Электронный бюджет в системе стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности

Введение. В числе приоритетных направлений развития страны, определяющих цели, задачи внутренней/внешней политики государства является переход к цифровой экономике. Данный аспект рассматривается в положениях ряда стратегических документов: Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы [4], Стратегии национальной безопасности [8], Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [5] и другие [6; 7; 9; 11]. Реализация положений? указанных нормативных правовых актов должна быть обеспечена необходимым инструментарием, к числу которых относится ГИИС ЭБ. Актуальность дальнейшего развития и совершенствования системы ЭБ, изначально разработанной для «обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышения качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами» [11], в настоящее время подтверждается трансформацией мировых экономических отношений, наличием значительного объема санкций, а также активизацией работы по введению в оборот цифровых активов и валют [20; 24].

При обращении к тематике исследования авторы статьи поставили цель выявить проблемы функционирования системы ЭБ с точки зрения инструмента стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности.

Обзор существующих работ в этой сфере показал, что в имеющихся научных трудах рассматриваются вопросы: значения развития цифровых технологий для полноценного внедрения механизма открытости и прозрачности бюджетной политики на государственном и муниципальном уровне; цифровой платформы ГИИС ЭБ; определения роли системы ЭБ в управлении общественными финансами в РФ; проблематики организации работы ГИИС ЭБ для госорганов [14; 15; 17; 18; 23; 33]. Значительная часть публикаций посвящены важности использования облачных технологий ГИИС ЭБ, позволяющих перевести бухгалтерские подразделения государственных учреждений в облако для обеспечения открытости данных, а также возможности использования информации для оперативного контроля, в т.ч. финансового контроля.

Гипотеза исследования заключается в предположении о необходимости дальнейшего совершенствования системы ЭБ, как одного из элементов стратегического планирования в целях повышения обеспечения экономической безопасности.

Научная новизна заключается в приращении научных знаний, касающихся взаимосвязи и роли ГИИС ЭБ в системе стратегического планирования и обеспечения экономической безопасности, в т.ч. авторского подхода по выявлению проблемных вопросов в исследуемой сфере и систематизации рисков при осуществлении бюджетных полномочий участников бюджетного процесса.

Исследование выполнено с применением общенаучных, частно-научных и специальных методов познания: метод анализа и синтеза, комплексного, системно-структурного, функционального, формально-юридического, с помощью которых осуществлен анализ и систематизация основных подходов к созданию и развитию информационных систем управления финансами в мировой практике, систематизированы задачи, принципы, целевые показатели создания и развития ГИИС ЭБ и др.

Эмпирическая баз представлена материалами и данными, отраженными в отечественных и зарубежных научных, правовых источниках, результатами исследования Счетной палаты с АНО «Информационная культура» и АНО «Центр перспективных управленческих решений» по оценке открытости государственных информационных систем России и опросов сотрудников финансовых подразделений ОГС по вопросам исследования.

Основная часть. Формирование и функционирование системы стратегического планирования в Российской Федерации определены положениями ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2]. Сложность, объемность и важность своевременности разработки стратегических документов определили необходимость активизации деятельности по цифровизации данного процесса. В рамках федеральной информационной системы стратегического планирования (ФИС СП) сформирован реестр документов стратегического планирования и создан механизм общественного обсуждения стратегий, отражено более 430 тыс. различных показателей, задействовано более 20 тыс. участников (на всех уровнях). Практика показывает, что к настоящему времени имеет место быть низкая эффективность бумажной работы, расхождение и несогласованность позиций различных ведомств, отсутствие опыта работы с массивами данных и другие проблемы, которые не удалось устранить в полной мере. Реализация этих вопросов нашла отражение в проекте «Формирование цифровой платформы для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов», включенного в состав федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [25].

Одним из направлений совершенствования является ГИИС ЭБ, появление и внедрение которой было обусловлено разрешением основных исторических предпосылок, выполнением стратегических целей развития цифровой экономики, созданием единой централизованной платформы для объединения прогрессивных инструментов бюджетного процесса, мониторинга достижения целевого исполнения госпрограмм, качества оказания государственных и муниципальных услуг, исполнения функций управления общественными финансами в России.

Инструменты управления общественными финансами (бюджетирование, ориентированное на результат, оценка финансового менеджмента и бюджетных расходов, аудит эффективности) в совокупности нацелены на повышение эффективности бюджетных решений и позволяют повысить отзывчивость государственного сектора на принимаемые документы стратегического характера [21; 22].

Формирование ГИИС ЭБ осуществлялось с учетом мировой практики подходов создания и развития информационных систем управления финансами (табл.1).

Таблица 1. Подходы к созданию и развитию информационных систем управления финансами: мировая практика

Сравнительные характеристики обуславливают невозможность применения в качестве основного одного из подходов. Поэтому при создании ГИИС ЭБ в России был применен их симбиоз.

Первоначально система ЭБ была ориентирована на решение следующих задач:

– создать инструменты для координации стратегического и бюджетного планирования, вести постоянный мониторинг финансовых результатов выполнения целей государственных программ;

– консолидировать ведение бюджетного процесса, бухгалтерского учета, финансово-хозяйственной отчетности и другой аналитической информации секторов государственного управления и публично-правовых образований;

– усовершенствовать согласованность бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, выполнение работ и оказание услуг, обеспечивая при этом прозрачность и открытость при их размещении и исполнении;

– обеспечить соответствие реестров расходных обязательств и закрепленных в соответствии с российским законодательством полномочий публично-правовых образований;

– разместить в открытом доступе информацию о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления государственными финансами.

Достижение цели и решения главных задач функционирование системы ЭБ предусматривалось на следующих принципах:

– открытость систем баз данных информации, внедрение новых информационных ресурсов с различной структурой на базе имеющихся и возможностью их дальнейшего расширения и усовершенствования;

– доступность системы в реальном времени для всех зарегистрированных пользователей иметь право доступа, согласно установленного Регламента, к ресурсам системы вне зависимости от их территориальной удаленности от центров хранения и обработки данных;

– исключить дублирующие процедуры сбора и обработки информации, при этом соблюдать правила ее однократного ввода и дальнейшей обработки в режиме реального времени с использованием средств информационных технологий;

– обеспечение удобства работы пользователей путем постоянного усовершенствования эргономических свойств информационных систем и предоставления широкого набора интерфейсов;

– обеспечение защиты баз данных и надежности функционирования информационных систем путем создания многоуровневой защиты информационных каналов [11].

Очевидно, что в современных условиях часть задач и принципов требуют определенной коррекции, обусловленной, с одной стороны, частичным выполнением отдельных задач, с другой – наличием ряда социально-экономических и иных факторов, в т.ч. возникших в результате санкционных мер и проведением СВО.

Разработкой ГИИС ЭБ предполагалось повысить эффективность системы стратегического планирования и определение целевых показателей (табл. 2).

Таблица 2. Целевые показатели создания и развития системы ЭБ

Организации государственного сектора (ОГС), являясь участниками бюджетного процесса, одновременно участвуют как напрямую (ОГС с правоохранительным направлением деятельности) в обеспечении экономической безопасности региона и государства, так и косвенно, являясь главными администраторами (администраторами) доходов бюджетов и пополняя доходы соответствующих бюджетов.

При обеспечении экономической безопасности при осуществлении бюджетных полномочий посредством работы ОГС в ГИИС ЭБ необходимо учитывать возможные риски (внешние и внутренние), в т.ч. связанные с принятием документов стратегического характера, созданием и внедрением новых информационных систем в условиях цифровизации экономики.

Риски по обеспечению экономической безопасности при осуществлении бюджетных полномочий ОГС в ГИИС ЭБ можно систематизировать в зависимости от направлений деятельности ОГС (по функциональному признаку) следующим образом:

1. Внутренние (поэлементные) риски - в зависимости от применяемых подсистем ГИИС ЭБ: ведение нормативно-справочной информации; бюджетного планирования; управление доходами (администрирование доходов бюджетов ОГС); управление государственным долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление расходами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление оплатой труда; учета и отчетности; финансового контроля; информационно-аналитического обеспечения.

Так, Положением о ГИИС ЭБ определены подсистемы ЭБ и их функционал:

– единый портал бюджетной системы ЭБ предназначен для обеспечения открытости и доступности сведений о бюджетной системе всех уровней;

– централизованные подсистемы системы ЭБ служат для выполнения основных функций в сфере управления государственными финансами и внебюджетными фондами;

– сервисные подсистемы системы ЭБ предназначены для использования дополнительных сервисов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями.

2. Внешние риски, возникающие при интеграции и взаимодействия с другими государственными и иными информационными системами, в том числе в процессе достижения целевых показателей по повышению качества оказания государственных услуг и др. вопросам.

ОГС, являясь участниками бюджетного процесса и осуществляя свои бюджетные полномочия в соответствии с бюджетным законодательством и соответствующими федеральными законами Российской Федерации [1; 3] в ГИИС ЭБ, пополняют доходную часть соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в т.ч. оказывая государственные услуги через различные информационные подсистемы ЭБ.

Внутренние и внешние риски неразделимы и взаимосвязаны между собой. Например, отсутствие интеграции (либо низкая интеграция) в сфере администрирования доходов бюджетов ОГС безусловно повлечет кроме искажения данных бюджетной (бухгалтерской) отчетности, еще и экономические потери в виде неполучения (либо частичного получения) в доход соответствующих бюджетов платежей за оказанные государственные услуги физических и юридических лиц, т.е. возрастет риск обеспечения экономической безопасности (в части неполучения дохода в бюджет).

Кроме того, организация деятельности, направленной на перевод в электронную форму массовых социально значимых услуг в Российской Федерации, определена законодательно [10; 12].

Указанные документы устанавливают, например, состав показателей, характеризующих реализацию целевого показателя «достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления» для субъекта Российской Федерации, из которых, например, в отрасли «Транспорт и логистика» интересными с точки зрения рассмотрения обеспечения экономической безопасности с учетом функционального подхода (правоохранительная деятельность) являются:

1. Доля перевозок грузов воздушным транспортом, оформляемых в электронном виде – с 5 % (базовый 2019/2020 гг.) до 90 % (в 2030 г.);

2. Доля пассажиров, обслуживаемых в аэропортах с использованием биометрических данных – с 0 % до 30% соответственно;

3. Доля воздушных судов, выполняющих перевозки грузов, управляемых в беспилотном режиме – с 0 % до 50% соответственно;

4. Доля перевозок пассажиров железнодорожным транспортом, оформляемых в электронном виде с использованием сервисов ОАО «РЖД» с 50 % до 90% соответственно и др. показатели [12].

В зависимости от показателя предусмотрены объекты оценки (компании-перевозчики, субъекты транспортной инфраструктуры, ОАО «РЖД» и др.), а также источники получения данных (различные информационные системы: единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности (ЕГИС ОТБ), цифровая платформа транспортного комплекса, информационная система ОАО «РЖД» и др.).

Априори – по мере достижения указанных целевых показателей к 2030 году в рассмотренной выше отрасли «Транспорт и логистика» повысятся риски по обеспечению экономической безопасности в государственных (которые в большинстве своем взаимодействуют между собой) и иных информационных системах.

В экономическом словаре под риском понимается опасность возникновения потерь как финансовых, так и материальных, в связи с непредвиденными изменениями условий экономической деятельности, появлением неблагоприятных обстоятельств [34].

Несомненно, возникновение рисков отчасти связано с достаточно большой вариативностью ситуаций, сложностями прогнозирования управленческих решений при осуществлении деятельности ОГС при осуществлении ими бюджетных полномочий.

В настоящее время разработка ГИИС ЭБ позволила частично решить вопрос оптимизации взаимодействия внешних баз информационных ресурсов, применяемых в процессе стратегического планирования (табл. 3).

Таблица 3. Характеристика информационных систем, интегрированных с ГИИС ЭБ

В таблице 3 приведены характеристики отдельных информационных баз, взаимодействие с которыми позволяет сократить бумажный документооборот и время осуществления операций.

Обращение к практическим аспектам функционирования и развития ГИИС ЭБ и обобщение существующего опыта применения ГИИС ЭБ (в т.ч. в рамках проведенного авторами опрос сотрудников финансовых подразделений ОГС) позволяет выделить ряд проблем, которые, по мнению авторов, не позволяют в полной мере реализовать ее потенциал (табл. 4).

Таблица 4. Систематизация проблем функционирования ГИИС ЭБ в ОГС

Проблемными вопросами, выявленными в ходе проведения исследования (в т.ч. с учетом результатов опроса сотрудников финансовых подразделений ОГС), явились:

1. Проблемы организационного характера в большей степени связаны с рисками при работе со значительным объемом интеграционных процессов. Так, например, не в полной мере реализовано взаимодействие систем ГИИС ЭБ и ГИС ГМП в части предназначения и функционирования подсистемы управления доходами в системе ЭБ, что в конечном итоге влияет на объем поступлений в государственный бюджет, а также эффективность обеспечения экономической безопасности региона и государства в целом.

2. Проблемы, связанные с кадровым и финансовым обеспечением: как со стороны пользователей, так и со стороны разработчиков. Специфика финансовой деятельности предполагает наличие специальных теоретических знаний и практического опыта в различных сферах: в сфере госзакупок, бюджетного учета и отчетности в ОГС, казначейского учета, налогового учета и др. специальных познаний, а также постоянное обновление этих знаний (повышение квалификации на плановой основе). Специалисты, занимающиеся разработкой программных продуктов, не всегда владеют компетенциями в финансовом сегменте (в т.ч. имеют слабое представление о бюджетном и коммерческом бухгалтерском учете), что вызывает некорректность предлагаемых вариантов выхода их проблемных ситуаций и требует дополнительных ресурсных затратах (в т.ч. временных и финансовых) на их решение.

Многообразие применяемых программных продуктов и информационных баз (например, 1С Бухгалтерия, 1С Зарплата, 1С отчетность, Парус, СУФД- онлайн, ГИИС ЭБ, ЕИС в сфере закупок, портал Росимущества, СБИС для сдачи налоговой и статистической отчетности, внутриведомственные программы электронного документооборота (СЭД, СЭП), межведомственные программы электронного документооборота (МЭДО), внутриведомственная сводная отчетность ОГС и др.) требуют соответствующей подготовки кадров финансовых служб.

3. Проблемы программно-технического обеспечения в большей степени связаны с применением зарубежных программных продуктов, а также с вопросами защиты программного обеспечения, отсутствием интеграции с другими информационными программами в области ведения финансового-хозяйственной деятельности ОГС.

Решение видится возможным по следующим направлениям (как для пользователей, так и разработчиков):

– обучение по дополнительным программам повышения квалификации (профессиональной переподготовки) для работников названных структурных подразделений;

– принятие на работу выпускников вузов, имеющих соответствующее профильное образование с применением института наставничества (передача опыта работы молодым специалистам с учетом периода адаптации);

– организация проведения совместных научных исследований, научно-представительских мероприятий (конференций), семинар-совещаний с обсуждением проблемных вопросов, обмен опытом между ОГС.

В части программно-информационной проблематики импортозамещение подсистем ЭБ планируется завершить в срок до 2025 года, а бюджет закупки составляет на эти цели до 621,7 млн рублей [19].

Информационный ресурс Минфина сообщает, что «идет интеграция в ГИИС ЭБ модуля формирования бюджетных росписей распорядителей федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств, который функционирует в среде ОС Astra Linux. На ее выбор в качестве платформы повлияли наличие сертификатов всех регуляторов отечественного рынка, включая ФСТЭК и ФСБ России, а также встроенные верифицированные средства защиты информации и подтвержденные практикой пригодности для защищенных ИТ-инфраструктур, обрабатывающие данные любой степени секретности» [27]. Из вышесказанного следует, что в будущем ГИИС ЭБ будет функционировать на ОС Astra Linux, однако в настоящее время в большинстве ОГС ГИИС ЭБ работает только на Windows.

С момента выработки идеи создания ГИИС ЭБ получены отдельные результаты ее функционирования, некоторые из них авторами сгруппированы по субъектному принципу (табл. 5).

Таблица 5. Преимущества ГИИС ЭБ в современных условиях

Вместе с тем, вопросы создания, развития и технологического обеспечения системы ЭБ рассматриваются в концепции формирования цифровой экономики уже более десяти лет, но, несмотря на это, как показывает анализ, до сих пор существует ряд задач, требующих решения.

Заключение

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать следующие авторские выводы:

1. ГИИС ЭБ играет важную роль в системе стратегического планирования при переходе к цифровой экономике, что подтверждается анализом документов стратегического планирования государства.

2. На основе практико-ориентированного подхода сделан вывод о том, что ОГС при реализации бюджетных полномочий посредством использования ГИИС ЭБ являются участниками обеспечения экономической безопасности (в т.ч., например, при осуществлении администрирования доходов и оказании государственных услуг).

2.1. Выявлены и систематизированы риски обеспечения экономической безопасности при осуществлении указанной деятельности по функциональному признаку (внешние и внутренние).

3. Выявлены и систематизированы проблемные вопросы организационного характера, кадрового и финансового, а также программно-информационного обеспечения.

3.1. Предложены мероприятия по совершенствованию деятельности в исследуемой сфере.

Таким образом, рабочая гипотеза исследования получила свое подтверждение. Представляется интересными и перспективными вопросы оценки результатов (в т.ч. количественные и качественные показатели) деятельности на определенных этапах развития ГИИС ЭБ в сложившихся социально-экономических и геополитических условиях во взаимосвязи с обеспечением экономической безопасности регионов и государства в целом.