Проблемы оценки эффективности инфраструктурных проектов (на примере городского рельсового транспорта)

Введение

Рельсовый транспорт – это транспорт, передвигающийся по специальным дорогам с направляющими (рельсами). К городскому рельсовому транспорту относят метро, трамваи, а также внутренние железнодорожные линии (например, Московское центральное кольцо (МЦК) и Московские центральные диаметры (МЦД)).

Отличительной особенностью рельсового транспорта является необходимость создания специальной системы, обеспечивающей передвижения составов. Как следствие, встает вопрос о целесообразности вложения средств в соответствующие проекты и о выборе между различными вариантами транспортного обеспечения города, включая уличный наземный транспорт.

Оценка проектов развития транспортной инфраструктуры характеризуются общей для всех инфраструктурных проектов проблемой существенного разрыва между низкой коммерческой эффективностью и высокой социально-экономической значимостью. Последняя обусловлена значительными сопряженными, в том числе социальными, эффектами, порождаемыми улучшением транспортного обеспечения города. Такие проекты относятся к общественно-значимым, поскольку результаты их реализации более важны для общества, а также организаций и физических лиц, не являющихся непосредственными участниками проекта, чем для самих участников [5]. Иными словами, адресатами выгод от реализации общественно-значимых проектов являются не только его инициаторы и участники, но и третьи лица, а также общество в целом.

Базовые характеристики транспортных услуг, а именно – неделимость, коллективный и одновременно конкурентный характер потребления, возможность исключения из доступа, низкая эластичность спроса по цене, наличие внешних положительных и отрицательных эффектов – позволяют отнести эти услуги к опекаемым благам [7], которые реализуют нормативные интересы общества [6], а, следовательно, нуждаются в бюджетной поддержке. В то же время, как уже отмечалось, проекты развития общественного транспорта зачастую обладают низкой коммерческой эффективностью, то есть не генерируют положительный финансовый результат для частных инвесторов.

Перечисленные характеристики обуславливают не только необходимость участия государства в реализации и финансировании соответствующих проектов, но и потребность в применении особых подходов к их оценке. Можно выделить два направления такой оценки – измерение экономической эффективности (соизмерение выгод и издержек проекта) и оценка общественной эффективности (максимизация результатов или минимизация затрат при заданных ограничениях).

Оценка экономической эффективности включает в себя 3 ракурса:

1) коммерческая эффективность – окупаемость инвестиций, вложенных непосредственными участниками проекта;

2) бюджетная эффективность – окупаемость бюджетных средств, вложенных в реализацию проекта, в том числе, упущенных доходов бюджета;

3) социально-экономическая эффективность – оценка монетизированных социально-экономических эффектов от реализации проекта для общества в целом.

Оценка общественной эффективности основывается на достижении максимального эффекта при заданных ограничениях. При этом возможны два варианта постановки задачи:

4) минимизация затрат на достижение поставленных целей;

5) максимизация полезного эффекта при имеющихся бюджетных ограничениях.

Рассмотрим перечисленные подходы более детально, анализируя общие проблемы каждого подхода и частные ошибки, возникающие вследствие несовершенства имеющихся нормативных документов.

Коммерческая и бюджетная эффективность

Оценка коммерческой эффективности транспортных проектов основывается на расчете стандартных показателей качества инвестиционного проекта – чистая приведенная стоимость (NPV), внутренняя норма доходности (IRR), дисконтируемый период окупаемости (DPB) и пр. В большинстве случаев значения этих показателей для проектов развития транспортной инфраструктуры оказываются неудовлетворительными – без специальных мер поддержки проекты не окупаются. Соответствующие расчеты проводятся, прежде всего, для того чтобы дать обоснованный ответ на вопрос, какие меры поддержки соответствующих проектов (участие в инвестициях, субсидии производителям и/или потребителям, налоговые и таможенные льготы и пр.) и в каком объеме должно взять на себя государство.

При расчете коммерческой эффективности самым сложным является прогнозирование будущих пассажиропотоков. Как правило, за основу берутся планы градостроительного развития территорий и соответствующий им прогноз изменения численности населения. Однако, учитывая долгосрочный период расчета и влияние на формы занятости технологического прогресса (дистанционная занятость и бурное развитие системы онлайн-заказов), рассматривать изменение численности населения в качестве единственного фактора, оказывающего влияние на транспортные потоки, вряд ли корректно.

Основная специфика расчетов коммерческой эффективности для инфраструктурных проектов заключается в учете в качестве доходов проекта, наряду с поступлениями от непосредственных потребителей услуг, помощи от государства в виде различного рода дотаций, а также экономии, связанной со льготами по налогам и иным обязательным платежам. Еще одна тонкость – разделение расходов, в том числе инвестиционных, и доходов различных участников проекта, в том числе бюджетов различных уровней и частных компаний.

Методы расчета бюджетной эффективности транспортных проектов определяются Методикой оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2019 года № 1512 (далее Методика № 1512) [4]. Однако ряд положений данной Методики представляются спорными.

Измерение бюджетной эффективности проекта опирается на прогнозирование будущих оттоков и притоков бюджетных средств. В качестве оттоков проекта рассматриваются: (1) объем расходов бюджета на со-финансирование инвестиционных затрат, (2) субсидирование потребителей транспортных услуг, (3) субсидирование перевозчика для обеспечения безубыточности его работы и (4) недополученные доходы в результате применяемых эксплуатантом налоговых льгот, в частности, налога на имущество.

Первые три позиции, безусловно, правильные, но четвертый пункт не отвечает логике оценки инвестиционных проектов. Притоки и оттоки инвестиционного проекта – это изменения соответствующих потоков, вызванные именно реализацией проекта. Для того чтобы упущенные доходы бюджета были идентифицированы как расходы, эти доходы должны быть уменьшены в результате реализации проекта (в сравнении с ситуацией его отсутствия) [10]. Иными словами, если бы проект не был реализован, бюджет получал бы соответствующие доходы, а его реализация приводит к их утрате. Но если бы соответствующий транспортный проект не был реализован, не возникло бы ни прибыли, ни дополнительного имущества, которые являются объектами налогообложения.

Доходы бюджета от реализации транспортного проекта складываются из налоговых и иных обязательных платежей:

- осуществляемых непосредственными участниками проекта в ходе его реализации (на инвестиционной и эксплуатационной стадиях);

- уплачиваемых контрагентами непосредственных участников проекта;

- возникающих в смежных отраслях экономики при реализации данного проекта.

Здесь самым сложным является оценка экономических эффектов, возникающих в смежных отраслях экономики. Согласно Методике 1512, эти эффекты складываются из роста агломерации в результате расширения ее границ и прироста выпуска товаров в результате ликвидации инфраструктурных ограничения.

Возникает методологический вопрос: если деньги на финансирование инфраструктурного проекта поступают из Федерального бюджета, почему в качестве результата проекта рассматривается увеличение налоговых поступлений, связанных с приростом валового регионального продукта (ВРП) агломерации в результате расширения ее границ и увеличения численности населения? Ведь увеличение численности населения одной агломерации означает уменьшение численности населения смежных территорий, которое с большой вероятностью будет сопровождаться снижением их ВРП.

Еще одним спорным моментом в Методике № 1512 является предлагаемая формула расчета ставки дисконтирования. Она опирается на данные, размещенные на официальном сайте Московской биржи по торговле ценными бумагами за год, предшествующий проведению оценки. Как результат, значение ставки дисконтирования существенным образом зависит от особенностей текущего периода деятельности. Но в настоящее время имеет место высокий уровень инфляции и высокое значение ключевой ставки. Поэтому использование получаемого таким образом значения ставки дисконтирования для оценки долгосрочных проектов, вряд ли корректно. Методологически более правильным было бы использовать различные значения ставки дисконтирования для разных лет реализации проекта.

Социально-экономическая эффективность

Измерение социально-экономической эффективности опирается на денежную оценку внешних (сопряженных) эффектов, порождаемых реализацией инфраструктурных проектов [1]; [2]. Это довольно сложная задача, поскольку от экспертов требуется не только идентификация данных эффектов, но и обоснование их величины в денежной форме.

Казалось бы, здесь может помочь Методика 1512, но, к сожалению, предлагаемые ею подходы и формулы расчетов являются спорными. Методика рассматривает в качестве монетезированных социально-экономических эффектов:

- эффект от высвобождения времени в пути экономически-активного населения;

- агломерационный эффект, обусловленный приростом населения агломерации в результате расширения ее границ, повышением доступности трудовых ресурсов, а также ростом экономической эффективности хозяйствующих субъектов в связи с расширением доступа к потребителям;

- прирост выпуска товаров в результате ликвидации инфраструктурных ограничений [4].

Денежная оценка эффекта высвобождения времени в пути рассчитывается как приведенная к моменту начала проекта сумма произведения заработных плат (с учетом инфляции) на увеличение продолжительности рабочего времени. Иными словами, эффект для общества отождествляется исключительно с увеличением доходов населения. Однако, если исходить из того, что сэкономленное в пути время, действительно, будет направлено в производство, в качестве внешнего эффекта должна рассматриваться вся вновь созданная стоимость, которая включает в себя не только заработную плату работников, но и прибыль компаний.

Увеличение продолжительности рабочего времени рассчитывается как произведение трех сомножителей: прогнозного коэффициента количества пассажиров в году t, средней экономии времени в пути на одного пассажира и коэффициента использования пассажирами экономии времени. Последний коэффициент принимается равным 0,45. То есть, предполагается, что 45% высвобождаемого в результате экономии времени пассажиры направят на приращение продолжительности своего рабочего дня.

Это спорное допущение. Увеличение продолжительности рабочего дня, действительно, может иметь место в случае существенного сокращения времени, которое пассажиры тратят на проезд к месту работы и обратно. Однако если экономия времени на одного пассажира составляет менее 15-20 минут в одну сторону, ожидать, что это увеличит продолжительность рабочего дня вряд ли оправдано. Более вероятен другой положительный эффект – повышение производительности труда вследствие уменьшения усталости от транспортной нагрузки.

Еще один спорный момент Методики 1512 – ограничение общественных выгод от реализации инфраструктурного проекта исключительно показателями прироста создаваемой в экономике валовой добавленной стоимости. С точки зрения общественных интересов, к сопряженным выгодам от строительства и эксплуатации новой станции (линии) рельсового транспорта можно отнести:

- увеличение скорости и повышение безопасности уличного дорожного движения за счет сокращения нагрузки на уличную дорожную сеть;

- повышение комфортности передвижения, что может оказывать влияние на рост производительности труда за счет уменьшения усталости пассажиров;

- улучшение качества жизни населения за счет расширения возможности выбора мест работы, отдыха и развлечения;

- улучшение экологии города за счет уменьшения вредных последствий использования личного и общественного наземного транспорта (выбросы в атмосферу, уровень шума, вибрация и т.п.) [8].

В то же время к негативным внешним эффектам можно отнести:

- разрушающее воздействие метро на здания и сооружения, расположенные в зоне строительства и эксплуатации подземных линий;

- необходимость в процессе строительства входов на станции метрополитена сноса определенных зданий и сооружений и переселения жителей и учреждений;

- эффект хронической усталости пассажиров, связанный с неэффективной системой вентиляции воздуха (особенно на старых станциях) и повышенным уровнем электромагнитного излучения [7].

При этом необходимо иметь в виду, что расчет сопряженных выгод и издержек связан со множеством оценочных суждений, поскольку при выделении сопряженных эффектов можно задействовать вторую, третью и четвертую «производные», включая в рассмотрение все новые сферы деятельности, начиная от экономии времени в пути и заканчивая созданием новых рабочих мест, развитием жилищного строительства и повышения мобильности граждан. Как отмечают Лившиц и др., «Ограничение круга выгодоприобретателей или потерпевших «второй очереди», третьей и т.д. – процесс во многом субъективный» [3]

Общественная эффективность

Как уже отмечалось, общественная эффективность транспортного проекта может оцениваться по двум критериям: минимизация затрат на достижение заданного результата или максимизация полезного эффекта при заданных бюджетных ограничениях.

Необходимость минимизации затрат на достижение поставленных целей может быть обусловлена двумя основными причинами:

¾ потребностью в обеспечении безопасности – транспортная инфраструктура относится к числу важнейших стратегических объектов, обеспечивающих мобильность ресурсов, в том числе доставку продовольствия и техники;

¾ потребностью в повышении качества жизни населения за счет сокращения времени на передвижение, повышения его комфортности, сокращения смертности на дорогах и т.п.

Соответственно, заданный результат может быть выражен либо в требованиях к созданию конкретного объекта (станции, пути, периметра и т.п.), либо в описании характеристик системы движения (скорость, комфортность, безопасность и т.д.).

Некоторые авторы относят к обоснованию необходимости применения критерия минимизации затрат задачу сокращения убытков потребителей транспортных услуг [3]. Однако, по нашему мнению, данная задача должна решаться на основе измерения социально-экономической эффективности проекта, а именно, с помощью учета сопряженных эффектов, связанных с реализацией проекта. Ведь, с экономической точки зрения, минимизация убытков равносильна увеличению доходов.

Альтернативный подход (максимизация полезности) может быть продемонстрирован на примере использования методики оценки транспортной инфраструктуры компании MCKinsey [9]. Согласно разработанной ее специалистами методике, исследование транспортных систем в городах мира происходит по 5 группам показателей: физическая доступность, финансовая доступность, эффективность, удобство и безопасность.

Физическая доступность оценивается как время ходьбы до ближайшей станции рельсового транспорта (доля населения, проживающего на расстоянии менее 20 минут ходьбы от рельсового транспорта, и доля рабочих мест, находящихся на расстоянии менее 20 минут ходьбы от станции рельсового транспорта).

Финансовая доступность измеряется как отношение стоимости месячного проездного билета на общественный транспорт к среднему размеру доходов населения. Показателем эффективности является индекс времени ожидания поезда. Удобство оценивается через количество станций, доступных маломобильным гражданам. А безопасность рассчитывается как число погибших в год в расчете на 1 млн пассажиров рельсового транспорта.

Главная трудность использования этого подхода заключается в многокритериальности выбора – сопоставлении между собой различных показателей для разработки направлений развития транспортной инфраструктуры.

Выводы

В процессе исследования мы выделили 5 основных направлений оценки проектов по развитию транспортной инфраструктуры города (таблица 1).

Таблица 1.

Основные направления оценки проектов развития транспортной инфраструктуры

Наименование		Содержание
Экономическая эффективность	Коммерческая эффективность	Окупаемость проекта для частного инвестора (расчет стандартных показателей качества)
	Бюджетная эффективность	Сопоставление доходов (притоков) и расходов (оттоков) бюджета
	Социально-экономическая эффективность	Сопоставление расходов бюджетов с сопряженными выгодами и убытками от реализации проекта
Общественная эффективность	Эффективное использование имеющихся ресурсов	Максимизация полезного эффекта при заданных бюджетных ограничениях
	Эффективное достижение заданных целевых показателей	Минимизация затрат на достижение поставленной цели

Источник: составлено авторами

Необходимость применения различных подходов обусловлена общественной значимостью проектов развития транспортной инфраструктуры в сочетании с их низкой коммерческой эффективностью для частных инвесторов. Соответственно, встает вопрос о необходимости участия государства в финансовой поддержке данных проектов.

Для принятия обоснованного решения об участии государства в финансировании соответствующих проектов оцениваются их бюджетная и социально-экономическая эффективность. Однако необходимо понимать, что расчеты сопряженных выгод и убытков проекта носят во многом экспертный характер, а следовательно, могут приводить к смещенным оценкам.

Применение методов оценки общественной эффективности, основанных на минимизации затрат или максимизации полезного эффекта при заданных ограничениях помогает преодолеть субъективный характер расчетов сопряженных эффектов. Однако здесь возникает другая проблема, связанная с корректностью задания ограничений, будь то целевые значения результатов или бюджетные ограничения, включая ограничения по времени.

Таким образом, именно субъективный характер многих оценок, необходимых для измерения качества проектов, диктует необходимость комбинировать различные подходы для получения информации, необходимой для принятия транспортных решений.

Еще один вывод, который можно сделать на основе проведенного исследования – необходимость совершенствования Методики 1512, которая страдает неполнотой, содержит логические ошибки и спорные допущения.