент затрат влияет на результативность, т.е. на степень достижения поставленной цели [2].

Эффективность – это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с производственными затратами [2].

Данный подход к определению эффективности бюджетных расходов в образовании представляется нам наиболее приемлемым и логически обоснованным.

Таким образом, будем понимать под эффективностью бюджетных расходов на образование соотношение показателей результата оказываемых образовательных услуг и бюджетных ассигнований, выделяемых на оказание таких услуг.

Определение расходов бюджета прежде всего должно отражать тот факт, что бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к конечным результатам их осуществления.

Расходы бюджета – это экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного планирования величины бюджетных ассигнований с целью достижения планируемых результатов деятельности учреждений, с учетом оценки эффективности использования бюджетных средств.

Уточнение определения расходов бюджета позволит акцентировать внимание на необходимости обоснования бюджетных затрат при формировании бюджета с учетом предполагаемых результатов.

Необходимо отметить, что базовым условием при анализе эффективности расходов является эффективное функционирование бюджетных отношений, т.е. разграничение на постоянной основе предметов ведения и соответствующих им расходных обязательств. Выполнение данного условия зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам), заложенным в него.

Критерии (принципы) расходных полномочий:

• принцип территориального соответствия (соответствия зоне обслуживания). Так, бюджетные услуги в сфере образования могут предоставляться на разных уровнях власти и бюджетной системы;

• другим важным принципом разграничения расходных полномочий, также являющимся критерием для принятия решения по обоснованному их разграничению между уровнями власти, выступает ориентация на максимально возможное приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которого бюджетная услуга предоставляется (принцип субсидиарности).

Специфическая отрасль социальной сферы

В современной российской практике для оценки эффективности преимущественно интерес представляют не только объемы затрат и материальных ресурсов, вовлеченных в оказание образовательных услуг, но в значительной степени – показатели непосредственных и конечных результатов (объем и качество образовательных услуг), а также динамика результативности данной социальной отрасли, наличие положительных социальных эффектов.

Особый взгляд на проблему оценки эффективности вложений в образование, затрагивающий также понятие «качество жизни», представлен в исследованиях, рассматривающих образование в качестве всего совокупного объема знаний, доступного конкретному обществу на определенном этапе его исторического развития.

С экономической точки зрения, любые капиталовложения обоснованы в том случае, когда они характеризуются достаточно высоким уровнем окупаемости. Вложение средств в образование с целью достижения положительных экономических и социальных эффектов необходимо признать стратегическими важными социальными инвестициями на фоне послекризисных явлений. Специфика сферы образования диктует необходимость исследования моделей экономического анализа, которые дали бы возможность оценить степень эффективности вложений в данную отрасль и выбора наиболее адекватного подхода к оценке осуществляемых в образование финансовых вложений. Оценка эффективности социальных инвестиций является наиболее важным и одновременно наиболее сложным направлением в теории и практике управления инвестиционным процессом в социальной сфере.

Однако в настоящее время такая оценка проводится далеко не всегда. Причины этого заключаются в отсутствии четкой методики проведения подобной оценки эффективности; многогранность критериев и методов оценки деятельности органов управления в сфере образования делают вопрос об эффективности использования средств бюджета остро дискуссионным.

Уровни образования

Являясь специфической отраслью социальной сферы, система образования сочетает в себе разные степени образования. Подход к оценке эффективности вложений в данную сферу предопределен, во-первых, длительным, непрерывно-плановым характером ее бюджетного финансирования и сочетает в себе требования эффективного исполнения бюджета с одной стороны, и предоставления качественных бюджетных услуг – с другой. Во-вторых, сферу образования невозможно рассматривать без учета когнитивной составляющей: уровень, объем, качество знаний, которыми обладают получатели образовательных услуг, составляют один из аспектов оценки эффективности инвестиций в образование.

Высокая стандартизация образовательных программ во многом облегчает процедуру оценки, позволяя осуществлять сравнительный анализ не только отдельных образовательных учреждений между собой, но и результатов оценки различных регионов.

Следует отметить, что правильное понимание сущности бюджетных расходов является определяющим моментов в изучении проблем повышения их эффективности.

В условиях проведения бюджетной реформы, предусматривающей повышение эффективности использования бюджетных средств, возникает необходимость изменить представление о сущности расходов бюджета и об их роли в социально-экономической жизни общества. Основанием для выделения бюджетных ресурсов должно являться достижение планируемых социально-экономических результатов.

Под социально-экономическими результатами будем понимать удовлетворение экономических, материальных, социальных и других потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, а также обеспечение устойчивого экономического роста территории. В конечном итоге расходы бюджета должны обеспечивать повышение качества и уровня жизни населения. В соответствии с требованиями реформы, бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к услугам или видам деятельности, при их планировании основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Представление о бюджетных расходах должны строиться на следующих положениях.

Во-первых, оказание бюджетных услуг неизбежно сопровождается образованием затрат финансовых ресурсов. В то же время затраты бюджетных ресурсов должны сопровождаться оказанием бюджетных услуг определенного количества и качества, что на практике нередко не выполняется.

Во-вторых, мерилом целесообразности затрат бюджетных ресурсов должна быть возможность получения эквивалентной компенсации в виде произведенных бюджетных услуг, удовлетворяющих определенный объем потребности. Для того чтобы обеспечить эффективность использования денежных ресурсов бюджета, необходимо четко представить результат такого использования, а также знать, сколько средств понадобится для достижения этого результата.

В-третьих, следует учитывать особенности механизма образования и распределения затрат и полезности между участниками процесса бюджетного обслуживания [4].

Вывод

Результаты проведенного анализа позволяют перейти к изучению подходов к оценке эффективности бюджетных расходов, одним из необходимых условий достижения которого является построение системы показателей, позволяющих оценить эффективность расходов бюджета. Особую актуальность эта задача приобретает для учреждений непроизводственной сферы, в частности, для учреждений образования.

В современных условиях расчетный объем финансирования бюджетной услуги или деятельности бюджетного учреждения практически не зависит от результатов оказания услуги или деятельности бюджетного учреждения, от качества оказываемых услуг и выполняемых функций.

В мировой практике повышение эффективности бюджетных расходов достигается, в том числе, с помощью применения методов планирования бюджетных расходов, ориентированных на конечный результат.

Сформулированный подход становится основой для совершенствования аппарата оценки эффективности деятельности органов управления в образовании.